Т. 18. Основы конституционного права фрг (2 часа)

1. 
   Особенности конституционного развития ФРГ. Общая характеристика Основного закона ФРГ 1949 года.
   
2. 
   Бундестаг ФРГ: порядок формирования и функции.
   
3. 
   Бундесрат ФРГ: порядок формирования и функции.
   
4. 
   Федеральный президент ФРГ: полномочия и фактическая роль.
   
5. 
   Федеральное правительство Германии. Особенности правового положения федерального канцлера.
   
6. 
   Судебная система ФРГ.
   
7. 
   Конституционный суд ФРГ: порядок формирования и компетенция.
   
8. 
   Германская федерация.
   
9. 
   Муниципальная система ФРГ.
   

За время существования единого германского государства было принято 3 конституции.

Первая была дарована императором Вильгельмом 1 в 1871  году и юридически закрепила объединение страны. В 1919 году Национальное собрание, избранное на основе всеобщих выборов и наделённое учредительными полномочиями, приняло вторую общегерманскую конституцию, которая вошла в историю как Веймарская. Она была одной из наиболее демократических конституций того времени. Вместе с тем дисбаланс между ветвями власти и отсутствие реальной системы сдержек и противовесов привели к тому, что к власти пришли фашисты.

После капитуляции Германии в 1945 году вся полнота власти в стране перешла в руки военных губернаторов в четырёх оккупационных зонах, на которые была поделена Германия. В 1946-47 годах были приняты первые конституции в землях. Поскольку объединению Германии препятствовала «холодная война», конфронтация между Западом и СССР, западные государства решили способствовать образованию единого государства на той территории, которая находилась под их оккупацией. Ими были выработаны рекомендации, которые были предложены на рассмотрение земельных правительств. Те в свою очередь провели ряд совещаний, наиболее известное из которых было проведено в 1948 году и получило название «конституционный конвент». На нём было принято решение создать специальный орган для выработки проекта конституции западногерманского государства. Им стал Парламентский совет, в состав которого вошли депутаты ландтагов всех западногерманских земель. К работе над проектом привлекались крупнейшие германские специалисты в области конституционного права. Подготовленные разделы конституции шли на рассмотрение военных губернаторов, которые их утверждали. 8 мая 1949 года Парламентский совет принял весь текст Основного закона. 12 мая его санкционировали военные губернаторы, после чего он был передан в ландтаги земель. Хотя Бавария и отвергла предложенный проект из-за его слишком централистского характера, ее единственный голос не мог повлиять на судьбу Основного закона, который вступил в силу 23 мая 1949 г. Была создана ФРГ.

В ст. 146 был закреплен временный характер Основного закона, потому он не был назван конституцией. В Преамбуле указывалось, что он действует вплоть до объединения страны, после чего будет разработана конституция объединенной Германии. Однако история показала, что Основной закон оказался самым удачным конституционным документом за всю историю Германии. Он обеспечил создание и функционирование прочной демократии в немецком государстве. Поэтому после объединения страны положение о временном характере Основного закона было удалено из Преамбулы.

Согласно Основному закону ФРГ была открыта для присоединения остальных германских земель. Однако в советской зоне оккупации 7 октября 1949 года была принята своя конституция, созданная по советскому образцу, и провозглашена ГДР. Начался длительный период существования двух германских государств.

Конституция ФРГ, выработанная в 1948-1949 гг. только для Западной Германии, т.е. для государства на территории трёх западных оккупационных зон (США, Великобритании и Франции), в 1990 г. стала Основным законом для всей Германии. Интеграция ГДР в состав ФРГ, осуществлённая 3 октября 1990 г., была проведена путем присоединения; ГДР исчезла как юридический и как международно-правовой субъект. Присоединение произошло на основе ст. 23 Основного закона ФРГ в действовавшей в то время редакции. Эта статья, перечислявшая земли ФРГ, устанавливала, что «в остальных частях Германии он (Основной закон) должен вступить в силу по их присоединении».

