зарубежный опыт формирования и реализации региональной политики

Под региональной политикой понимают сферу деятельности органов государственной власти по управлению экономическими, политическими, социальными и экологическими процессами страны, протекающих в регионах. Данное управление проводится на двух уровнях:

1) федеральные органы государственной власти осуществляют управление в отношении регионов;

2) региональные органы государственной власти осуществляют управление в отношении территорий, находящихся в их подчинении.

В научной литературе выделяют несколько этапов развития регионального управления. Многие авторы считают, что первый период начинается в 1930-е годы. Главным фактором для проведения региональной политики послужила необходимость устранения последствий экономического кризиса 1929–1932 гг., который наиболее сильно отразился в периферийных и наименее развитых регионах. Именно этот период является начальным этапом формирования и реализации региональной политики. Программы по развитию регионов получили наибольшее распространение в Великобритании и США

Второй период – 40-50-е гг. XX в. Послевоенный экономический кризис, вызвал спад производства в традиционных отраслях промышленности. Это послужило толчком к активному освоению слаборазвитых районов, что привело к привлечению в проблемные районы частного капитала.

Третий период – 60-70-е гг. XX в. Была признана эффективность формирования системы региональной политики. Особое распространение она получила в развитых странах Запада. Основными результатами данного этапа явилось:

– отказ от социальных целей региональной политики;

– переориентация на рост конкурентоспособности;

– сосредоточение на локальных программах обустройства территорий.

Четвертый период – 1975–1993 гг. Программы регионального развития отходят на второй план. Кризис 1974 года выдвинул на первый план цели, носящие макроэкономический характер.

Пятый период начался в 1993 г. и продолжается в настоящее время. Основными целями региональной политики на данном этапе являются стимулирование инновационных функций различных территорий и ускорение проникновения в них новейших достижений НТП, а также социально-направленное экономическое развитие наряду с охраной ресурсной базы и окружающей среды, что должно способствовать устойчивому пространственному развитию территорий.

Неоднородность экономического пространства оказывает значительное влияние на структуру и эффективность экономики, и проводимую государством социально-экономическую политику. В качестве объектов региональной политики, направленной на выравнивание уровней экономического развития, выделяются три типа регионов:

– депрессивные промышленные регионы;

– депрессивные аграрные регионы;

– перенаселённые городские ареалы.

В Великобритании социально-экономическая депрессивность наиболее остро проявилась в индустриальных агломерациях, где концентрировались традиционные отрасли – угледобыча, производство стали и текстиля. Примером депрессивного региона была Центральная Шотландия. В Германии депрессивным регионом был Рур с угольно-металлургической специализацией. В США к подобным регионам относятся территории с высоким уровнем безработицы и низким уровнем доходов. Классический пример – Аппалачский регион. В Италии выделяется Юг с его аграрной ориентацией [4]. Проблемы регионов послужили поводом для проведения в этих государствах региональной политики.

В начале XX века региональная политика Великобритании начала активно развиваться. В стране был принят закон о поощрении предпринимательства, направленный на создание рабочих мест в отсталых районах. Главной целью, было занять население и развить бизнес в периферийных районах.

Как считают ряд исследователей, борьба с безработицей в депрессивных районах, являлось одним из основных направлений региональной политики Великобритании. Политика государства основывалась на принципах территориальной всеохватности и выделение конкретных депрессивных регионов, а так же ограничение свободы инвестирования в регионы сверхконцентрации производственных мощностей.

В стране был принят закон, в котором была зафиксирована помощь депрессивным территориям, где был высокий уровень безработицы.

В 1937 г. была создана Правительственная Комиссия для изучения проблем регионов. В 1943 г. было создано Министерство городского и сельского планирования. В 1945 г. принимается закон о государственном контроле за размещением промышленности.

В 1947 г. был принят закон о городском и сельском планировании (он вызвал много протестов, но существует до сих пор). Он запрещает сооружение предприятий в пределах центральной части Лондона, Берменгема и других крупных агломераций. Однако он поощряет строительство новых объектов на периферии.

В 60-е гг. XX в. Правительство Великобритании разрабатывало специальные планы развития территорий, т.е. применяло метод экономического программирования.

Для периода правления Маргарет Тэтчер характерно уменьшение роли региональной политики, снижение объема финансирования региональных программ.

В настоящее время Правительство Великобритании также активно осуществляет управление развитием регионов. Основную роль в выработке и реализации региональной политики в стране играет Министерство торговли и промышленности, которое занимается уточнением состава и критериев выделения географических единиц – объектов государственной поддержки. Сегодня эта работа проводится в соответствии с учетом аспектов региональной политики Европейского союза.

