Особенности системы управления национальными окраинами страны в XVIII – XIX вв как отражение интересов царского правительства

В екатерининскую эпоху генерал–губернаторами Кавказского наместничества были П. С. Потемкин, П. А. Текели, И. П. Салтыков, А. Б. де Бальме и И. В. Гудович.

После смерти Екатерины II наместничество было упразднено и только спустя 40 лет 30 января 1845 г. восстановлено в ходе Кавказской войны (1817-1864гг.). Начальный этап становления института Кавказского Наместничества связан с деятельностью А. П. Ермолова, который фактически впервые поставил вопрос «… о необходимости предоставления особых полномочий наместнику, которые бы избавили его от подробных, часто далеких от понимания местных реальностей инструкций, составленных в Петербурге…». [2] Добившись для себя этих полномочий, А. П. Ермолов получил возможность для проведения реформ.

Перед Ермоловым встала дилемма - либо проявлять по отношению к местным народам и их обычаям мягкость и снисходительность и тем самым поощрять анархию, либо сурово ее пресечь, рискуя возбудить против себя всеобщую ненависть. Наместник сделал твердый выбор в пользу порядка, но наводил его «…путем сочетания жесткости с уважением к национальным особенностям народов…» [2]

Николай I, требовавший скорейшего покорения горцев, сместил Ермолова и отказался от его системы, поскольку война шла по восходящей и перспективы ее завершения становились менее определенными. Все это привело к тому, что царское правительство пришло к выводу, что причина неудач – отсутствие свободы действий у командующего русскими войсками на Кавказе, в его чрезмерной зависимости от указаний Петербурга. Поэтому император решил предоставить своему наместнику на Кавказе почти неограниченные полномочия, избавив его даже от ответственности перед военным министром России. Для такого высокого статуса необходимо было выбрать наиболее авторитетную личность. Выбор пал на Новороссийского губернатора М. С. Воронцова. Позднее наместниками были Н. А. Раед, князь В. О. Бебутов, Н. Н. Муравьев-Карский, А. И. Барятинский и великий князь Михаил Николаевич.

Административным центром всего Кавказа и местом пребывания наместника был Тифлис (ныне Тбилиси). Там же находилось и управление наместника, Кавказское военно-народное управление, военный штаб и др. Руководство не только военными учреждениями, но и гражданской частью осуществлялось лицами из военного ведомства. Выполнение полицейско-судебных функций было поручено участковым начальникам, назначаемым также из числа военных.

Кавказское наместничество состояло из одной губернии и двух областей:

- Грузино-Имеретинская губерния (Тифлис), 28 февраля 1847 г. преобразована в Тифлисскую губернию;

- Армянская область (Эривань) 9 июня 1849 г. преобразована в Эриванскую губернию;

- Каспийская область (Шемаха);

- в1846 г. Дербентская (Дербент) и Шемахинская губернии, а 30 мая 1860 г. Дербентская губерния упразднена, образована Дагестанская область (Дербент) и Джаро-Белоканский (Закатальский) округ;

- 2 декабря 1859 г. Шемахинская губерния переименована в Бакинскую губернию (Баку);

- 17 августа 1866 г. образован Сухумский отдел (Сухум);

- в1867 г. образован Черноморский округ;

- в1868 г. образована Елизаветпольская губерния (Елизаветполь);

- в 1878 г. образованы Батумская область (Батум) и Карская область (Карс). [3]

Особенно велики были полномочия наместника в административно-полицейской сфере. Располагая правом ссылки и высылки из пределов края любых лиц «туземного происхождения», мог запретить проживание в крае нежелательным с его точки зрения лицам, включая и иностранцев. Администрация края, вооруженные силы, полиция – все находилось в его единоличном распоряжении. [4]

Высшим органом по делам Кавказа до 1882 являлся так называемый Кавказский комитет, образованный в 1842 г. из высших царских сановников. Туда направлялись отчеты наместников, на его заседаниях обсуждались все вопросы, связанные с политической организацией Кавказа, административным устройством горских и других народов, проведением в регионе земельной, крестьянской реформы, наместник представлял проекты по развитию региона на получение разрешения и утверждения председателя Кавказского комитета. Последний, используя свои полномочия, распределял полученную информацию, учитывая степень ее важности, по следующим инстанциям: император, Кавказский комитет и министерства. Однако не исключались случаи, когда наместник мог сам обратиться по интересующим его вопросам непосредственно в министерства, минуя председателя Кавказского комитета.

Наместнику, имевшему в своем аппарате высококвалифицированные кадры, хорошо знавшие местные условия, традиции горцев в силу своей длительной службы, разрешалось приостанавливать действие министерских распоряжений, признанных им нецелесообразными, о чем ставился в известность председатель Кавказского комитета.

Распоряжения, поступавшие от центральных органов власти, передавались только наместнику, минуя областное и губернское правление, равно как все необходимые сведения, справки и т. п. о Кавказской области и Закавказском крае, которые могли быть предоставлены также только главой кавказской администрации. Следует отметить, что без согласия наместника не могло быть исполнено ни одно распоряжение центральных органов власти, часто «…проявлявших некомпетентность в вопросах управления Кавказом…». [4]

В соответствии с Указом от 09. 02. 1846 г. при наместнике учреждались Особая гражданская канцелярия, заменившая Канцелярию Главного управления. В ней были сосредоточены все ведомства гражданского управления по Кавказской области и Закавказскому краю (финансовое, сельскохозяйственное, горного производства и т. д.). Во главе гражданской канцелярии находился директор, основной функцией которого являлся контроль над своевременным поступлением в канцелярию нужных сведений и справок от различного рода чиновников и их редактирование. В итоге вся полученная корреспонденция направлялась непосредственно к наместнику, который ее рассматривал и принимал решения, тем самым, выполняя функции распорядительной и исполнительной властей.