В основу акта были положены конституционные традиции Германии (Конституция 1871 г., Веймарская Конституция 1919 г.), учтены конституционные тенденции межвоенного и послевоенного времени (например, «рационализация» в устройстве центральных органов государственной власти, точнее, в их отношениях), указания западных оккупационных властей. Немаловажным фактором, повлиявшим на содержание Основного закона, был печальный опыт правления нацистов с 1933 по 1945 г., оказавший влияние на содержание и способы защиты прав и свобод. В отличие от других конституций государств Западной Европы (в послевоенное время их было принято немало) в Основной закон ФРГ не были включены институты непосредственной демократии; небольшое исключение составляет норма ст. 29 о реорганизации федеральной территории. Такое отношение к этим институтам объясняется опытом Первой (Веймарской) Республики, во время существования которой было проведено несколько референдумов, оказавших существенное влияние на ее судьбу. Кроме того, Президенту Республики были предоставлены незначительные полномочия, закреплена необходимость контрасигнации его актов со стороны Правительства. Новое правовое положение этого лица имеет цель избежать того заметного влияния на государственные дела, которое оказывал Президент Веймарской Республики – П. фон Гинденбург (1847-1934). Еще одно важное нововведение – по требованию западных оккупационных держав были заметно усилены нормы, определяющие федеративное устройство страны.

Основной закон (ст. 20, 28) провозгласил ФРГ правовым, федеративным, демократическим, республиканским и социальным государством. В систему правового государства интегрирован и принцип разделения властей как по горизонтали – установление разграничения в компетенции между органами одного уровня, федерального и земельного, так и по вертикали – разграничение компетенции между Федерацией и землями.

Конституция 1949 г. в целом построена по классической схеме; она открывается разделом о правах и свободах. Последние названы основными, подчеркивая их важность.

Основной закон учредил в ФРГ строй парламентарной республики, в которой система органов государственной власти базируется на принципе разделения властей. Хотя этот принцип прямо не упоминается, его трехзвенная структура отчетливо угадывается в положениях абз. 2 ст. 20, говорящих об осуществлении власти через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия.

В статье 79 сказано, что не допускается изменение Основного закона, затрагивающее разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, установленные в статьях 1 и 20.

Новая редакция статьи 23 касается участия ФГР в объединённой Европе. ФРГ может передавать свои суверенные права Европейскому Союзу путём издания федерального закона. Правительство, участвуя в переговорах и принимая акты ЕС должно учитывать заключения Парламента.

Нововведением в конституционной системе ФРГ является конституционный суд. Ему предоставлены широкие полномочия. Он осуществляет охрану конституции, проверяет законы на предмет их соответствия конституции, осуществляет ряд других функций. ФКС является одной из составных частей судебной власти.

Основной закон можно отнести к жёстким конституциям. Хотя за время его существования было внесено много изменений и дополнений, в том числе добавлено три новых раздела, включены новые статьи, исключён ряд статей. Основной закон может быть изменен только законом, который специально изменяет или дополняет текст Основного закона. Такой закон нуждается в одобрении двух третей членов Бундестага и двух третей голосов Бундесрата.

2. Бундестаг ФРГ: порядок формирования и функции.

Бундестаг – законодательный орган Федерации. Большинство немецких юристов считаю, что парламент Германии однопалатный и им и является Бундестаг. Отечественная наука рассматривает парламент Герани как двухпалатный, состоящий из Бундестага и Бундесрата.

Бундестаг состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих, равных, прямых, свободных выборов при тайном голосовании сроком на 4 года. Согласно Избирательному закону депутаты избираются по смешанной избирательной системе, так называемой «персонализированной пропорциональной». Половина депутатов избирается в избирательных округах по одному депутату от каждого округа. Другая половина – по избирательным земельным спискам партий.

Каждый избиратель имеет 2 голоса. Первый голос он подаёт за кандидата в депутаты в избирательном округе, второй – за земельный список кандидатов одной из партий. Избирателем является тот, кто достиг 18-летнего возраста; избираемым – тот, кто достиг возраста, с которого наступает совершеннолетие.

Депутаты являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести.

Бундестаг выбирает своего Председателя (официально он именуется президентом), его заместителей и секретарей. Председатель избирается из числа депутатов на весь срок легислатуры, не может быть отозван со своего поста. По сложившейся традиции председателем Бундестага избирается представитель крупнейшей фракции.

Председатель обладает распорядительными правами в здании Бундестага и обладает в нем полицейской властью. Без его разрешения в помещениях Бундестага не могут ни производиться обыск, ни налагаться аресты.

