Проект амр США „Сприяння організації виборів в Україні” Development Associates, Inc

Асоціація народних депутатів України

Матеріали семінару

„Пропорційні виборчі системи із відкритими та закритими списками для парламентських та місцевих виборів”

Київ, 15 березня 2005 року

Відкриття семінару

         Доброго дня!

Бажаю всім успіху та дякую за увагу.

         Доброго дня шановні учасники сьогоднішнього семінару!

         Тема сьогоднішнього заходу дійсно серйозна. Отже, будучи людиною, яка займається не технічними деталями виборчих систем, я хотів би побажати всім плідної дискусії і якихось конкретних підсумків для подальшої роботи. Однак, водночас хотів би звернути особливу увагу шановних представників законодавчої влади на те, що кожен, на мій особистий погляд народний депутат, кожен народний обранець представницької гілки влади на місцевому рівні, це є в тій чи іншій мірі виразник волі народу, а в моєму розумінні – волі конкретних виборців. Так було в історії новітньої України і мені здається що це питання в якісь мірі є точно відкритим. Тому я би побажав всім учасникам сьогоднішнього заходу не забувати власне про окремих виборців і про те, що представники законодавчої та представницької влади повинні мати зв’язок з конкретними виборцями, громадянами України.

         На цьому я би побажав всім успіхів і наснаги та приємного спілкування.

         Дякую за увагу.

Доповіді та виступи

Володимир Ковтунець

 експерт проекту „Сприяння організації виборів в Україні”

Рік тому в Україні пройшла серйозна виборча реформа. Вперше прихильники пропорційної виборчої системи зуміли досягти суттєвого успіху: пропорційна виборча система запроваджується на виборах Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних та міських рад. Боротьба за запровадження пропорційної виборчої системи велась більше десяти років, і тому нічого дивного немає в тому, що прийнято було найпростіший варіант „пропорційки”: закриті виборчі списки в єдиному багатомандатному окрузі.

Зараз, в принципово нових соціально-політичних умовах, настав час уважніше подивитися на можливі соціальні та політичні наслідки прийнятих рішень.

Треба перш за все звернути увагу на дві групи проблем:

1.     Пропорційна система і її вплив на формування партійної та політичної системи. Як широко треба трактувати  вимогу пропорційності виборчої системи і які наслідки матиме це для розвитку партійної системи в країні, а, отже, і для розвитку політичної системи?

2.     Оптимізація пропорційної виборчої системи. Пропорційність – лише одна із ознак виборчої системи, існує понад 70 пропорційних виборчих систем, і зараз далеко неочевидно, яка із них є оптимальною для нашої держави.

Якщо, спрощуючи проблему, виходити з двох базових альтернатив: мажоритарна чи пропорційна виборча система, то треба нагадати про доволі очевидні факти:

1)     мажоритарна виборча система вигідніша потужним політичним партіям; Моріс Дюверже прийшов до висновку, що і навпаки, мажоритарна виборча система протягом тривалого періоду застосування веде до формування двопартійної системи, хоча окремі дослідники ставлять під сумнів всезагальність такого висновку (закону).

2)     пропорційна виборча система сприяє слабшим партіям; і чим менший прохідний бар’єр, тим легше невеликі партії отримують представницькі мандати.

За умов, коли політичні партії є слабкими, пропорційна виборча система необхідна для того, аби формувати представницькі органи відповідно до реальних інтересів виборців, оскільки в таких умовах мажоритарна виборча система дозволяє легке маніпулювання думкою виборwів. Це одна з найважливіших причин, чому суспільство потребує на такому етапі саме пропорційної виборчої системи. І ця причина настільки вагома, що додаткові аргументи для пропорційності фактично не потрібні.

Проте прихильники пропорційної системи наводили немало інших аргументів на її користь: структурування суспільства, структурування парламенту, формування стабільної більшості, потреба політичної відповідальності за наслідки діяльності уряду і навіть обмеження адмінресурсу. Однак більшість цих додаткових аргументів надумані: вже з історії останніх 6-7 років кожен знайде достатньо прикладів, що показати, що насправді сама по собі пропорційна виборча система цих проблем не вирішує. Пропорційна система потрібна для забезпечення пропорційного представництва – і це цілком достатній аргумент!

