Совет федерации федерального собрания

№ 22 (310)

СОДЕРЖАНИЕ

Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, а также порядка ее отношений с обществом (частными лицами, бизнесом и т.д.) непрерывно идут под воздействием самых разных факторов в большинстве стран мира, как федеративных, так и унитарных. Таких изменений очень много, но отнести к классу административных реформ возможно лишь те из них, которые организованы и на законных основаниях проводятся высшими органами власти в виде коренных и всеобщих преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти. Только совокупность всех этих признаков, а именно: инициирование и проведение «сверху»; законность и связанная с этим всеобщая обязательность; специальная организация и фундаментальность перемен и отличают административную реформу от частных улучшений и ситуативных изменений в структуре и порядке работы органов исполнительной власти¹.

Проведение административных преобразований направлено на придание нового облика государству, а в условиях России оно выступает и способом легитимного встраивания всех прочих реформационных преобразований (от приватизационных процессов и трансформации федеративных отношений до «монетизации льгот») в административные механизмы государственного управления. Признаки административной реформы полностью соответствуют аналогичным признакам реформ как особому классу радикальных преобразований. В то же время, административные реформы – это такой тип реформ, в котором во-многом совпадают и субъект и объект реформирования. Ход проведения административной реформы в России показал, что главным субъектом и инициатором ее проведения выступает Президент страны, а объектом преобразований являются органы исполнительной власти.

Ни одна из реформ, проводимых в России в последние 15 лет, не была так плотно вписана в контекст зарубежной практики, как административная. Начав эту реформу с относительно малым отставанием от зарубежных стран (бум «западных» административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов), и уже получив опыт проведения глубоких политических, экономических и социальных перестроек, приближающих общественное устройство к зарубежным образцам, Россия выбрала идеологию административного реформирования тех стран, в которых Public Administration зримо переходит в New Public Management («Новый государственный менеджмент»), и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления.

В общем случае состав российской административной реформы включает следующие компоненты:

• 
  изменение места исполнительной власти в системе государственного управления;
  
• 
  изменение соотношения централизации и децентрализации этой власти;
  
• 
  перемены в структуре органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях;
  
• 
  перераспределение полномочий и ресурсов для их исполнения по территориальным уровням власти;
  
• 
  уточнение и унификацию содержания государственных услуг, их стандартизацию и изменение порядка предоставления;
  
• 
  обновление внутренних регламентов деятельности различных органов власти;
  
• 
  укрепление взаимодействия государства и бизнеса, государства и граждан.
  

Если в западном варианте административные преобразования, как правило, четко замкнуты в границах «государственного менеджмента» и его институтов, то в Российской Федерации отдельные компоненты административной реформы проникают в структуру других реформ, становятся институциональным условием их реализации.

Следует отметить и две важнейшие составляющие административной реформы в Российской Федерации - государственные услуги и обеспечение прозрачности и подотчетности исполнительной власти.

Государственная услуга, не совсем привычное для российской управленческой практики понятие, трактуется как реальный, поддающийся стандартизации и контролируемый по качеству «конечный продукт» органов исполнительной власти. При этом одной из задач административной реформы стало установление прямой зависимости оценки деятельности указанных органов и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных услуг гражданину, организации или бизнесу.

Такая установка при своей реализации оказалась сопряженной с рядом специфически российских проблем, первой из которых стала юридическая неопределенность самого термина, смысл которого в официальных материалах и в различных к ним комментариях, как правило, раскрывается на фоне другого понятия (также нормативно не закрепленного) – «государственная функция». Исходя из практики использования словосочетаний «государственная функция» и «государственная услуга» в актах Правительства РФ и в рекомендательных материалах федеральных министерств государственная функция (или функции государственных органов исполнительной власти) – это конкретное правоотношение между органом исполнительной власти и гражданином (юридическим лицом, организацией), возникающее в связи с исполнением соответствующего полномочия, установленного для этого органа законом, и подлежащее исполнению вне зависимости от прямого обращения гражданина (юридического лица, организации) в этот орган. Действие органа власти в данном случае называется «исполнение государственной функции». Подразумевается при этом, что указанные функции как бы деперсонифицированы, обезличены и исполняются одновременно для всего населения, – такова, например, функция обеспечения правопорядка².

В отличие от «функции», в контексте официальных материалов, «услугу» можно трактовать как действие органа исполнительной власти, осуществляемое в контакте с конкретным гражданином (юридическим лицом, организацией), которые чаще всего сами обращаются в соответствующий орган по поводу реализации своих законных прав и обязанностей. В связи с этим соответствующее действие органа исполнительной власти называется «предоставлением (оказанием) государственной услуги».

Важно подчеркнуть, что в рамках административной реформы стандартизация и регламентация предоставления той или иной государственной услуги ориентированы исключительно на процесс оказания услуги, и менее всего стандартизируют саму эту услугу. Формирование стандартов содержания и предоставления государственных услуг – исключительно сложный, длительный и дорогостоящий процесс.

