Второй этап и перспективы реализации административной реформы (2006 –2008 гг.)

В результате реализации первого этапа административной реформы к 2006 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления в соответствии с приоритетными направлениями, определенными Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах». В дальнейшем предполагалось не только продолжить структурно-функциональные преобразования в органах исполнительной власти, но и приступить к модернизации стиля и методов её деятельности.

Новый этап административной реформы было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, определяющей содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России – федеральной, региональной и муниципальной. Для этого еще в 2004 году был разработан проект Федеральной целевой программы (ФЦП) «Административная реформа». В этом проекте предлагалось создать специальный орган по управлению реформой – Дирекцию с широкими полномочиями. Однако Министерство финансов не одобрило дополнительных расходов для реализации этой федеральной целевой программы. Вместо ФЦП «Центром стратегических разработок» при участии Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) была разработана концепция административной реформы, реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе. Разработка такой концепции была обоснована необходимостью повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.

Проект этой концепции под названием «Поддержка реализации административной реформы и реформы государственной службы в Российской Федерации» разрабатывался при методической и финансовой поддержке Секретариата доноров при Всемирном Банке и Департамента международного развития Великобритании. Данный проект далее лег в основу официально одобренной Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы.

Начало реализации второго этапа административной реформы было положено Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Это распоряжение одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по ее проведению, а также рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий.

В Концепции отмечается, что «стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты».

В перечень нерешенных задач административной реформы Концепция относит отсутствие разработанных стандартов качества и доступности государственных услуг, а также административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Отмечается, что должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, других форм государственного регулирования административного характера. Не разработаны также и механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом. Кроме того, требует повышения уровень использования современных информационных технологий для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

Таблица 1.

Изменение качества государственного управления в России

Индикатор	1998	2004	Результат
Индекс качества регулирования Мирового Банка (GRICS)	31.5 (рядом с Пакистаном, Нигерией)	30.5 (рядом с Китаем, Вьетнамом)	Ухудшился
Индекс коррупции Transparency International	76-е место (рядом с Вьетнамом, Венесуэлой)	90-е место из 146 (рядом с Индией, Мозамбиком)	Ухудшился
Индекс непрозрачности Kurtzman Group	Не велся	40 место из 48 крупнейших стран (рядом с Индонезией, Китаем)	Незначительное улучшение по сравнению с 2000 годом

В качестве обоснования необходимости интенсивного проведения административных преобразований в Концепции приводятся рейтинги Российской Федерации по ряду интегральных показателей и оценкам отечественных и международных экспертов (табл. 1.). Отмечается, что по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных оценочных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Перечень недостатков функционирования системы государственного управления фактически задает и цели административной реформы. Так, в соответствии с Концепцией, целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются:

• 
  повышение качества и доступности государственных услуг;
  
• 
  ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
  
• 
  повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
  

• 
  внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
  
• 
  разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
  
• 
  оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
  
• 
  повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
  
• 
  модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
  
• 
  формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
  

На 2006 год была также запланирована разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, а также порядок передачи ряда государственных функций саморегулируемым организациям. Намечалось принять законы и разработать методическую базу для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для госнужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов. Было запланировано и создание механизма противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, а также системы мониторинга по направлениям административной реформы.

В 2006 году предполагалось разработать типовые программы проведения административной реформы и типовые антикоррупционные программы для федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также ведомственные антикоррупционные программы. Было запланировано внедрение практики антикоррупционной экспертизы законодательства. Предполагалось также начать реализацию программ административной реформы в субъектах РФ.

На 2007 год намечены: ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти; завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам на федеральном уровне.

Кроме того, предполагается внедрение приоритетных стандартов госуслуг, административных регламентов и электронных административных регламентов, а также внедрение механизма досудебного обжалования решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Предполагается также осуществить пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов и механизмов противодействия коррупции, реализацию антикоррупционных программ, внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и других нормативных актов.

В 2007 году планируется завершение разработки и внедрение систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд, результативности административной реформы.

В 2008 году намечена разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти; окончательная ликвидация их избыточных функций; внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне. Будет также откорректирована нормативно-правовая база с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В соответствии с Концепцией административная реформа сводится к реализации мероприятий по 6 основным направлениям.

Первое направление мероприятий - управление по результатам. Целью его реализации является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Предполагается, что достижение этой цели позволит более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повысить эффективность использования их ресурсов.

Внедрение управления по результатам предполагает: создание системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности; разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства; внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей; разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач; разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов.

Указывается, что мероприятия по внедрению системы управления, ориентированного на результат, должны быть скоординированы с мероприятиями, реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах и федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)».