Важным органом Бундестага является Совет старейшин, который состоит из председателя, вице-председателей и 24 членов, назначаемых фракциями пропорционально их численности. Задачи:

- согласование между фракциями численности комитетов Бундестага

- распределение в комитетах мест между фракциями

- назначение председателей комитетов и их заместителей

- согласование повестки дня ближайших заседаний

- согласование плана заседаний на более длительный срок

- принятие проекта бюджета

- принятие решений по внутренним делам

Фракцию может создать только такая группа депутатов, которая насчитывает не менее 5% от общего числа депутатов. Фракции не являются официальными органами Бундестага, но играют большую роль в его работе.

Делятся на отраслевые, особые, следственные.

Отраслевые:

-обязательные, их образование предусмотрено в Основном Законе (статья 45, 45а, 45с);

- факультативные, имеют свой профиль деятельности.

Бундестаг имеет право, а по предложению четвертой части его членов обязан образовать следственный комитет, который на публичных заседаниях собирает требуемые доказательства. Заседания могут быть и закрытыми.

Для охраны основных прав в качестве вспомогательного органа Бундестага при осуществлении парламентского контроля назначается уполномоченный Бундестага по обороне.

! Смотреть самостоятельно: статус депутата.

Компетенция Бундестага

1) Автономные права.

Определяет свою организацию, структуру, способы работы. Принимает свой регламент, собирается на заседания, проверяет правильность процедуры выборов в Бундестаг.

Заседания Бундестага публичны. По предложению одной десятой его членов или по предложению Федерального правительства большинством в две трети голосов заседания могут быть объявлены закрытыми. Решение по этому предложению принимается на закрытом заседании.

2) Законотворчество.

Законодательная инициативы принадлежит правительству, членам Бундестага и Бундесрату. Все законопроекты вносятся на рассмотрение Бундестага, но правительственные законопроекты направляются предварительно в Бундесрат, который может сделать свои замечания, а проекты Бундесрата передаются в Бундестаг через федеральное правительство, которое должно высказать свои рекомендации. Законодательная процедура предусматривает три чтения.

Различают конституционные, «федеративные» (то есть затрагивающие федеративную структуру государства или полномочия государственных органов земель) и обыкновенные. Первые принимаются квалифицированным большинством голосов Бундестага, а затем Бундесрата. «Федеративные» законы принимаются простым большинством Бундестага, но требуется согласие бундесрата. Обыкновенные законы принимаются только Бундестагом простым большинством голосов. Однако по этим законам Бундесрат имеет право протеста, что влечёт повторное голосование в Бундестаге. Если Бундестаг подтвердит прежнее решение, то протест считается отклонённым.

! Смотреть самостоятельно:

- состояние законодательной необходимости;

- делегирование законодательных полномочий;

- разграничение законодательной компетенции между федерацией и землями.

3) Утверждение федерального бюджета.

4) Контрольные функции:

- Бундестаг может требовать присутствия на своих заседаниях членов Правительства;

- право задавать вопросы (на них должны дать устный ответ), делать запросы (письменный ответ в течение 14 дней).

- конструктивный вотум недоверия.

- право на расследование

5) Бундестаг избирает Федерального канцлера, принимает участи в выборах Федерального Президента, федеральных судей.

6) ратификация международных договоров.

7) принятие решения об объявлении состояния обороны.

Орган Федерации, который представляет интересы земель и является противовесом Бундестагу. Земли через Бундесрат принимают участие в законодательной деятельности и управлении федерацией, в решении вопросов ЕС.

Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов жителей – пять голосов, земли с населением более семи миллионов – шесть голосов.

Члены Бундесрата обладают императивным мандатом, связаны директивными указаниями своих земельных правительств. Бундесрат не имеет срока избрания. Смена его членов происходит при изменении состава земельных правительств. Члены Бундесрата не обладают иммунитетом.

Бундесрат избирает своего Председателя на один год. В комитеты Бундесрата могут входить другие члены или уполномоченные правительств земель.

Права:

- принятие регламента своей работы;

- проводит заседания;

- создание своих комиссий.

- принятие решений абсолютным большинством голосов.