Эффективное предоставление государственных услуг предусматривает знание граждан (организаций, деловых кругов) о деятельности органов исполнительной власти. При этом знания каждого гражданина об этой деятельности должны быть предельно конкретными, то есть корреспондировать не с абстрактной «общественной целесообразностью», но, прежде всего, с его личными интересами и проблемами. Речь в данном случае может идти о подотчетности и прозрачности как универсальных характеристиках государственного управления (по методологии ООН³). Считается, что при одновременном их внедрении в рамках административных преобразований плодотворность взаимодействия государства и общества должна существенно повышаться. Подотчетность предполагает решение проблемы ответственности – государства перед гражданином. Прозрачность выступает как решение информационной проблемы – гражданин и общество в целом должны иметь информацию о ходе дел у органов исполнительной власти⁴.

Решение проблемы прозрачности начинается с введения института раскрытия государственной информации. Публичное раскрытие информации государства – это предоставление доступа к юридически значимой информации государства для неограниченного круга лиц, осуществляемое без направления специального запроса. При этом сам доступ определяется как обеспечение возможности ознакомления с информацией для лица, не являющегося ее обладателем⁵.

Признанным способом реализации открытости государства перед обществом и налаживания эффективных каналов взаимодействия общества и государства является претворение в жизнь в рамках административной реформы концепции электронного государства – осуществления государственной деятельности с массовым и повсеместным использованием информационно-коммуникационных технологий в процессах государственного управления.

Использование современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) позволяет добиться одновременно информационной прозрачности и подотчетности государства, существенно повысить оперативность государственного управления. Публичное раскрытие информации с применением ИКТ, выступающее важнейшей компонентой в таких сферах взаимодействия граждан и государства, как государственный учёт, оказание государственных услуг, надзор и контроль и пр., должно поддержать информационную открытость процессов и результатов государственного управления, что, в свою очередь, требует радикального пересмотра законодательных основ взаимодействия государства и общества.

Административные реформы основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство более эффективным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны. Опыт проведения административных преобразований в ряде ведущих зарубежных стран свидетельствует о невозможности их проведения в сжатые сроки и радикальными методами. Поскольку речь, в том числе, идет о корректировке культуры государственного управления, административное реформирование может рассматриваться в качестве постоянной функции государства. При этом проведение реформы может рассматриваться как некоторая последовательность сменяющих друг друга этапов.

Основными критериями периодизации административных преобразований в новейшей истории России выступают, с одной стороны, политические установки высшего руководства страны, а, с другой, - целевая функция и глубина концептуальной проработки замысла проводимых реформационных мероприятий. С этой точки зрения административные преобразования в период с 1991 года по настоящее время можно условно разбить на три периода: административные преобразования 1991 – 1999 гг., политическим мотивом которых выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российской Федерации; первый этап административной реформы, проведенный в 2003 – 2005 гг., преследующий политическую цель укрепления государственной власти в стране и определяемый соответствующим замыслом, выработанным в период 2000 – 2002 гг; второй этап административной реформы, начавшийся в 2006 году, политически ориентированный на построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы.

2. Административные преобразования в период

1991 – 1999 гг.

Изменение принципов и характера деятельности государственного аппарата, всей системы исполнительной власти в Российской Федерации началось сразу после распада СССР. В период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года была произведена департизация государственного аппарата и сформированы новые структуры для управления процессами реформирования экономики страны.

Так, во-первых, ряд «промышленно-экономических» министерств и государственных комитетов был упразднен и на их месте возникли смешанные государственно-частные акционерные компании («Газпром», «Единые энергетические системы» с контрольными пакетами акций в руках государства), частные нефтедобывающие компании (например, «Лукойл»). Были ликвидированы Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.

Во-вторых, в связи с новыми задачами, стоящими перед либерализуемой экономикой, были созданы новые государственные органы, а именно: Государственный комитет по управлению государственным имуществом (главная задача - приватизация государственной собственности); Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции; Федеральное казначейство.

В-третьих, к этому периоду относятся первые попытки упорядочивания системы федеральных органов исполнительной власти. 12 мая 1992 года был подписан Указ Президента Российской Федерации № 511 «Об упорядочении системы государственного управления», согласно которому в эту систему входили: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3)федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте РФ, Правительстве РФ и министерствах)⁶. Необходимо отметить отсутствие четких критериев при отнесении указанных органов к тому или иному виду. Об этом, в частности, свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти», посвященный укрупнению одних ведомств путем их слияния и повышению статуса других.

В-четвертых, на этом этапе были предприняты первые попытки ввести новые принципы управления, соответствующие характеру правового государства. В качестве примера следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 года №104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». В нем отмечалось, что «в целях усиления защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования и обеспечения соответствия законодательству актов, издаваемых министерствами и ведомствами Российской Федерации», нормативные акты министерств и ведомств, «затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров».