Але, приймаючи ту чи іншу виборчу систему, не можна упускати з поля зору інші вкрай важливі завдання виборчої системи. А саме:

1)     пропорційність має забезпечуватися не лише за партійною ознакою: не можна забувати про забезпечення представництва за ґендерною ознакою, представництва національних меншин, регіонального представництва;

2)     виборча система повинна забезпечувати формування стабільного та ефективного уряду, що потребу’ формування ефективної і стійкої парламентської більшості;

3)     виборча система повинна сприяти формуванню стабільної партійної системи на стратегічну перспективу.

Останні  дві вимоги змушують розробників виборчої системи дещо відійти від вимог пропорційності, посилюючи вплив сильніших партій. Тому з’являються високі прохідні бар’єри.  Варто нагадати, що якби вибори 2002 року відбувалися за чисто пропорційною системою, то найбільш вірогідно, що формування парламентської більшості було б практично неможливим, і щойно обрану Верховну Раду слід було б розпускати.

На щастя, світовий досвід дає нам велику кількість пропорційність систем, і шляхом оптимізації системи можна ефективно досягти поставлених цілей, не наштовхуючись на принципові заперечення противників пропорційності. І тут ми переходимо до другої групи питань.

Трактувати виборчу систему, запроваджену в Україні, як єдино можливу пропорційну – глибоко помилково. У розданих матеріалах наведено групи виборчих систем пропорційного типу, які використовуються у країнах Європи. Крім України – лише Молдова використовує подібну систему, і то із суттєвим уточненням: нарівні із партіями та коаліціями право балотуватися мають і незалежні кандидати.

Варто зупинитись на окремих недоліках виборчої системи закритих партійних списків у єдиному багатомандатному окрузі:

1)     великий обсяг списку кандидатів (450 на парламентських, від 40 і більше – на місцевих виборах). Виборець по суті не буде знайомий зі своїми потенційними обранцями, що розриває зворотній зв’язок депутата з виборцем і фактично позбавляє депутата відповідальності перед виборцем. Таким чином? ми насправді не наближаємось, а відходимо від політичної відповідальності депутатів;

2)     закритий характер списку, тобто, список кандидатів затверджується партією чи блоком і порядок в ньому не змінюється після голосування; таким чином виборець значною мірою позбавлений впливати на кінцевий результат виборів – список обраних депутатів. Цей недолік сповна проявивися уже на останніх парламентських виборах, коли за списками партій пройшли кандидати, ідеологічно далекі прихильникам цих партій, і які, власне, відмовились виконувати програму, з якою йшли на вибори. В підсумку – гострі проблеми з формуванням парламентської більшості;

3)     звуження обсягу виборчих прав громадян:

a.      виборець не може висувати кандидатів у депутати, якщо він не є членом політичної партії; він не може бути членом виборчої комісії чи спостерігачем на виборах, якщо його не рекомендуватиме політична партія тощо;

b.     сам кандидат від партії суттєво обмежений як суб’єкт виборчого процесу, зокрема, він не має довірених осіб, власного виборчого фонду і  по суті позбавлений можливості активно впливати на перебіг виборчого процесу.

4) вказана виборча система не забезпечує формування обласних та районних рад у складі, що відображає спільні інтереси територіальних громад, як того вимагає Конституція України.

Щоб уникнути названих очевидних недоліків, не треба повертатись до „мажоритарки”, як дехто вважає. Існують кілька напрямів модифікації виборчої системи закритих партійних списків в єдиному багатомандатному окрузі, які позбавляють її очевидних недоліків.