- право законодательной инициативы;

- право высказывать своё отношение к законопроектам;

- право опротестовывать простые законы;

- право одобрять либо нет законы, принятие которых требует согласия Бундесрата;

- право участвовать в принятии решений по европейским вопросам.

Бундесрат может стать единственным законодательным органом в случае объявления состояния законодательной необходимости.

Отношения с исполнительной властью:

Объявление состояния войны Правительством требует одобрения со стороны Бундесрата. В согласии Бундесрата нуждаются многие постановления Правительства, издаваемые на основе федеральных законов. Члены Федерального правительства имеют право, а по требованию и обязаны принимать участие в заседаниях Бундесрата и его комитетов. Они должны быть в любое время выслушаны. Федеральное правительство обязано держать Бундесрат в курсе текущих дел. Наряду с Федеральным правительством Бундесрат участвует в федеральном надзоре за землями.

Бундесрат избирает до половины членов Федерального Конституционного суда. По ряду вопросов Бундесрат уполномочен высказывать своё мнение перед ФКС.

4. Федеральный президент: полномочия и фактическая роль.

! См. по Конституции порядок избрания, срок полномочий и другие вопросы.

Компетенция:

По отношению к законодательной власти:

- может потребовать досрочно созвать Бундестаг;

- может распустить Парламент;

- может по предложению Федерального правительства и с согласия Бундесрата объявить состояние законодательной необходимости в отношении какого-либо законопроекта.

- ратификация международных соглашений;

- важная роль в процессе формирования Правительства;

- назначает и увольняет федеральный чиновников, офицеров, унтер-офицеров;

- право быть всесторонне информированным о работе правительства.

По отношению к судебной власти:

- право назначать и увольнять федеральных судей;

- право помилования.

Акты Президенты требуют контрасигнатуры Федерального правительства, за исключением актов об увольнении Федерального канцлера, о роспуске Парламента, при подаче заявления об отставке.

Бундестаг или Бундесрат могут возбудить перед Федеральным конституционным судом обвинение против Федерального президента в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Предложение о возбуждении обвинения должно быть представлено от имени не менее чем одной четвертой части членов Бундестага или не менее чем одной четвертой части голосов Бундесрата. Решение о предъявлении обвинения требует большинства двух третей членов Бундестага или двух третей голосов Бундесрата. Обвинение поддерживается представителем выдвинувшего обвинение органа.

Если Федеральный конституционный суд установит, что Федеральный президент виновен в умышленном нарушении Основного закона или другого федерального закона, он может объявить его лишенным должности. После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд вправе временным приказом постановить, что Федеральный президент не может выполнять свои должностные функции.

Федеральное правительство осуществляет исполнительную власть в ФРГ.

Срок полномочий Федерального канцлера совпадает со сроком полномочий Бундестага. Они прекращаются:

1. 
   с созывом нового Бундестага;
   
2. 
   при вынесении Бундестагом конструктивного вотума недоверия;
   
3. 
   при добровольной отставке;
   
4. 
   при отклонении Бундестагом поставленного Федеральным канцлером вопроса о доверии и роспуске Бундестага Президентом.
   

Конструктивный вотум недоверия – статья 67 Конституции: Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру тем, что большинством членов выберет ему преемника, и обратиться к Федеральному президенту с просьбой об увольнении Федерального канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и назначить выбранное лицо. Между предложением о выражении недоверия и выборами должно пройти сорок восемь часов.

Вопрос о доверии – статья 68 Конституции: Если обращение Федерального канцлера о выражении ему доверия не встречает согласия большинства членов Бундестага, то Федеральный президент может по предложению Федерального канцлера в течение двадцати одного дня распустить Бундестаг. Право на роспуск утрачивается, как только Бундестаг большинством своих членов изберет другого Федерального канцлера. Между предложением о выражении доверия и голосованием должно пройти сорок восемь часов.

В Правительство кроме Федерального канцлера входят федеральные министры. Обычно все они возглавляют федеральные министерства, но могут быть и министры без портфеля (или министры по особым поручениям). Одного из министров канцлер назначает своим заместителем.