В-пятых, необходимо отметить, что до введения принципа разделения властей Конституцией Российской Федерации 1993 года можно говорить о структурной неупорядоченности системы управления государственными функциями, рассредоточенной между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это приводило к воспроизводству перманентной борьбы между ветвями власти за контроль над этими структурами. При этом в отношении одних управленческих структур принимались законы, а в отношении других - указы Президента.

Тем не менее, именно в этот период были проведены наиболее массовые и глубокие преобразования системы и структуры исполнительной власти, задавшие основные направления совершенствования всей системы государственного управления Российской Федерации.

Дальнейшие административные преобразования, проведенные в период 1994-1996 гг. (вплоть до выборов Президента Российской Федерации в июле 1996 года), были обоснованы, прежде всего, принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Это не могло не повлиять на исполнительную власть и на ее отношения с другими ветвями власти.

Основные меры по модернизации госаппарата в этот период можно разделить на несколько направлений. Так, Конституция 1993 года провозгласила принцип разделения властей, в связи с чем появилось несколько актов, регулирующих вопросы взаимодействия ветвей власти. Кроме того, одним из главных направлений деятельности федеральной власти (Президента и Правительства) было обеспечение единства системы исполнительной власти в сфере отношений Федерации и субъектов Федерации. В значительной степени это были попытки обеспечить единство управления в привычном, иерархическом понимании. Необходимо добавить, что выстраиванию взаимоотношений в правовом режиме препятствовал сам способ разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, а также общая политическая слабость федеральной власти. Ее действия в этот период характеризуют два Указа Президента Российской Федерации. В Указе от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» утверждалось Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. В этом Положении впервые после принятия Конституции 1993 года была предпринята попытка упорядочить место и компетенцию региональных руководителей. Положение носило временный характер, так как было рассчитано не только на избранных, но и назначенных Президентом глав администраций. Кроме того, правовой статус глав субъектов должен был определяться уставами этих субъектов и рамочным федеральным законом⁷.

Важными пунктами в Положении были нормы о том, что главы исполнительной власти субъектов Федерации, «независимо от того, назначены они или избраны, обладают полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, соглашениями с федеральными органами власти, уставами и законами субъектов Российской Федерации, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий», а также, что глава администрации входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а равно и в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и что глава администрации подчиняется Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Этот указ хотя и нельзя отнести к реформаторским для системы исполнительной власти, но для политической стабилизации он, безусловно, имел важное значение.

Появление второго Указа Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. № 1007 «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» связано с распространившейся в тот период практикой – принятием органами власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, противоречивших Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Необходимо отметить, что само это явление свидетельствовало о фактическом отсутствии правового единства исполнительной власти. Решающего значения в упорядочении правового пространства этот Указ не имел. В нем содержалась констатация нарушений законодательства и Конституции, предлагалось устранить нарушения и образовать «Комиссию при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации. Комиссия была создана, но эффективность ее работы была невысокой.

Отсутствие целостной концепции административной реформы в рассматриваемый период обусловило и отсутствие концепции реформы государственной службы, задачей которой должно было быть ее превращение в публичную гражданскую службу. В то же время было очевидно, что без закона, упорядочивающего вопросы правового статуса чиновников, предоставляющего государственным служащим социальные гарантии, накладывающего на них необходимые ограничения, невозможно было рассчитывать на приток свежих сил в государственные органы и на удержание в аппарате квалифицированных работников.

31 июля 1995 года был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Появление этого закона означало, что власть уходит от советского номенклатурного принципа кадровой политики (следует сказать, что в советское время просто не существовало подобного закона).

Необходимо учитывать, что в этот период происходила подстройка исполнительной власти под экономические преобразования. В этой сфере были приняты важные решения, хотя они не носили системного характера.

Так, Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» фактически был направлен на разведение собственно государственного управления и осуществления экономической деятельности от лица государства. Это означало отказ от прямого государственного управления экономическими объектами, даже находящимися в государственной собственности.

Вторая новелла этого Указа состояла в установлении порядка того, как представители государства назначаются и осуществляют свою деятельность в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности. При этом, в соответствии с данным Указом, такими представителями могли быть не только граждане на основе заключения соответствующих контрактов, но и государственные служащие.

В рассматриваемый период предпринимались и шаги, направленные на упорядочение структурно-функционального статуса институтов исполнительной власти – Правительства и специализированных федеральных органов исполнительной власти. Суть их сводилась к стремлению сохранить и законодательно закрепить status quo. Речь идет, прежде всего, об Указе Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Указ появился после того, как впервые в новейшей истории России Правительство в соответствии с Конституцией официально сложило полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. После утверждения Думой Председателем Правительства B.C. Черномырдина, началось формирование нового Кабинета. Для этого и потребовался Указ о структуре исполнительных органов власти, который в основном воспроизвел и законсервировал существовавшую правительственную структуру, а именно виды и перечень федеральных органов власти.