Италия. Региональная политика Италии характеризуется ярко выраженной неравномерностью производительных сил (противоположное развитие юга и севера страны). Северные территории страны, представляют собой промышленные центры, южные территории специализируются на сельском хозяйстве, и уступают в своем развитии районам Севера. Это обусловило главную задачу региональной политики Италии – развитие южных территорий (Сицилия, Сардиния).

Развитие региональной политики Италии началось в 1950-х г., с создания фонда, перечисляющего средства на развитие Юга, что послужило значительным переменам:

– развитие фабрично-промышленной отрасли на Юге Италии;

– повышение роли сферы услуг;

– активное развитие туризма;

– роль сельского хозяйства, утратила лидирующие позиции.

В Италии, как ни в одном другом экономически развитом государстве Западной Европы не существовало такой сложной системы стимулирования различных территорий. Основными инструментами проводимой региональной политики являлись налоговые льготы и льготные займы. Создавались специальные структуры фондов с участием государства и бизнеса – что являлось характерной чертой региональной политики Италии. Средства фондов направлялись только в депрессивные регионы. В качестве первостепенной задачи региональной политики в Италии выделялось обеспечение возможности для структурно слабых регионов принимать активное участие в социально-экономическом развитии страны путем минимизации влияния негативных факторов, которые связаны с положением этих регионов.

С 1980 года в Италии начала ежегодно проводится конференция «Государство – Регионы», целью которой является обсуждение федерального бюджета. Органы исполнительной власти и главы регионов ведут активный диалог, однако бюджет принимается без участия региональных властей.

Сегодня региональная политика Италии нацелена на укрепление экономического роста структурно слабых районов. Для достижения данной цели создаются долгосрочные и конкурентоспособные рабочие места, позволяя при этом стабилизировать ситуацию на региональном рынке труда и облегчить проведение структурных преобразований.

Франция. Из всех экономически развитых государств Западной Европы наибольшее влияние на региональное развитие оказывает Правительство Франции. В стране накоплен удачный опыт разработки программ развития территорий.

Региональная политика Франции начинает активно развиваться с 1970-х годов, когда широкое признание получила теория полюсов роста, выдвинутая французским экономистом Франсуа Перру. Теория полюсов роста исходила из того, что территории развиваются неравномерно и в пространственном плане возникают полюса роста капитала и рабочей силы.

Региональный полюс роста – набор развивающихся, расширяющихся отраслей, которые размещены на определенной территории и которые способны активизировать свою деятельность во всей зоне своего внимания [1].

Появление такого полюса роста в регионе происходит тогда, когда на территории есть высоко динамичная отрасль производства. Роль государственного воздействия сводится к искусственному созданию полюсов роста, которые вызвали бы естественный подъем на всей территории.

Проблемы региональных диспропорций, характерные для многих стран, потребовали реализации во Франции политики «территориального переустройства». По экономическим районам составлялись планы экономического и социального развития и районные планировки, утверждаемые правительством и координируемые им с национальными планами.

Для развития промышленности в районах и зонах, определенного планами, использовались различные меры регулирования, носящие стимулирующий характер: льготные займы предпринимателям, компенсации на перебазирование предприятий, средства на подготовку кадров, сниженные цены на покупку земли, дотации на оплату электроэнергии и т. д.

В регионах создавались объекты производственной и социальной инфраструктуры, в целях децентрализации промышленности, ограничения ее потенциала в столичном регионе и индустриализации аграрных районов.

Сегодня основными целями региональной политики во Франции являются:

– децентрализация крупных городов и развитие периферийных областей;

– индустриализация аграрных территорий;

– стимулирование развития малых региональных центров (небольших городов);

– развитие сектора услуг в периферийных районах.

В 1969 году сформировался механизм согласования между землями и федеральным уровнем области регионального развития – «Совместная Задача» с целью совершенствования региональных экономических структур (Gemeinschaftsaufgabe (GA) «Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur»). Совместная Задача явилась платформой для общей политики развития регионов в Германии.

В Германии многое сделано в области обеспечения подходов к структурной политике «снизу», от земель. Достижения произошли благодаря разработке концепций интегрированного регионального развития, предполагающих участие всех соответствующих органов власти региона. Концепции регионального развития явились гибкими инструментами, которые способствовали региональному развитию и более эффективному установлению приоритетов целей. В настоящее время главной задачей региональной политики Германии является обеспечение возможности для слабых регионов принимать активное участие в социально-экономическом развитии государства, устраняя влияния негативных факторов, связанных с положением этих регионов. Должно происходить укрепление экономического роста структурно слабых районов. Достижению данной цели способствует создание долгосрочных и конкурентоспособных рабочих мест, позволяя при этом стабилизировать ситуацию на региональном рынке труда и облегчить проведение структурных преобразований. Правительство Германии подчеркивает необходимость создания одинаковых условий для работы и жизни людей во всех частях страны.