Деятельность Правительства как коллегиального органа регламентируется Регламентом. В компетенцию Правительства входят многочисленные и важные вопросы внутренней и внешней политики, вопросы экономического, финансового, социального характера. Тем не менее, руководящее положение занимает Канцлер. Именно он, а не парламент или правительство как коллегиальный орган определяет основной курс, общую политическую линию Федерального правительства. В пределах основных направлений, определяемых Федеральным канцлером, каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственность. Ещё более усиливается власть Канцлера в период «состояния обороны», когда к нему переходит высшее командование Вооружёнными силами (в мирное время главнокомандующим считается министр обороны).

При осуществлении своих полномочий Канцлер опирается на непосредственно подчиняющийся ему вспомогательный аппарат, в который входит три ведомства: Служба Федерального канцлера, Служба прессы и информации Федерального правительства, Федеральная разведывательная служба. Важнейшей является Служба Федерального канцлера, которая подготавливает решения, заявления и выступления главы Правительства, координирует и контролирует работу министерств и т.д.

Федеральное правительство обладает правом законодательной инициативы и широко его использует.

Основной закон ФРГ предусматривает возможность делегированного законодательства: Закон может уполномочить Федеральное правительство, федерального министра или правительства земель издать правовые постановления. При этом законом должны быть определены содержание, цель и объем предоставленного полномочия. В постановлении должно указываться его правовое основание.

Кроме того, Федеральное правительство и отдельные министры могут издавать постановления во исполнение законов. По отдельным вопросам Правительство с согласия Бундесрата может издавать постановления, имеющие силу закона (статья 119).

Федеральное правительство также располагает большими правами в области контроля за деятельностью органов управления в землях. При помощи конференций министров земель Федеральное правительство осуществляет общий надзор и координацию деятельности органов управления в землях. Оно также может давать обязательные указания землям на основании законов.

В Основном законе ФРГ имеется специальный девятый раздел «Правосудие», регулирующий организацию и деятельность судов и других органов юстиции. В акте не дается исчерпывающего описания судебной системы, лишь устанавливается, что судебная власть вверяется судьям и что она осуществляется Федеральным конституционным судом и указанными в основном законе федеральными судами и судами земель.

Судебная система ФРГ является централизованной, в ней нет разделения полномочий между судами земель и федеральными судами (как, например, в США). Земельные суды входят в систему всех судов Германии, т.е. в систему общефедеральных судов. Все суды объединяются системой централизованного обжалования. Инстанциями служат земельные суды, начиная с самого низшего уровня, а вершиной является федеральный суд.

В конституции говорится о действии в стране пяти ветвей юстиции: общей, административной, финансовой, трудовой и социальной. Верховными органами в каждой из названных «ветвей» соответственно являются:

• 
  Федеральная судебная палата,
  
• 
  Федеральный административный суд,
  
• 
  Федеральный финансовый суд,
  
• 
  Федеральный трудовой суд,
  
• 
  Федеральный социальный суд.
  

Она же может образовать федеральные суды для вооруженных сил – военно-уголовные суды. Последние могут осуществлять свою юрисдикцию лишь в случае введения состояния обороны, а также в отношении лиц из состава вооруженных сил, направленных за границу или находящихся в море на военных кораблях. Верховным органом для этих судов является Федеральная судебная палата.

Таким образом, организация судебной системы ФРГ определяется двумя факторами:

1) федеративным устройством государства;

2) наличием как судов общей юрисдикции, так и судов специальной юрисдикции.

Количество судебных звеньев в разных ветвях юстиции различное.

Суды общей компетенции рассматривают уголовные и гражданские дела.

К компетенции судов по трудовым делам относятся споры между профсоюзами и союзами работодателей, между отдельными предпринимателями, с одной стороны, и работниками наемного труда (рабочие, служащие), с другой.

В ведении административных судов находятся все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых, и прежде всего иски граждан к различным государственным органам, споры о правах государственных служащих, а также споры между некоторыми административными единицами (например, между городом и общинами); эти же суды разрешают конфликты, связанные с запретом массовых выступлений и демонстраций, охраной окружающей среды, предоставлением политического убежища и т.д.

Суды по социальным делам, рассматриваемые в специальной литературе как особый вид административной юстиции, разбирают иски граждан к государственным учреждениям по вопросам о социальном страховании, о выплате пособий на детей и пр.