В связи с тем, что структура федеральных органов исполнительной власти является одним из самых подвижных механизмов в институте власти, данный Указ неоднократно редактировался. Изменчивость структуры органов исполнительной власти вызвала появление Указа Президента от 6 сентября 1996 года № 1326 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти», который вносил изменения в принятый за три недели до этого Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1177 «О системе федеральных органов исполнительной власти».

Можно сказать, что основные действия Президента и Правительства в этот период в целом сводились лишь к некоторой структурно-функциональной корректировке системы исполнительной власти, необходимость чего была обусловлена принятием Конституции, а также потребностями оптимизации управления экономикой страны.

Следует отметить, что начиная с 1994 года Президент страны стал осуществлять свое новое полномочие – обращение с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Первые Послания Президента (1994, 1995 и 1996 годов) фактически не затрагивали проблем административного реформирования. Послание же 1996 года имело предвыборный характер, поэтому его, видимо, следует рассматривать в совокупности с предвыборной программой Б.Н.Ельцина «Россия: человек, общество, государство». В этой программе фактически впервые было сформулировано некое целостное представление о наиболее актуальных проблемах административной реформы. Так, было подчеркнуто, что «всю полноту ответственности за экономический блок вопросов должно нести Правительство страны»; что требуется упрощение структуры Правительства и его аппарата, устранение дублирования функций; что нужна реформа системы государственной службы. Таким образом, из текста раздела «Правовой порядок» и подраздела «Структура и кадры государственной власти» идеология проведения административных преобразований становилась яснее.

Так, в период 1997-1999 гг. были предприняты первые шаги по выработке концептуальных основ административной реформы. Они оказали существенное влияние на последующее отношение к государственному строительству.

В сентябре 1996 г. Службой помощников Президента Президенту РФ была представлена аналитическая записка «О проблеме слабой управляемости государственными процессами». В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении⁸. Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента РФ на 1997 г. «Порядок во власти – порядок в стране».

В этом Послании был сделан анализ состояния властных институтов и определялись направления их развития, но основную часть работы в этом направлении предполагалось проводить вне рамок Послания. «Решение перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления требует продуманного подхода. Поэтому в нынешнем году под непосредственным руководством Президента будет разработана и принята Программа государственного строительства. Основную часть Программы составит новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации». Но разработка Программы оказалась на периферии политического внимания основных властных институтов и политической элиты.

Принимаемые в этот период нормативные правовые акты, относящиеся к вопросам государственного строительства слабо соотносились с положениями Посланий Президента Российской Федерации и не были направлены на изменение самих принципов построения и функционирования исполнительной власти. 17 марта 1997 года был подписан Указ Президента Российской Федерации № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти». Речь шла об очередном изменении структуры федеральных органов исполнительной власти.

Чуть позже был принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В нем отдельная глава посвящена аппарату Правительства. По оценкам специалистов, закон фактически законсервировал существующее положение вещей, не решая ни одного принципиального вопроса, в частности о механизме обеспечения единства исполнительной власти.

Тем не менее, положительным и осязаемым результатом выполнения приоритетов Послания Президента 1997 года стала целенаправленная разработка концептуальных основ административной реформы. Эта работа проводилась 5-ю группами экспертов. Всего вариантов концепции административной реформы было 12 (последний датируется мартом 1998 г.). В качестве основных разрабатываемых элементов обозначались следующие: гражданин и власть; исполнительная власть: новые функции; проблемы государственной службы; коррупция в системе государственного управления. Один из вариантов концепции был представлен в Правительство для оценки. К весне 1998 года концепция административной реформы была признана готовой, и 13 марта 1998 года в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение ее проекта. При этом участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к ее практической реализации преступать нецелесообразно. В этот же период Правительство РФ, возглавляемое B.C. Черномырдиным, было отправлено в отставку. Текст концепции административной реформы был представлен новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью опубликования, но не был опубликован.

Тем не менее, идеи, заложенные в этой концепции административной реформы, были учтены, развиты и расширены в документах «Центра стратегических разработок» (который возглавил Г.О. Греф, в дальнейшем Министр экономического развития и торговли), легших в основу стратегии развития страны, предназначенной уже для нового Президента Российской Федерации.

Таким образом, в период с 1991 по 1999 гг. в стране было проведено радикальное преобразование структуры и системы исполнительной власти. Были произведены департизация государственного аппарата, организация смешанных (частно-государственных) компаний на основе советских государственных органов. Были созданы новые государственные органы исполнительной власти для организации и управления приватизационными процессами, а также реализовано упорядочение существовавшей системы государственной власти (Указ Президента РФ от 30.09.1992 г. №1148 «О структуре центральных органов исполнительной власти»).

Основным субъектом административных преобразований в рамках этого периода выступил Президент РФ. Основные усилия были сосредоточены на сохранении управляемости страны за счет «косметических», прежде всего, структурных мер коррекции исполнительной власти с ярко выраженными «советскими» признаками. Впервые были решены проблемы разделения властей и разграничения полномочий между уровнями исполнительной власти. При этом не были учтены различия в темпах либерализации экономики, перестройки экономических укладов, формирования гражданских, общественных институтов в стране и темпах адаптации системы исполнительной власти к этим процессам. Указанное противоречие предстояло разрешить в дальнейшем.