Испания. Испания – страна ярко выраженных региональных экономических и социальных контрастов, богатых и бедных регионов, в которых проживают соответственно 30 и 70% населения. На долю трех ведущих (из 17) в экономическом плане регионов – Мадрид, Каталония, Страна Басков – приходится 40% ВВП страны, 63% НИОКР и 45% экспорта [6].

Региональная политика в Испании начала формироваться в конце 60-х и начала 70-х годов. Были поставлены задачи «гармонизированного роста», «согласованного развития экономики», создания однородной экономической структуры, с помощью создания в отсталых районах страны центров содействия промышленному развитию.

Значительный вклад в разработку региональной политики Испании внес Европейский Союз, членом которого она является с 1986 г. С первых лет членства Испании в ЕС отстающие испанские регионы получали средства по финансовым квотам европейских структурных фондов, которые шли на реализацию интегрированных средиземноморских программ и на поддержку кризисных отраслей национальной промышленности.

Результаты совместных усилий главных игроков региональной политики Испании в социально экономической сфере весьма велики. В 1960 г. ВВП на душу населения был равен 55% уровня ЕС, в 1990 г. он поднялся до 76%, в 2000 г. составлял 97%, в 2007 г. – 102%. При этом во всех бедных регионах впервые наблюдалась сокращению их разрыва с более богатыми регионами по многим экономическим показателям. Быстрому экономическому развитию регионов так же способствовало увеличение числа занятых (в строительстве, транспортной инфраструктуре и высокотехнологичных отраслях промышленности). Импульс развитию регионов дают национальные, отраслевые, а с начала нового столетия и региональные планы развития НИОКР. Правительство Испании финансирует до 70% национальных НИОКР. Технологическая модернизация регионов идет по образцу Силиконовой долины в США создаются сети технологических парков – центры наукоемких отраслей с развитой информационной базой, крупными масштабами участия иностранного капитала и диверсификации производства.

Положительные итоги развития регионов связаны не только внешним и внутренним финансированием, но в большей мере успешной децентрализацией национальной управленческой системы, этому способствовали регионализация хозяйственного регулирования, расширение прав и полномочий местных органов власти, распределение функций между различными уровнями управления при условии сохранения единого экономического пространства

Правовая основа, предусматривает четкое взаимодействие и партнерство участвующих сторон, что способствует эффективному функционированию, созданному четырехуровневому (включая муниципальный) механизму реализации региональной политики.

С данной целью был принят ряд законов:

– в 1965 году закон об общественных работах и экономическом развитии (определены основные направления помощи депрессивным районам);

– в 1965 году закон о создании Аппалачской региональной комиссии, (о целевом развитии региона Аппалачских гор, репрессирующего более 30 лет);

– в 1968 году закон о межправительственном сотрудничестве, (регламентировано распределение полномочий по региональному регулированию между органами власти федерации, штатов и муниципалитетов);

– в 1972 г. закон о сельском развитии (определены основные направления федеральной политики в отношении сельскохозяйственных районов);

– в 1974 г. закон о жилищном строительстве и городском развитии (определена федеральная политика в отношении городских районов);

– в 1975 г. закон о региональном развитии.

До 60-х годов региональную политику в США разрабатывали и реализовали только штаты и местные органы управления, что являлось барьером для согласования государственных мероприятий регионального характера в масштабах всей страны. Поэтому позже произошло перераспределение компетенции регионального развития в пользу федеральных органов власти. Полномочия федерального правительства были значительно расширены, особенно в сфере социально-экономического развития и охраны окружающей среды.

Основная форма реализации региональной политики в США – целевые региональные программы. Региональные программы общегосударственного характера рассматриваются на уровне федеральной законодательной и исполнительной власти США. Финансирование данных программ осуществляется из средств федерального бюджета. Конгресс США принимает наиболее важные решения по таким региональным программам, определяет генеральные цели региональных программ, частные программные мероприятия, максимально допустимые размеры ассигнований из федерального бюджета, а также устанавливает права и обязанности органов, на которые возлагается руководство проведением программных мероприятий. Периодически проводятся слушания о ходе реализации осуществляемых программ.

Становление региональной политики и системы управления внутренними районами включает пять основных этапов (таблица 1).

На первом этапе в результате экономических преобразований была проведена национализация крупного капитала и создан сильный государственный сектор общегосударственного и местного значения. В этот период основными центрами производственной активности были приморские, а также близкие к ним сырьевые районы.