Судом первой инстанции, как правило, всегда являются либо участковый суд, либо суд земли. Участковый суд вправе рассматривать большинство уголовных и гражданских дел. Судопроизводство в этих судах обычно осуществляется единоличным судьей.

Суд земли также рассматривает в порядке первой инстанции некоторые уголовные и гражданские дела и является также апелляционной инстанцией в отношении участковых судов.

Верховный суд земли проверяет соответствие вынесенного решения как фактической стороне дела, так закону.

Федеральная судебная палата контролирует только соблюдение закона.

Указанные выше пять высших судебных органов, возглавляющих отдельные «ветви» судебной власти, самостоятельны и независимы в отношении друг друга. Если между ними возникают разногласия по существенным правовым вопросам, то в соответствии с конституцией (ст. 95) созывается совместный Сенат вышеупомянутых органов, который выносит решения, обеспечивающие единство судебной практики.

В Основном законе закреплены положения о статусе судей, их назначении, несменяемости (судьи назначаются без указания срока полномочий), а также о независимости судей и подчинении их только закону.

В ФРГ чрезвычайные суды не допускаются и никто не может быть изъят из ведения своего суда. Суды специальной юрисдикции, согласно основному закону, могут быть учреждены только законом (ст. 101).

Нечасто встречаемой нормой в зарубежном конституционном законодательстве явилось и положение об отмене смертной казни (ст. 102).

Организация и деятельность прокуратуры не регламентируется основным законом ФРГ. Прокуратура организационно связана с судами различных инстанций: федеральная прокуратура во главе с федеральным генеральным прокурором находится при Федеральной судебной палате; генеральные прокуратуры во главе с генеральными прокурорами – при высших земельных судах; прокуратуры во главе с обер-прокурорами – при судах земли; при участковых судах – свои прокуроры. Должностные лица прокуратуры обязаны исполнять законные указания вышестоящих прокуроров. Небезынтересно, что все федеральные прокуроры находятся под общим руководством министра юстиции ФРГ. Общее руководство прокуроров в землях осуществляет соответствующий земельный министр юстиции.

Прокуратура проводит расследование уголовных дел относительно небольшой и сложной категории преступлений. Это делается с помощью полицейских служб. Обвинение предъявляется прокуратурой; а по делам частного обвинения – потерпевшим, но судебное разбирательство во всех случаях проводится с участием прокурора. В предусмотренных законом случаях представители прокуратуры участвуют и в разбирательстве гражданских дел.

Федеральный конституционный суд – это орган конституционного контроля, который состоит из двух сенатов, каждый из которых имеет свои собственные полномочия.

Федеральный конституционный суд состоит из федеральных судей и других членов. Члены Федерального конституционного суда избираются в равном числе Бундестагом и Бундесратом. Они не могут входить в состав ни Бундестага, ни Бундесрата, ни Федерального правительства, ни соответствующих органов земель.

Федеральный закон регулирует устройство Федерального конституционного суда и порядок производства в нем и определяет, в каких случаях его решения имеют силу закона. Закон может установить в качестве условия для подачи конституционной жалобы исчерпание возможностей обычного судебного порядка и особую процедуру ее принятия.

Федеральный конституционный суд разрешает дела:

1) о толковании Основного закона по поводу споров об объёме прав и обязанностей высшего федерального органа или других участников, которые Основным законом или регламентом высшего федерального органа наделяются собственными правами;

2) при наличии разногласий или сомнений относительно формальной и фактической совместимости федерального права и права земли с Основным законом или совместимости права земли с федеральным правом – по ходатайству Федерального правительства, правительства земли или одной трети членов Бундестага;

2-а) при наличии разногласий относительно соответствия условиям абзаца 2 статьи 72 (данная статья устанавливает, что в сфере конкурирующей законодательной компетенции Федерация имеет право законодательства, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового или экономического единства в общегосударственных интересах), – когда об этом ходатайствует Бундесрат, правительство земли или народное представительство земли;

3) при наличии разногласий относительно прав и обязанностей Федерации и земель, в частности при исполнении землями федерального права и при осуществлении федерального надзора;

4) по другим спорам публично-правового характера между Федерацией и землями, между разными землями или в пределах одной земли, поскольку не предусмотрен иной судебный порядок;

4-а) по конституционным жалобам, которые могут быть поданы каждым, кто утверждает, что публичная власть нарушила одно из его основных прав или одно из прав, содержащихся в статьях 20 (абзац 4), 33, 38, 101, 103 и 104;

4-b) по конституционным жалобам общин и объединений общин по поводу нарушения законом права на самоуправление, предусмотренное статьей 28, а в отношении законов земель при условии, что жалоба не может быть подана в Конституционный суд земли;

5) в других предусмотренных Основным законом случаях.