1.     Наблизити, образно кажучи, кандидатів до виборця. В першому наближенні завдання вирішується запровадженням регіональних списків. Метод можна застосувати навіть до парламентських виборів, не порушуючи вимогу перехідних положень Закону про внесення змін до Конституції України.  На виборах обласних та районних рад регіоналізація списків дозволяє уникнути порушення положень Конституції про статус цих рад. Правда, слід мати на увазі, що невеликі розміри округів погіршуть параметри пропорційності, і для відновлення потрібно доведеться запровадити компенсаційні мандати в загальному окрузі.

2.     Відкриття списків. Можна надати виборцю право не лише голосувати за партію чи блок, але і відзначити одного або декількох кандидатів, яким віддається перевага. Процедури встановлення результатів виборів передбачають при певних умовах зміну порядку розташування кандидатів у підсумковому списку.

Один з технологічних прийомів, який використовують в країнах Європи – проставляння виборцем у клітинці проти назви партії плюсика або номера кандидата, якого той підтримує. Метод не потребує занадто великих бюлетенів, а списки кандидатів можна розмістити у кожній кабінці для голосування.

Варто зауважити, що відкриття виборчих списків вигідне і для політичних партій, оскільки сприятиме більшій відкритості внутріпартійного життя, а отже, і зміцненню їх кадрового складу.

3.     Надання права на самовисування кандидатів, встановлюючи прохідний бар’єр на рівні приблизно половини бар’єру для політичних партій. Таким чином уникаємо звинувачень в ущемленні виборчих прав громадян.

Після „помаранчевої” революції ми виявили несподівано для себе та інших могутній потенціал українського суспільства, його здатність до самоорганізації та відстоювання громадянських прав. Тому було б вкрай нерозумно обмежувати вплив громадян на політичні процеси. Громадяни, які відстояли свою гідність, свої права на Майдані, заслуговують того, щоби їх голоси були вагомими, щоби ніхто не прагнув перетворити їх на статистів.

Дякую за надане слово. Відразу хотів би підкреслити, що доповідь мого колеги Володимира Ковтунця дуже цікава і спонукає до дискусії і навіть полеміки, однак я буду максимально стриманим, оскільки я переконаний, що тут ще будуть висловлені різні позиції з цього приводу.

Насамперед, мені хотілось би підкреслити одну тезу, яка вже зафіксована рішенням Конституційного суду України: вибір виборчої системи не є проблемою правовою; це питання політичної доцільності. Тому всякі розмови про неправовий характер тієї чи іншої виборчої системи, про обмеження виборчих прав громадян у зв’язку з вибором тієї чи іншої виборчої системи, про неконституційність широко вживаної у світі виборчої системи потрібно нарешті припинити. Тому що інакше це нагадує прийом, який використовується у політичній боротьбі, а не в обговоренні серйозних проблем.

Таким чином, мова йде про доцільність виборчої системи, і тому треба поставити питання: до чого саме до-цільність, які цілі поставлено, чого ми хочемо досягти? Тут говорили про звуження виборчих прав громадян при пропорційній виборчий системі щодо можливості бути обраним; у зв’язку з цим наведу лише один аргумент. На виборах до парламенту у нас двічі була застосована пропорційна виборча система, двічі у цих змаганнях брали участь близько 30 виборчих списків, і якщо Ви підрахуєте кількість позапартійних кандидатів, які фігурували в цих списках, то їх будуть тисячі. Тому можна стверджувати: жодного обмеження можливості балотуватись не було; інша справа, що обраними стали депутати з небагатьох списків: з 8 списків в 1998 році та з 6 списків в 2002 році, але це не обмеження виборчих прав, це результат виборів, і це нормально.

Таким чином, для того, щоби говорити про те, який варіант виборчої системи потрібен Україні, треба говорити не про правові проблеми, а проводити політологічний аналіз, виходячи з міркувань доцільності. Ця проблема інтенсивно, на серйозному рівні обговорюється в літературі. Тут я маю лише одну книжку відомого італійського політолога Джовані Сарторі „Порівняльна конституційна інженерія”, де вивчається вплив різних факторів, в тому числі й виборчих систем, на характер встановлення демократії в державі. Нагадаю також про недавно видагу українською мовою книгу Гері В.Кокса „Ціна голосу. Стратегічна координація у виборчих системах світу”.