Второе направление мероприятий административной реформы - стандартизация и регламентация. Обоснованием выбора этого направления выступает положение Концепции о том, что качество административно-управленческих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.

Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Это должно повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей, а также повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Предполагается , что в первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан (в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги). Мероприятия этого направления также должны быть скоординированы с работами, проводимыми в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".

Третьим направлением мероприятий административной реформы выступает оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Оно призвано ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекратить избыточное государственное регулирование и обеспечить формирование эффективных механизмов противодействия коррупции. Для этого ставится цель оптимизации функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрения особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.

Это мероприятия должны продолжить деятельность по исключению избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационному разделению государственных функций и предоставления государственных услуг, начатую на первом этапе проведения административной реформы. Наряду с упразднением избыточных функций должен идти процесс введения новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи.

Важной составляющей деятельности Концепцией рассматривается совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности. Другой составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. В целях оптимизации функций органов исполнительной власти предполагается также осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд.

Наконец, мероприятия по ликвидации коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусматривают: создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции; внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; разработку методических основ оценки коррупциогенности государственных функций и соответствующего пакета антикоррупционных нормативных правовых актов и антикоррупционных программ.

В качестве четвертого направления мероприятий административной реформы определено повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Эти мероприятия направлены на преодоление информационной закрытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствия обратной связи с гражданами и организациями. Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Для этого предполагается разработать и внедрить механизмы раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений; проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти. Признается необходимым обеспечить приведение ведомственных Интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет.

Пятым направлением мероприятий административной реформы рассматривается модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти на основе внедрения соответствующих международных стандартов и создания систем мониторинга по основным направлениям реализации административной реформы.

Это предполагает развитие системы статистического учета и отчетности, включая внедрение практики проведения социологических обследований потребителей государственных услуг (граждан и организаций) и государственных служащих; формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ; организацию текущего мониторинга показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, ряд других мероприятий. Предполагается также разработать и внедрить систему мониторинга реализации антикоррупционных программ, системы мониторинга закупок для государственных нужд.

Шестым направлением мероприятий является обеспечение административной реформы.

Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, для чего предполагается, прежде всего, создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и агентств и типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации. В рамках этого направления предполагается создать механизм мониторинга и оценки хода административной реформы, достижения поставленных ею целей, запланированных показателей результативности.

Концепцией предусматривается и соответствующий механизм реализации административной реформы. Так, ответственными за ее реализацию в 2006 - 2008 годах являются Правительственная комиссия по проведению административной реформы, а также комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» и других федеральных программ создаются постоянно действующие координационные органы (советы), которые осуществляют согласование мероприятий данных программ с мероприятиями по проведению административной реформы.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, на который возложена нормативно-правовая и методическая поддержка мероприятий по проведению административной реформы, определено Минэкономразвития России как основной разработчик Концепции. МЭРТ осуществляет:

• 
  общую координацию мероприятий по проведению административной реформы федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации;
  
• 
  конкурсный отбор программ и проектов федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации;
  
• 
  подготовку предложений о стимулировании участников конкурсного отбора.
  

• 
  проекта постановления Правительства Российской Федерации «О стимулировании проведения федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации мероприятий административной реформы в 2006 году»;
  
• 
  проектов федеральных законов «О стандартах государственных услуг» и «Об административных регламентах»;
  
• 
  проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»²⁷.
  

Кроме того, в интересах межведомственной координации мероприятий ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы) с мероприятиями административной реформы МЭРТ разработало соответствующую Концепцию интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» (от 23 июля 2006 г.). В соответствии с этой концепцией в рамках ФЦП «Электронная Россия» выполняются проекты административной реформы по обеспечению прав граждан и организаций при информатизации процессов предоставлении государственных услуг и исполнению функций государства, в том числе по получению информации о структуре и функциях органов власти и государственных учреждений, а также созданию «одной точки входа» при электронном взаимодействии граждан и государства.

Необходимо отметить, что управление административной реформой осуществляется на проектных принципах. Так, под эгидой Правительственной комиссии по проведению административной реформы и при методическом сопровождении МЭРТ в 2006 году был проведен конкурс проектов федеральных органов исполнительной власти и высших органов государственной власти субъектов РФ, направленных на реализацию положений Концепции административной реформы.

Для этого федеральные органы исполнительной власти и высшие органы государственной власти субъектов Российской Федерации основные мероприятия реформы сформулировали в виде проектов (не более 5), имеющих ограниченный срок реализации (1-3 года) и ощутимые для граждан и бизнеса результаты. В конкурсных заявках были определены и названы ответственные лица как за реализацию мероприятий административной реформы в целом, так и за проведение отдельных проектов: от заместителя руководителя ведомства или заместителя губернатора до рядовых исполнителей.