Германия – это конститутивная федерация, то есть основанная на конституции, а не на союзном или федеративном договоре между её субъектами.

В Конституции ФРГ нет специального раздела о федеративном устройстве. Но соответствующие положения можно найти в Преамбуле и практически в каждой главе Конституции. В ней нашли закрепление принципы взаимоотношений Федерации и её субъектов, а также основы разграничения компетенции между ними. Согласно части 3 статьи 79 деление Федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательстве, а также сам принцип федерализма не могут быть отменены даже в случае пересмотра конституции. В Основном законе также перечисляется перечень земель, образующих германскую федерацию.

Германская Федерация построена по территориальному принципу. Её субъектами являются земли, других территориальных образований кроме земель в составе ФРГ нет. Конституционный статус земель в Конституции не определён. Однако их конституционный строй должен соответствовать требованиям Основного закона. Федеральная Конституция не предусматривает право сецессии, существует возможность применения федерального принуждения в случае, если земля не выполняет возложенных на неё законом обязанностей.

Взаимоотношения Федерации и земель строится на следующих принципах:

1. 
   Конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона.
   
2. 
   Закрепляется презумпция компетенции земель (Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, если Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования).
   
3. 
   Федеральное право имеет преимущество перед правом земель.
   
4. 
   Все власти Федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь.
   
5. 
   Каждый немец имеет в каждой земле одинаковые гражданские права и обязанности.
   
6. 
   Высшие власти Федерации используют в надлежащей пропорции служащих из всех земель.
   
7. 
   на всей территории Федерации должен быть обеспечен единый уровень жизни.
   

Если в двух словах охарактеризовать разграничение, то можно сказать так: в сфере законодательной компетенции доминирует Федерация, а в сфере управления и правосудия – земли.

Выделяют следующие уровни компетенции:

1. 
   исключительная компетенция Федерации;
   

2. 
   конкурирующая компетенция Федерации и земель.
   

3. 
   компетенция по принятию основ федерального законодательства (совместная компетенция).
   

4. 
   исключительная компетенция земель.
   

Правосудие осуществляется в первую очередь судами земель. Федерация образует лишь пять судов высшей инстанции: Федеральная судебная палата – высший судебный орган по гражданским и уголовным делам, Федеральный трудовой суд – разрешает трудовые споры, Федеральный административный суд – орган судебного контроля в области государственного управления, Федеральный социальный суд – рассматривает споры в социальной сфере и сфере социального обеспечения, Федеральный финансовый суд – высшая инстанция по разрешению налоговых и таможенных споров.

Основной закон не содержит подробных положений о местном управлении и самоуправлении.

Указывается, что в землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.

На выборах в округах и в общинах лица, обладающие гражданством государства-члена Европейского сообщества, в равной мере могут избирать и быть избранными в соответствии с правом Европейского сообщества. В общинах выборный представительный орган может быть заменен общинным собранием.

Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках своих полномочий и в соответствии с законом.

Гарантия самоуправления включает также основы собственной финансовой ответственности. К этим основам относятся налоговые поступления, обеспечивающие экономическую достаточность общин, и установление ставок налогов.

Каждая земля самостоятельно определяет структуру и полномочия органов местного самоуправления и управления: в общих чертах – в земельных конституциях, более подробно – в специальных законах.

Система местного самоуправления и управления строится в соответствии с административно-территориальным делением земель.

Большинство земель делится на округа, уезды и общины; некоторые – только на уезды и общины. Крупные города приравниваются к уездам.

Города-земли Берлин, Бремен и Гамбург имеют свои особенности административного устройства. Берлин делится на районы, которые пользуются самоуправлением, но не обладают правами общин: они не принимают собственный устав и не обладают финансовой самостоятельностью.

Бремен состоит из двух общин, являясь одновременно землёй и объединением (союзом) общин.