3. Разработка замысла проведения административной реформы в РФ (2000 – 2002 гг.)

С осени 1999 года разработка проблем административной реформы перемещается из Администрации Президента РФ в «Центр стратегических разработок» (т.н. Центр Г.Грефа) – предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ. В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую, в том числе, основные идеи концепции административной реформы 1998 г.

Весной 2000 года обозначились основные направления внутренней политики нового Президента. К их числу можно было отнести: 1) реорганизацию государства, преследующую цель укрепления ее центра, а также вертикали власти; 2) создание новой диспозиции во взаимоотношениях государства и бизнес-элиты, означающей отстранение «олигархов» от принятия политических решений; 3) либерально-рыночные нововведения в экономическую и социальную политику⁹.

Не случайно возвращение к теме административной реформы отмечается уже в Послании Президента Федеральному собранию в 2000 году. В этом Послании основной упор был сделан на функции органов государственного управления, которые, по мнению Президента, «оказались смешаны с функциями коммерческих организаций». «Вакуум власти» был использован для «перехвата государственных функций частными корпорациями». Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты «тем и отличаются от предприятий, что не должны быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование и лизинг».

Одной из задач административной реформы виделось «выведение» государственных функций из орбиты прямого использования их коммерческими структурами, что вписывалось в общую логику преобразований, направленных на уход от олигархической модели взаимоотношений государства и бизнеса и «равноудаление» крупных финансово-промышленных групп от государственной власти. Вторым важным фактором, повлиявшим на содержание административных преобразований, стала необходимость создания институциональных условий для длительного экономического роста, который, в свою очередь, рассматривался как основа для сохранения и развития российской государственности.

Тезис об административной реформе как важном условии экономического роста наиболее последовательно был отражен и в президентских посланиях Федеральному Собранию 2001 и 2002 года. Так, в Послании 2002 года отмечалось, что «нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач», а необходимость административной реформы очевидна. Ее результатом «должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна». Для этого необходимо, «во-первых, модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Между тем прямая обязанность государства – создать условия для развития экономических свобод, создавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. Для этого структура исполнительной власти должна быть логичной и рационально устроенной, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. Реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти. Во-вторых, нам нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решения. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму. В-третьих, надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые».

Президент отметил, что необходимо «ускорить подготовку административной реформы», не сбиваясь, однако, в кампанейщину, которая «обычно заканчивается плавным переливом чиновников из одной структуры в другую». В числе основных направлений административной реформы было обозначено «сокращение избыточных функций госаппарата». Председателю Правительства поручено «предоставить обоснованные предложения по реструктуризации системы исполнительной власти».

Ориентация Президента на идею укрепления государства в сочетании с проведением социально-экономической либерализации и прагматическим отстаиванием национальных интересов на международной арене предопределило и особый интерес разработчиков административной реформы к опыту ее проведения т.н. правоконсервативными правительствами ведущих государств Запада в конце 70-х – начале 80-х годов, проводившими курс активного внедрения в государственное управление идей «нового менеджеризма». Реформирование российской административной системы по рецептам «нового государственного менеджмента» рассматривалось как ключевое условие для поддержания высоких темпов экономического роста.

Так, на рубеже 20 – 21 вв. в большинстве ведущих государств мира были проведены масштабные административные реформы, «лейтмотивом» которых выступил постепенный отказ от бюрократических принципов государственного управления, что получило название «антибюрократическая революция». При этом стала проявляться тенденция унификации государственных систем и моделей управления, связываемая многими специалистами с отдельными аспектами глобализационных процессов. В основном образцом для подражания послужил опыт англо-саксонских стран¹⁰.

В теоретическом плане речь идет о замещении централизованного подхода к организации государства (а State-centric Approach) на децентрализованный подход (a Decentered Theory of Governance или Decentering Governance). При этом государственное администрирование (Public Administration) уступает место государственному менеджменту (Public Management, т.н. концепция менеджеризма)¹¹.

В рамках концепции менеджеризма в государственное управление проникают методы управления, выработанные в частном бизнесе. К таким методам следует отнести: рассмотрение деятельности государства как процесс оказания услуг населению; освоение в государственном управлении таких новых для него областей как региональный и муниципальный маркетинг (маркетинг земли, маркетинг жилья, маркетинг зон хозяйственной застройки, маркетинг инвестиций, туристический маркетинг); инновационность; командные технологии менеджмента; измерение достижений (performance management); реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях (периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач); «новая отчетность». Менеджеристские методы основываются на децентрализации и делегировании ответственности независимым агентам.