Во главе Гражданского управления Закавказским краем по-прежнему находился начальник, который по наказу 1842 г. являлся ближайшим помощником главноуправляющего, а с учреждением института наместничества – наместника по гражданскому управлению краем, однако круг его прав был значительно сужен.

В состав аппарата наместника был включен Совет Главного Управления закавказского края, в котором функции председателя исполнялись начальником гражданского управления. Все заключения Совета по рассмотренным делам требовали окончательного утверждения наместника.

Помимо Особой канцелярии при наместнике была учреждена Дипломатическая канцелярия во главе с управляющим, в подчинении которого находился штат переводчиков. Как правило, это были военные чиновники из представителей кавказских народов, что оказывало существенную помощь в установлении контактов в местным населением.

Кавказскому наместнику предоставлялись широкие полномочия и в судебной сфере. В его подчинении находились губернский и областной прокуроры, что делало их независимыми от министра юстиции.

Таким образом, глава Кавказской администрации обладал военными и гражданскими полномочиями, проявляя достаточную самостоятельность в решении практически всех задач, стоящих перед кавказской администрацией Именно это позволяло говорить о Кавказском наместничестве как «… о своеобразной административной автономии, ведавшей всеми хозяйственно-экономическими делами…», но при этом «… не обособленной от влияния общеимперской политики…» [5]

В связи с завершением военных действий на Кавказе самостоятельность кавказской администрации с начала 60-х гг. XIX в. стала постепенно ограничиваться. Снижение доли автономности кавказского наместничества и его вхождение в огромное политико-правовое пространство Российской империи было необходимо, по мнению Николая I, для того, «…чтобы все составляло одно целое…». [6]

Так, в 1865 г. был упразднен огромный аппарат Кавказской армии. В соответствии с «Положением об управлении кавказским наместничеством» от 1867 г. полномочия наместника были ограничены за счет расширения прав Главного управления. Процесс ослабления власти наместника завершился упразднением кавказского наместничества в 1883 г. при Александре III. Главой кавказской администрации стал главноначальствующий гражданской частью на Кавказе. Главноначальствующими в этот период были А. М. Дондуков-Корсаков, С. А. Шереметьев и Г. С. Голицын.

Именно в этот период Россия решила существовавшие на Северном Кавказе проблемы, закончила затяжную Кавказскую войну, началось обустройство региона. За время существования наместничества Кавказ из «…захудалого и опасного превратился в регион с развитой промышленностью и инфраструктурой, став своеобразной имперской здравницей». [7]

В третий раз наместничество было воссоздано Высочайшим указом Правительствующему Сенату от 26 февраля 1905 г. в ходе происходивших по всей империи беспорядков. Кавказское наместничество просуществовало до 1917 г. в следующем составе 6 губерний, пяти областей и двух самостоятельных округов.

Шесть губерний: Бакинская губерния, Елисаветпольская губерния (г. Елисаветполь, современный Гянджа, Азербайджан), Кутаисская губерния, Тифлисская губерния, Черноморская губерния (г. Новороссийск), Эриванская губерния (г. Эривань, современный Ереван, Армения)

Пять областей: Батумская область, Дагестанская область (г. Темир-Хан-Шура, современный Буйнакск), Карсская область, Кубанская область (г. Екатеринодар, современный Краснодар), Терская область (г. Владикавказ).

Два самостоятельных округа: Закатальский округ и Сухумский округ. [3]

С 1905 по 1915 гг. наместником был назначен граф И. И. Воронцов-Дашков, а с 1915 до 1917 – великий князь Николай Николаевич Младший. Он имел право решать все вопросы, которые не требовали издания новых законов. Ему принадлежали все права по определению к службе, перемещению и увольнению чиновников, их ответственности, производству в чины, награждению, назначению им пенсий (за исключением чинов Государственного контроля, Государственного банка и судебного ведомства). В чрезвычайных обстоятельствах он мог отменять постановления губернских и областных лиц Кавказского края. При наместнике находился совещательный орган — Совет, состоящий из двух специально назначенных Императором лиц, представителей министерства финансов и внутренних дел, Главного управления землеустройства и земледелия, старшего председателя Тифлисской судебной палаты и директора канцелярии наместника.

2. 
   Кавказское наместничество на сайте Всемирный исторический проект Андрея Иванова
   
3. 
   Кавказские календари за 1845−1917 год, полная статистика края.
   
4. 
   Новицкий И. Я. Управление этнополитикой Северного Кавказа. – Краснодар, 2011. – 270с.
   
5. 
   Дегоев В. Большая игра на Кавказе. – М., 2003.
   
6. 
   Россия и Северный Кавказ в XVI-XIX вв. – М., 1998
   
7. 
   Соловьев Б. И. Русское дворянство и его выдающиеся представители. Ростов-на-Дону, 2000.
   
8. 
   Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. – М., 1997