Гамбург – одновременно земля и община, подразделяющаяся на городские районы.

Органом управления в округе является правительственный президент, при нём образуется правительственный президиум, который является аппаратом правительственного президента.

Правительственным президентам подчинены главы местной администрации в уездах – ландраты, или уездные директоры. При них создаются управления и дирекции. Параллельно с ними в уездах существуют органы местного самоуправления – выборные органы, представляющие население уезда.

Что касается общин, то они обладают правом самоуправления в местных делах и их сфера самоуправления определяется законами земель и охватывает в основном вопросы коммунального хозяйства. Правовой статус общин, взаимоотношения их органов отличаются большим своеобразием, что объясняется историческими традициями, влиянием зарубежного опыта в организации местного управления и самоуправления и рядом других причин. Даже в рамках одной земли возможны вариации организации органов местного самоуправления и их исполнительных органов.

Хотя все земли высказываются за унификацию общинного устройства, на практике сложилась много вариантов форм общинного самоуправления:

- представительные и исполнительные органы осуществляют свои полномочия на коллегиальной основе;

- избирается общинный совет как представительный орган, а бургомистр – как единоличный глава исполнительной власти;

- выборный общинный совет нанимает главу исполнительной власти (директора) и поручает ему функции управления и руководство местной администрацией.

Немецкие авторы говорят о четырех моделях общин, классифицируя их по такому важному основанию, как взаимоотношения представительного органа с органами управления.

1) Южногерманская модель, существующая в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. В этих землях «представительная корпорация» общины и «верхушка администрации» общины (бургомистр, обер-бургомистр) являются как бы единой коллегией - общинным советом (городской совет, городское собрание депутатов). Общинный совет, включающий определенное число советников, пропорциональное численности населения, избирается последним путем прямых выборов; бургомистр - он же председатель совета - также избирается населением. Для этой разновидности характерно доминирующее положение представительного органа, а бургомистр в нем только «первый среди равных», хотя в настоящее время он и обладает рядом важных полномочий. В литературе эта модель именуется «системой двух корпораций»; по мнению ряда немецких ученых, она представляет собой определенную противоположность системе прусского устройства магистрата (см. ниже о второй разновидности местного управления).

2) Система прусского устройства магистрата существует в землях Гессен, Шлезвиг-Гольштейн (в городах), в городах-землях Бремене и Гамбурге. Здесь представительный орган общины (общинное представительство, городское собрание депутатов) избирается населением общины. Исполнительный орган - магистрат избирается представительным органом. Магистрат - коллегиальный орган, включающий бургомистра и почетных членов, т.е. лиц, не получающих вознаграждения за свою деятельность. Магистрат решает текущие управленческие дела и представляет общину вовне. В этой модели местного управления заложена возможность противостояния представительного учреждения и исполнительной власти общины.

3) Устройство бургомистра существует в общинах земель Пфальц и Саара (города и сельские общины), Шлезвиг-Гольштейна (сельские общины). Представительный орган формируется населением путем прямых выборов; исполнительный орган - бургомистр (обер-бургомистр) избирается представительным органом, но обладает значительными полномочиями, являясь, как правило, председателем общинного представительства. Бургомистр выполняет единоличные функции, свойственные магистрату, решая текущие проблемы в управлении общиной, руководя ее администрацией и представляя общину вовне. Эта разновидность несколько напоминает современную французскую систему управления коммун после реформы 1982 г.

4) северогерманская модель действует в землях Северный Рейн-Вест-фалия и Нижняя Саксония. Здесь представительный орган (совет, совет общины, городской совет) избирается населением. Исполнительный орган - исполнительный комитет - не является вспомогательным органом совета. Его работой руководит «директор общины» (директор города, обер-директор города), избираемый представительным органом. Комитет занимается подготовкой решений совета; директор решает текущие дела, руководит общинной администрацией, представляет общину вовне. Такая система управления весьма чужда немецким традициям. Она сложилась после второй мировой войны не без влияния британских оккупационных властей. Эта модель напоминает англо-саксонскую систему «совет – управляющий».

Указанные разновидности имеют в отдельных землях (и иногда в пределах одной земли) многочисленные вариации; большим разнообразием отличается и организация местной администрации в общинах¹.