Дійсно, наслідки застосування тої чи іншої виборчої системи дуже сильно залежать від форми правління, обраної в державі. Якщо форма правління ближча до президентської, то тип виборчої системи менше впливає на характер уряду, на його стабільність. Існує такий стереотип: пропорційні виборчі системи сприяють багатопартійності, а відтак і слабому уряду (постулат Дюверже). Так, це правда в багатьох ситуаціях, але при парламентській формі правління, і чим далі форма правління далі від парламентської, тим цей аргумент менш суттєвий. Так само, говорити двопартійність чи тенденцію до двопартійності є сенс лише в контексті форми правління. Чим ближче вона до парламентської, тим більше проявляється постулат Дюверже, чим далі вона від неї, тим менше значення це має для мотивування виборців, тому що менше працює постулат Дюверже.

Коли ми хочемо говорити про характер представництва, то цей фактор існує, і його слід брати до уваги, однак дуже точно оцінювати. Я старався би бути обережним, говорячи про те, кого повинні представляти в парламенті депутати. Сьогодні дуже модно говорити про ґендерний підхід. Ми вже згадували, а колеги депутати знають, що в попередньому скликанні був запропонований законопроект, за яким при формуванні партійного виборчого списку на непарних місцях мали б стояти чоловіки, а на парних місцях – жінки. Ідеальний, здавалось би, ґендерний підхід, але ж присутня дискримінація: чому чоловіки непарні, а не жінки на непарних місцях? Це ж нерівний підхід. Тому мені здається, що проблему представництва різних соціальних груп, різних професій, не треба доводити до абсурду. В кінці кінців, представницький характер системи визначається представленістю політичних течій, а не різних, часто штучних, їх носіїв, і це різні речі.

Ще один аспект треба брати до уваги, коли ми хочемо обирати виборчу систему. Я б назвав його культурно-технологічним аспектом. Він дуже сильно пов’язаний з характером технології, але не лише голосування, а й підрахунку голосів, встановлення результатів при різних системах, а також рівнем політичної культури населення (виборців), який дозволяє зрозуміти функціонування виборчої системи і, таким чином, прийняти оцінку, що результати виборів встановлені правильно. А це ж питання леґітимізації, тобто суспільного визнання результатів виборів. Я не впевнений, чи сьогодні в Україні, була би прийнятною, сприйнятою людьми трирівнева пропорційна виборча система, яка сьогодні успішно застосовується в Греції, де первинний (але не остаточний) результат виборів встановлюється в округах з 3-8 мандатами, потім це коригуються в округах, де є 50-70 мандатів, і, нарешті, остаточний результат встановлюється на загальнонаціональному рівні. Чи зрозуміли б наші виборці, про що тут йде мова? Чи не вважали би вони, що такий складний механізм є просто способом махінації? Підтасовки виборів під те, що вигідно тому, хто рахує? Тому в пропорційній системі в Україні ми застосовуємо максимально прості її форми, навіть спосіб розподілу мандатів ми застосовуємо найбільш архаїчний: за найбільшими залишками, хоча абсолютна більшість країн світу, які застосовують пропорційну систему, ділить мандати за методом д’Ондта чи Сен-Лагю, або якимись іншими модифікованими методами дільників, але не методом залишків. До речі, метод найбільших залишків підтримує слабкі партії, а не сильні.