В конкурсе приняли участие более 50% высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и только 26% Федеральных органов исполнительной власти.

Стимулирование участия в конкурсе осуществлялось на основе Постановления Правительства от 29 мая 2006 года № 336, которое предусматривало выделение средств для оказания поддержки в проведении административной реформы в 2006 году победителям конкурсного отбора. Прием конкурсных заявок прошел на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы 25 июля 2006 г. На конкурс было подано 68 заявок: 22 заявки федеральных органов исполнительной власти (общая сумма запрашиваемых средств – 868,8 млн. рублей) и 46 заявок высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (сумма запрашиваемых средств – 1 264,5 млн. рублей). Общая сумма запрашиваемого финансирования превысила 2 млрд. рублей. При этом сумма софинансирования мероприятий административной реформы из региональных бюджетов составляет более 822,6 млн. рублей.

Конкурсные заявки оценивались экспертами общественных организаций (ОПОРА, Торгово-промышленная палата России, Российский союз промышленников и предпринимателей и других; всего – 17 человек), а также специалистами МЭРТ в соответствии с методикой оценки по 5-ти балльной шкале по каждому критерию из заранее определенной системы. Итоговые оценки усреднялись, и на этой основе был построен итоговый рейтинг.

Конкурсная комиссия приняла решение о «баллах отсечения»: 2 балла для федеральных органов исполнительной власти и 3 балла для субъектов Российской Федерации. Победителями были признаны 19 федеральных органов исполнительной власти и 29 субъектов Российской Федерации. При этом в рамках первого этапа финансирования (60%) из федерального бюджета в 2006 году на основании Распоряжения Правительства РФ от 03 октября 2006 года №1394-р выделялось: федеральным органам исполнительной власти – 116,0 млн. рублей, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации – 136,5 млн. рублей.

Другим направлением работ по реализации административной реформы в 2006 году стало проведение экспертизы и согласование проектов административных регламентов исполнения государственных функций и услуг, включенных в перечень наиболее приоритетных регламентов, утвержденный Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Перечень состоит из 391 государственной функции и услуги федеральных органов исполнительной власти, от которых непосредственно зависят качество жизни граждан и условия осуществления хозяйственной деятельности.

Также был подготовлен и утвержден решением Комиссии План-график разработки и рассмотрения Комиссией проектов административных регламентов, включающий 39 государственных функций и государственных услуг. Эти функции определялись исходя из востребованности большими группами граждан Российской Федерации, влияния на уровень жизни, развитие предпринимательства. Реализация большинства из указанных в плане-графике государственных функций и услуг носит проблемный характер для граждан и организаций, сопряжена с «серым» и «черным» рынками посреднических услуг, частыми фактами коррупции.

Так, МЭРТ приняло активное участие в процессе разработки административного регламента предоставления ФМС России государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданам Российской Федерации, который был рассмотрен на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы 31 января 2006 г. В настоящий момент готовятся предложения на второй подготовленный ФМС России проект административного регламента функции по выдаче разрешений предпринимателям на использование иностранной рабочей силы.

Отдельно выделено направление, связанное с координацией деятельности по пилотному внедрению административных регламентов массовых общественно значимых государственных услуг. Ими выступили функции и услуги ФМС России, Росрегистрации, Роснедвижимости, Роструда и других органов. В 2006 году был проведен конкурсный отбор проектов по разработке и внедрению административных регламентов для пилотного внедрения в 2007 году. При этом приоритет был отдан тем функциям федеральных органов исполнительной власти, для которых регламенты уже разработаны.

Одной из целей административной реформы является снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров (с нынешних 8,5 до 3 процентов от выручки малых и средних предприятий к 2010 году). В этом направлении на федеральном уровне продолжается работа по сокращению избыточного государственного регулирования. Проводится работа по регламентации контрольных и надзорных действий федеральных органов исполнительной власти. Ожидается, что субъекты Российской Федерации также будут проводить работу по снижению административных барьеров с учетом опыта на федеральном уровне.

Таким образом, осознание российской политической элитой взаимосвязи между перспективами экономического роста и качеством государственного администрирования, а также курс на укрепление «вертикали» власти стали ведущими факторами, определяющими дальнейшие усилия по проведению административной реформы. Но на сегодняшний день не существует официального «реестра» ее результатов и официальных оценок их реальности, значительности и полезности. Можно лишь констатировать, что на данном этапе административной реформы проводятся масштабные мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.