Реализация политики «большого скачка» в конце 1950-х гг. сопровождалась изменениями территориальной организации производства. Это был неудачный экономический эксперимент, который вызвал кризисные явления в экономике – сокращение объемов производства, массовое закрытие предприятий, безработицу и голод в городах.

На этапе «урегулирования» особое внимание во внутренних районах было уделено сельскому хозяйству, и обеспечивающих его областей – химической промышленности и сельскохозяйственного машиностроения.

Политика «третьей линии», касалась преимущественно внутренних и юго-западных районов страны. В этот период впервые поставлена проблема соотношения развития приморских и внутренних районов Китая, а также задачи относительно создания во внутренних районах баз стратегического тыла.

Экономические реформы, конца 70-х годов, создали условия для высокого роста китайской экономики (рост ВНП составляет 8–9% в год). В этот период приморские регионы КНР усиливали свои преимущества, а наименее развитые районы западной части страны не смогли этого сделать. Это послужило принятию концепция поэтапной региональной политики. Постепенно в Китае вводился и совершенствовался механизм использования экономических методов в региональной политике:

Во-первых, с 1978 г. регулирование развития внутренних районов стало теснее связано с постепенным открытием страны для внешнеэкономических связей, после восточных, т.е. «открытых регионов».

Во-вторых, во второй половине 1990-х гг. было решено полнее использовать потенциал внутренних районов, в частности размещать там интенсивное, трудоемкое производство, используя фактор низких затрат на оплату труда и наличия материальных ресурсов [2].

Региональному развитию Китаю характерны разные по масштабам и глубине проблемы, поэтому роль Центра была и остается достаточно эффективной и гибкой. Диспропорции регионального развития, ставят перед государством задачи в перемещении экономических приоритетов к высокотехнологическому производству. Именно оно характеризуется такими чертами как интеллектуализация, инновационный характер, социализация и экологизация производства и среды жизнедеятельности.

Межрегиональная экономическая дифференциации наблюдается во всех странах. И прежде чем совершенствовать механизмы её снижения, необходимо оценить её уровень. Для анализа используются децильный коэффициент дифференциации и коэффициент разброса.

Децильный коэффициент дифференциации исчисляется как отношение минимального значения макроэкономического показателя у 10% регионов с наибольшими значениями этого показателя к максимальному значению показателя 10% регионов с наименьшими значениями этого показателя.

Коэффициент разброса показывает, насколько широк разброс значений макроэкономических показателей в регионах [4].

Следующий показатель – «коэффициент размаха» также во всех рассматриваемых странах значительно ниже, чем в России, причем разница доходит до десятков раз. Так в 2008 году данный показатель в России составил – 24,2, что в 12,7 раз больше чем в Испании, в 11,5 раз больше Италии, в 10,5 раз больше Германии, 7,1 раз больше Франции, 4,7 раза больше США и 3,06 раза больше Китая.

В условиях неравномерного экономического развития субъектов Российской Федерации социально-экономическая политика должна рационализировать территориальное размещение производительных сил, способствовать индустриализации экономических проблем регионов и содействовать развитию на их территориях необходимой производственной и социальной инфраструктуры.

1. 
   Алехин Э. В. Государственное регулирование региональной экономики: Учебное пособие / Э. В. Алехин – Пенза, 2011. – 133 с.
   
2. 
   Величко В. В. Внутренние районы Китая в контексте его региональной стратегии [Электронный ресурс] / В. В. Величко // Мировое и национальное хозяйство : электронный журнал / Издание МГИМО (У) МИД России. – 2010. – № 3 (14). – Режим доступа: http://www.mirec.ru/old/index.php%3Foption=com_content&task=view&id=164.html
   
3. 
   Кистанов В. В. Региональная экономика России : учебник / В. В. Кистанов, Н. В. Копылов. – М. : Финансы и статистика, 2005. – 584 с.
   
4. 
   Николаев И. А. Экономическая дифференциация регионов: оценки, динамика сравнения: аналитический доклад / И. А.Николаев, О. С. Точилкина –Москва, 2011. – 34 с.
   
5. 
   Подгорная Е. А. Региональная политика в условиях социально-экономической дифференциации субъектов Российской Федерации : автореф. дис. канд. экон. наук / Е. А. Подгорная – Санкт-Петербург, 2012
   
6. 
   Понеделко Г. Н. Региональная политика Испании / Г. Н. Понеделко // Мировая экономика и международные отношения. – 2009. – № 1. – С. 84–93.
   
7. 
   Самбурова Е. Н. Региональная политика [Электронный ресурс] / Е. Н. Самбурова – Режим доступа: http://geo.1september.ru/1999/36/geo36-2.htm