Нарешті, дискутується питання: чи доцільно голосувати за закритими списками, якщо вже застосовувати пропорційну систему, чи проводити голосування з преференціями? Тут я би хотів звернути увагу на дві речі. Перша стосується того специфічного впливу, який система голосування з преференціями має на внутрішньопартійні стосунки в умовах слабкості партійної системи. З такою проблемою стикаються деякі країни нової демократії в Європі, де застосовуються системи голосування з преференціями, наприклад, Польща, де демократія, в принципі, вже достатньо усталена, однак стабільної партійної системи немає. Досить згадати Акцію Виборчу „Солідарність”, яка спочатку здобула повну перемогу на парламентських виборах, а наступні вибори програла вщент, не провівши до Сейму жодного депутата. Така нестабільність партійної системи часто пов’язана із голосуванням за відкритими виборчими списками. Справа в тому, що голосування з преференціями стимулює внутрішню конкуренцію між депутатами, включеними до одного списку: кандидат намагається здобути підтримку виборців більшу, ніж колега по своєму ж списку. Тому від скоріше воює не з чужим списком, а із своїми одно партійцями, які є в його ж списку. Це посилює тертя всередині єдиної партійної команди, аж ніяк не стимулюючи єдність партійних рядів.

До речі, якщо ми вже говоримо про різні варіанти персонофікованого голосування, то чому ми не розглядаємо можливість застосування так званого „панашажу”? Це спосіб голосування по списковій системі, при якому виборець має право обирати кандидатів не обов’язково з одного списку. Наприклад, мені подобається один з кандидатів з цього списку, а інший кандидат з іншого списку, можу я за обох проголосувати чи ні? Чому я маю бути обмежений лише до одного партійного списку? Однак метод панашажу, який був поширений в кінці ХІХ століття, здається, сьогодні допускається лише в Люксембурзі, в усіх інших країнах він заборонений. Очевидно, через те, що були відповідні політичні наслідки.

Друга проблема голосування з преференціями має технологічну природу. Як має відбуватися голосування? Чи виборець має відмічати галочками прізвища кандидатів, тоді списки всіх партій мають бути в бюлетені. Правда є і інший варіант такого голосування, коли голосування здійснюється в конвертах. Сам бюлетень є не захищеним і, більше того, виготовляється самою партією лише зі своїм списком. Це означає, що видів бюлетенів є стільки, скільки партійних списків балотується. Виборець сам собі вибирає один із запропонованих бюлетенів і вкладає його в захищений конверт. Виникає питання щодо таємності голосування, бо видно, які бюлетені вибирає виборець. Це вже не таємність, бо можна спостерігати, що я вибрав, а чого не взяв. Не буду далі говорити про технологію голосування із використанням конвертів, хочу тільки ще раз нагадати про певну культурно-технологічну проблему. Звісно, можна застосувати метод голосування, про який говорив у своїй доповіді Володимир Ковтунець, коли виборець в клітинці біля назви партії проставляє номер кандидата в списку. Однак тоді потрібно в кабінці для голосування мати наявними всі виборчі списки, бо виборцю важко пам’ятати всіх кандидатів у всіх списках. Як це технологічно реалізувати?

Останнє питання щодо голосування з преференціями. Спробуймо собі уявити форму протоколу про встановлення підсумків голосування на дільниці. Адже у протоколі про підрахунок голосів повинно бути зафіксована кількість виборців, які не просто підтримали певну партію, але й кожного кандидата зі списку цієї партії. Обсяг відомостей при 450 кандидатах у кожному із, скажімо, 30 партійних списків, стає просто неосяжним. Навіть якщо це лише 20 претендентів і 20 виборчих списків. Це означає, що щодо всіх 400 кандидатів має бути інформація у підсумковому протоколі, тому що в ньому мало сказати, за який список проголосували, треба ще і вказати, скільки голосів набрав кожний кандидат із цих списків. Таким чином, наш підсумковий протокол стає просто фантастичним за об’ємом, і технологічно ці речі стають надзвичайно складними. Я не кажу, що це неможливо, адже цілий ряд країн застосовують списки із преференціями, застосовуючи різні технології голосування та різні технології підрахунку голосів. Тим не менше, хочу ще раз нагадати про культурно-технологічний аспект вибору виборчої системи.