Концепция менеджеризма предполагает и новую, «реалистическую» трактовку бюрократии, основными чертами которой выступают:

– признание неустранимости политической роли бюрократии, и как результат – поиск новых форм контроля над ней, оптимального соотношения политических и профессиональных задач в администрации;

– уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, горизонтальных, «сетевых» структур;

– ограничение значимости традиционной административной «лестницы чинов»;

– создание культуры государственного предпринимательства, внедрение принципов менеджмента в деятельность государственного аппарата, перевод его части за рамки государственной службы;

– децентрализация, стремление к сокращению и удешевлению аппарата, попытки сделать государственную бюрократию «прозрачной» и «отзывчивой» на общественные ожидания и требования.

Термин «новый государственный менеджмент» является одной из менеджеристских концепций государственного управления и в подавляющем большинстве публикаций обозначает тенденции в реформах государственного управления, которые представлены преобразованиями в Великобритании, Новой Зеландии и Австралии¹².

Так, административная реформа в Великобритании¹³, начавшаяся в 1982 г., преследовала решение, казалось бы, чисто финансовой задачи оптимизации бюджетирования и аргументировалась желательностью приближения уровня принятия решений к тем, кто заинтересован в этих решениях (население и бизнес). К концу 90-х годов система традиционно министерского управления оказалась преобразованной в сеть управляющих министерских центров, с которыми стали на контрактной основе взаимодействовать 140 новообразованных и подотчетных парламенту агентств, где оказалось занятыми около трех четвертей всех английских госслужащих.

В различных методиках и рекомендациях Мирового Банка по вопросам проведения административной реформы в России часты ссылки на опыт административного реформирования в Новой Зеландии. Это связано с тем, что практическое использование программно-целевых технологий в государственном управлении было начато новозеландскими властями одними из первых в мире. В Новой Зеландии разработаны и уже более 15-ти лет успешно обеспечиваются условия реальной конкуренции между различными департаментами за получение ежегодных бюджетных ресурсов в зависимости от эффективности достижения конкретных государственных целей. При этом предполагается, что существуют поддающиеся фиксации и оценке связи между множеством различных промежуточных и немногими (общегосударственными) конечными результатами. В этой стране также создана система «корпоративной» мотивации госслужащих при выполнении государственных функций¹⁴.

Таким образом, в результате теоретических изысканий в области административной реформы в Российской Федерации в период 2001 – 2003 гг. ее разработчиками была избрана идеология своего рода «разгосударствления власти», утверждающая, что следует, во-первых, предоставить независимым (хотя и «государственным») агентствам свободу действий по распоряжению государственными ресурсами при косвенно регулирующей роли государства и, во-вторых, передать в частные руки все те функции государственных органов, принять которые бизнес сочтет для себя выгодным (аутсорсинг)¹⁵. При этом была принята следующая схема административного реформирования. Сначала в обществе формируются общепризнанные (или навязанные «сверху») представления о целях («конечных» результатах деятельности) государства, о том, как с ними соотносятся полномочия высших органов власти и о том, как «промежуточные» результаты отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с «конечными» результатами деятельности государства. Далее высшие органы исполнительной власти государства переуступают часть своих полномочий («промежуточных» целей, результатов) автономизированным агентствам; агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий (достижения «промежуточных» результатов) по оказанию конкретных услуг гражданам и бизнесу. Результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства. Наконец, все государственные служащие в составе указанных агентств становятся подобием работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги; благополучие госслужащего связывается с результативностью деятельности «фирм-агентств» на контрактной основе¹⁶. Сложность задач административной реформы, значительная инерционность аппарата государственного управления, а также необходимость экспериментальной (пилотной) отработки ряда наиболее ответственных нововведений определили проведение этой реформы в несколько этапов.

4. Первый этап реализации административной реформы (2003 – 2005 гг.)

К 2003 году идеология и концептуальные положения административной реформы были в целом сформулированы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти были названы «основным препятствием на пути экономических реформ». В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены: значительное сокращение функций органов исполнительной власти; изменение их системы и структуры; совершенствование управленческих процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом (создание административной юстиции). Главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков.

Начало практических действий первого этапа реформы обозначил Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». В этом Указе были сформулированы следующие пять главных задач административной реформы:

1. 
   Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.
   
2. 
   Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.
   
3. 
   Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.
   
4. 
   Организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
   
5. 
   Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
   

В соответствии с Положением Правительственная комиссия стала координационным органом Правительства РФ по обеспечению реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам, касающимся пяти главных задач административной реформы, определенных в Указе Президента РФ № 824. Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 года №682-р при Правительственной комиссии были созданы соответствующие рабочие группы.

Параллельно, в целях совершенствования государственного управления, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 2004 года №910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая стала постоянно действующим консультативным органом. При этой Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы.

Исходным «предреформационным» действием стала произведенная Правительственной комиссией ревизия и корректировка функционального пространства исполнительной власти. Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях: избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и «провисание»; упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом. Тем самым предполагалось, что удастся наконец «пресечь» бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать принцип «трех определений» в организации исполнительного аппарата: «функции, структура, штаты» – и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.

В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования¹⁷.

Дальнейшая ревизия функций федеральных органов исполнительной власти проводилась уже Правительственной комиссией по проведению административной реформы. В ходе анализа были выявлены группы функций, которые было предложено упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Таким образом, число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25%, а в оставшейся части примерно такую же долю функций следовало пересмотреть или уточнить¹⁸.

Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора – в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом – в федеральных агентствах. Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, – постановлением Правительства Российской Федерации.

В соответствии с Указом № 314 было создано 14 министерств (в том числе 5 подведомственных Президенту РФ), которым были подведомственны 27 служб (в том числе 7 – министерствам в ведении Президента РФ) и 26 агентств (в том числе одно – подведомственное министерству в ведении Президента РФ). Непосредственно (то есть без вхождения ни в одну управленческую структуру с каким-либо министерством) в ведении Президента РФ находились 5 служб и 2 агентства, в ведении Правительства РФ – две службы. Таким образом, общее число федеральных служб составляло 34, федеральных агентств – 28, а всего федеральных органов исполнительной власти – 76.

Сформированный первичный состав федеральных органов исполнительной власти оказался недостаточно сбалансированным и уже в ближайшие месяцы Президентом РФ в эту систему органов были внесены оперативные уточнения¹⁹. Так, Указом от 20 мая 2004 г. № 649 одно из министерств было разделено на два, были образованы две новых службы и два новых агентства, две из ранее созданных служб были объединены в одну, а три службы и агентства преобразованы (в том числе одна из служб – в агентство). Указом от 13 сентября 2004 г. № 1168 «О Министерстве регионального развития Российской Федерации» было создано новое федеральное министерство в ведении Правительства РФ. Указом от 11 октября 2004 г. № 1304 «О Федеральном медико-биологическом агентстве» было создано новое федеральное агентство, подведомственное министерству в ведении Правительства РФ. Указом от 18 ноября 2004 г. № 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту» было создано новое федеральное агентство, подведомственное Правительству РФ, а Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму преобразовано в Федеральное агентство по физической культуре и спорту и передано из ведения Министерства здравоохранения и социального развития непосредственно в ведение Правительства РФ. Указом от 1 декабря 2004 г. № 1487 «О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» данное агентство было передано из ведения Министерства промышленности и энергетики в ведение Министерства регионального развития.

Перечисленные изменения мая-декабря 2004 г. коснулись в основном органов, подведомственных Правительству РФ. В результате этих изменений число органов в его ведении увеличилось на 7 единиц (добавились 2 министерства и 5 агентств). При этом число служб и агентств, подведомственных непосредственно Правительству РФ (не подчиненных соответствующим федеральным министерствам), также увеличилось²⁰.

В результате перечисленных административных преобразований структура федеральных органов исполнительной власти по состоянию на 1 июля 2005 г. включала один орган общей компетенции (Правительство РФ) и 83 органа отраслевой (специальной) компетенции: 16 министерств, 34 службы и 33 агентства, каждый из которых мог находиться в ведении или Правительства РФ, или Президента РФ. Президент РФ осуществлял руководство двадцатью органами: пятью министерствами (которым были подведомственны 7 служб и одно агентство), а также непосредственно пятью службами и двумя агентствами. Правительство РФ осуществляло руководство 63-мя органами: 11-ю министерствами (которым были подведомственны 16 служб и 26 агентств), а также непосредственно шестью службами и четырьмя агентствами. При этом девять министерств осуществляли руководство деятельностью как федеральных служб, так и федеральных агентств, три – только служб, два – только агентств, два – вообще не имели подведомственных органов. В этой системе федеральных органов происходило постепенное нарастание «президентской» части; в 1999 г. в прямом подчинении Президента РФ было 15 федеральных органов, в 2000-2003 гг. – 17, в 2005 г. – 20²¹.

Таким образом, число федеральных органов исполнительной власти в результате реформы возросло. Если до реформы их было 58, то после первой реорганизации в марте 2004 г. их стало 76, после корректировки в мае 2004 года – 80, а к настоящему моменту – 84²².

Динамизм проведения структурных преобразований федеральных органов исполнительной власти на первом этапе административной реформы существенно актуализировал проблему не только вертикальных (министерство – агентство – служба), но и горизонтальных (например, агентство – агентство) взаимодействий. Министерства оказались во главе «кустов» из служб и агентств, а последние, получив в распоряжение бюджетные средства и право издания индивидуальных правовых актов, превратились фактически в «микроминистерства». Это привело к росту конфликтов между федеральными ведомствами и усложнению процессов управления в ряде отраслей²³.

В соответствии с одной из задач первого этапа административной реформы Правительственной комиссией были подготовлены и в 2005 г. одобрены Правительством РФ предложения по рационализации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий. Была проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них было предложено ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента).

Реорганизация структуры и функций федеральных исполнительных органов потребовала внесения изменений в ранее существовавшие механизмы и процедуры осуществления административных отношений. Так, были внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации. Были внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49-ти из 123-х видов деятельности. В 2005 году были подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. Было начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд: принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и т.д²⁴.