Таким чином, якщо ставити перед собою проблему доцільності, тобто до яких цілей ми маємо йти, то нам треба відповідати на кілька питань. Насамперед: голосування має бути персоніфікованим чи партійним? Що сьогодні для нас важливо? Я не говорю абстрактно, я не говорю про Німеччину чи Сполучені Штати Америки, я говорю про Україну в 2006 році. Що на цих виборах Україні потрібне? Голосування за прізвища чи голосування за політичні сили? Даймо собі відповідь на ці питання.

До речі, теза про зв’язок з виборцями є абсолютно надуманою, я в цьому глибоко переконаний. Я думаю, що багато хто з нас знає депутатів-мажоритарників, які після свого обрання жодного разу не з’явились в своєму окрузі. Чи вони забезпечують зв’язок із виборцями? З іншого боку, я знаю дуже багато „списковиків”, які активно працюють в регіонах і забезпечують зв’язок свій, зв’язок своїх партій та фракцій із виборцями. Таким чином, спосіб обрання до зв’язку із виборцями має достатньо посереднє відношення. 

Наступна теза, з якою нам треба визначитись: які парті нам потрібні, слабкі чи сильні? Якщо ми станемо на позицію, що нам необхідні сильні партії, то ми повинні вибирати ту виборчу систему, яка стимулює розвиток і консолідацію партій, але не в абстрактних для нас умовах розвинутої демократії, а в умовах тієї зародкової демократії, яка існує сьогодні в Україні, де є елементи виборчої демократії, але ще дуже далеко до ліберальної демократії. Якщо ми хочемо вибирати Україні систему обрання парламенту, ми повинні відповісти собі на питання: що сьогодні потрібно Україні – зміцнення її цілісності, унітаризація, чи регіоналізація, яка може містити в собі зародки сепаратизму? Україна зовсім недавно пережила гострий рецидив цієї хвороби. Ми також маємо собі відповісти на питання, яке випливає із досвіду виборів 2004 року: нам потрібна система, захищена від зловживань чи максимально лібералізована, яка базується на довірі як до дій виборців, так і до дій виборчих комісій. Мені здається, що зовсім недавно ми здобули досить важкий досвід з цього приводу.

Коротко про ті можливі виборчі системи, які можуть бути застосовані на майбутніх парламентських виборах. Отже, запланована прийнятим законом система: жорсткий список, єдиний округ. Це екстремальна, найпростіша пропорційна виборча система. Вона дуже зрозуміла, вона дуже проста. Вона крайня у цьому відношенні. Протилежною крайністю є система мажоритарна. Що би не говорили про те, що в якихось країнах мажоритарна система стимулює двопартійність, я думаю, що всі погодяться з тим, що в українських умовах мажоритарна система стимулює безпартійність, а це означає політичну неструктурованість.

У дискусіях навколо виборчих законопроектів обговорювались і дві інші виборчі системи. Я сподіваюся, що про одну з них буде говорити мій колега пан Степан Гавриш, а саме про систему одномандатних округів з врахуванням певної пропорційності. Друга ж, система Мусіяки –Ларіна, – це система з регіональними списками, однак з сумарним по державі встановленням результатів виборів. Мені здається, що окремі аспекти цих систем є хорошими в тому сенсі, що вони можуть бути доцільними сьогодні в Україні. Тому є предмет до пошуку найбільш доцільної виборчої системи в майбутньому.

Нарешті, кілька слів про місцеві вибори. Тут критерій вибору виборчої системи повинен бути зовсім іншим. На жаль, законодавець пішов задалеко, на мій погляд, нав’язуючи пропорційну систему на місцевих виборах. Особливо це стосується органів самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад. Голова нашого комітету, Анатолій Матвієнко, говорив про це, і це буде предметом серйозної дискусії. Я переконаний, що в цьому відношенні існує порушення Конституції, коли нав’язане обрання обласний і районних рад за єдиними списками в єдиному окрузі на рівні району чи області. В такій ситуації немає мови про суб’єктів первинного самоврядування – територіальні громади. Тому, мені здається, в цьому випадку пропорційна система з єдиним списком, суперечить конституційному статусу обласних і районних рад.