Проведение всех рассмотренных мер по реализации первого этапа административной реформы потребовало наведения регламентированного порядка во внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти. Первыми нормативными актами (в какой-то степени определившими формат последующих действий в этом направлении) стали постановления Правительства РФ от 19 января 2005 года № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», в которых была предпринята попытка процедурно-организационного упорядочения организации деятельности и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Одновременно началась подготовка федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, а также разработка перечня и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне (что стало одной из основных задач второго этапа административной реформы). Была произведена также подготовка крайне необходимого федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», предусматривающего обеспечение открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления²⁵.

Таким образом, в 2003-2005 гг. в ходе выполнения первого этапа административной реформы были подготовлены некоторые базовые условия для проведения её второго этапа, цели и задачи которого будут рассмотрены ниже. В то же время были выявлены наиболее проблемные моменты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, не снятые после первого этапа реформы и ставшие предметом ее второго этапа.

Первый этап административной реформы затронул в основном федеральный уровень исполнительной власти. В субъектах РФ административные преобразования, по сути дела, велись постоянно. Так, еще в 2000-2002 гг., в период активного приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, были произведены существенные изменения в структуре и функциях отдельных подразделений территориальных органов исполнительной власти в каждом втором регионе России. Наиболее радикальные перемены в органах власти начинались сразу после выборов первых лиц регионов, что иногда сопровождалось обновлением не только руководящего и среднего звена работников, но и структуры управления, схем подчиненности подразделений и т.п. Такие региональные «административные реформы» стали традиционными, поэтому объявление в 2003 г. федеральным «центром» радикальных административных преобразований не застало руководство большинства регионов врасплох.

В 2003-2004 гг. административная реформа в субъектах РФ проходила, в основном, в формате упорядочения организации управления за счет более рационального перераспределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти и (гораздо реже) исключения излишних звеньев управления. Эта работа регулировалась нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и осложнилась в связи с принятием в рассматриваемый период ряда федеральных законов, коренным образом перераспределивших полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Упорядочение функции управления и организационных структур во многих регионах шло по примерно одинаковой схеме, которую можно иллюстрировать одним из самых ранних примеров таких преобразований, проведенных в администрации Приморского края. Там, во-первых, проинвентаризировали все федеральные законы, закрепившие за органами исполнительной власти субъекта РФ различные полномочия, во-вторых, составили матрицу «органы власти» – «полномочия», куда занесли все полномочия, реализуемые каждым органом власти, в-третьих, «вычистили» все дублирующие функции и, одновременно, обнаружили полномочия, недостаточно «прочно» закрепленные за каждым органом власти, в-четвертых, провели реальную реорганизацию функций и реализующих их подразделений (например, упразднили комитет по тарифам, у которого в результате предыдущей работы осталась всего одна функция, и ее передали в энергетическую комиссию, из сорока функций сельскохозяйственного органа оставили только четыре действительно требующих реализации и т.д.), в-пятых, создали функциональный паспорт каждого органа исполнительной власти. На всю эту работу ушло несколько месяцев. Близкая схема реорганизации исполнительной власти была использована в Ростовской области, где к тому же была исчислена трудоемкость исполнения каждого полномочия, то есть те самые «затраты на администрирование», которые почти никогда не учитываются при принятии федеральных законов, разграничивающих полномочия между федеральной, региональной и местной властью²⁶.

В целом, административные преобразования в регионах России шли в разных режимах: (1) постоянные частные изменения в структуре органов исполнительной власти, в функциях отдельных органов, в переподчинении подразделений этих органов тем или иным должностным лицам и т.п.; (2) целенаправленное, специально организованное и проводимое по определенному плану реформирование системы и структуры органов исполнительной власти в связи с проведением общероссийских административных преобразований; и (3) быстрое и радикальное изменение системы и структуры органов исполнительной власти в связи с выборами нового главы региона (в одном из регионов такие преобразования были названы в СМИ «административной революцией»). Зачастую административные преобразования в регионах сочетали в себе признаки, присущие разным режимам.

В 2005 году в большинстве субъектов РФ были предприняты те же, что и на федеральном уровне меры по структуризации и функциональному упорядочению деятельности органов исполнительной власти и связанных с нею унитарных предприятий и государственных учреждений. Принципиальное отличие региональных административных преобразований от административной реформы на федеральном уровне состоит в том, что разделение функций выработки общей политики, предоставления государственных услуг и контроля (надзора), которое на федеральном уровне привело к появлению функционально обособленных министерств, агентств и служб в большинстве регионов не было реализовано.

Таким образом, основным результатом первого этапа проведения административной реформы является разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме «министерство – служба – агентство», позволившее четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.

Однако задачи, сформулированные в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» на первом этапе реформы были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным переменам в структуре и функциях «центральной» и, в меньшей степени, региональной исполнительной власти.