Добро пожаловать в дом, который построил Жак

Для заключения Договора о Европейском союзе ед­ва ли можно найти место лучшее, чем Маастрихт. Торго­вый городок, имя которого означает «мост через реку Ма­ас», лежит на узкой полоске голландской земли между Германией и Бельгией. По соседству находятся Аахен в Германии, столица Карла Великого, и Льеж в Бельгии, а до Франции и Люксембурга всего 100 километров. Вер­ден, где некогда сражался Луи Делор, лежит в 200 кило­метрах выше по течению Мааса, название которого во Франции звучит как Мёз. Маастрихт стоит как раз на ру­беже, где сходятся европейские культуры — романская и германская, равно как и религии — протестантская и като­лическая.

Пусть это и сердце Европейского союза, но Мааст­рихт далеко не центр Европейского континента. Город дал свое имя подписанному здесь договору, в котором вопло­тилась мечта о Союзе, сорок лет вынашиваемая западно­европейскими государствами. Открытым остается вопрос о том, разделяет ли эту мечту другая половина Европы, освобождающаяся от коммунизма как раз во время созре­вания договора. Так уж совпало, что именно в дни, когда лидеры ЕС заключали свой договор — 9 и 10 декабря, — Михаил Горбачев терял власть в Советском Союзе и гото­вился подавать в отставку.

Накануне открытия саммита Делор выступал в Маа­стрихте на городской площади перед тысячной толпой раз­махивающих флагами федералистов. «Федерализм — это маяк, указывающий путь, а не срамное слово. Можете про­износить его вслух», — восклицал он, имея в виду всеобщее предчувствие, что как раз это слово будет вычеркнуто из голландского проекта. «Мы слишком много внимания уде-

ляли стране, которая постоянно говорила: нет, нет и нет». Он выражал надежду, что лидеры ЕС, которые стесняются и поэтому прячут это слово «под столом», сохранят, по крайней мере, свои федералистские устремления.

На следующее утро 12 глав правительств и их минис­тры иностранных дел разместились за круглым столом в ре­зиденции правительства провинции Лимбург. Это здание из природного камня и мрамора, построенное в 1986 году, находится на Правительственном острове посреди реки Маас. Несколько тысяч журналистов собрались тем вре­менем на берегу, в центре проведения конференций, у на­чала моста, ведущего на остров. На протяжении всего сам­мита каждые несколько часов представители двенадцати делегаций выходили к журналистам с информационными сообщениями. Каждый докладывал в основном одно и то же: что его делегация одерживает верх в спорах по всем существенным вопросам.

С началом саммита Миттеран и Андреотти огласи­ли составленный ими накануне вечером, за ужином, план, который, как они надеялись, сделает продвижение к единой валюте необратимым. Два семидесятилетних старца предлагали, чтобы в случае, если в 1997 году ЭВС не начнет действовать ввиду несоответствия большинст­ва стран критериям конвергенции, этот Союз должен бу­дет вступить в силу в 1999 году с участием такого числа государств, какое будет к этому готово. Коль с этим со­гласился — к большой радости Делора и к ужасу Бундес-банка (на тот момент пяти установленным в договоре критериям соответствовали только Дания, Франция и Люксембург).

Джон Мэйджор одержал ряд символических побед. «Все более тесный Союз народов Европы» заменил собою «федерацию как цель». В намечавшихся на 1996 год пере­смотре и уточнении договора «с целью усилить федера­тивный характер Союза» ссылка на федерализм была опущена. Однако в связи с более существенными разно­гласиями Мэйджор пошел на уступки: согласился наде-

-319-

лить Европейский парламент множеством новых полно­мочий, снял возражения против обязательного участия государств-членов в «совместных» внешнеполитических действиях и смирился с тем, что решения в области визо­вой политики будут приниматься большинством голосов. Вечером в первый день встречи, в попытке снять возражения Мэйджора против социальной главы, Люб-берс представил ее в разбавленном варианте. В нем пред­лагалось немного расширить применение правила голо­сования квалифицированным большинством, распрост­ранив его на право рабочих на информацию (но не на участие в консультациях), а также на такие составляю­щие условий труда, как вопросы охраны здоровья и про­изводственной безопасности. Сохранилось положение о том, что соглашения, достигнутые социальными партне­рами — работодателями и профсоюзами — могут стано­виться законами ЕС.

Второй день саммита был наполнен спорами по соци­альной главе. Миттеран, Андреотти и Уилфрид Мартене, бельгийский премьер-министр, объявили, что разбавлен­ный текст главы не примут. Сэр Джон Керр предложил Мэйджору согласиться на разбавленный вариант, но попы­таться разбавить его еще немного. Последуй Мэйджор это­му совету своего министерства иностранных дел, и не ис­ключено, что Франция, Италия и Бельгия согласились бы на расплывчатый вариант главы. Мэйджор связался по те­лефону с Майклом Ховардом, своим мыслящим в духе Тэт­чер министром по делам занятости, который посоветовал не идти ни на какие уступки. Мэйджор полагал, что Ховард и другие министры, разделявшие взгляды Тэтчер, могут по­дать в отставку, если он примет социальную главу в каком бы то ни было виде. После основательных размышлений Мэйджор сказал, что для него социальная глава и в таком обновленном виде неприемлема.

В попытке найти выход из тупика Делор сделал предложение разрешить Великобритании, в случае если она пожелает, не связывать себя обязательствами по от-

дельным социальным законам, сохранив за ней право принять эти обязательства позднее. Миттеран предложил для англичан свободу непринятия социальной политики в целом. Но к середине дня Мэйджор отклонил все эти ва­рианты исключительного режима для его страны. В кулу­арах Паскаль Лами предположил что, если непригляд­ность положения, в какое попадает страна, и для которой делаются исключения из общих правил, не позволит анг­личанам принять такое решение, то, может быть, их уст­роит идея отдельного объединения 11 стран, согласных взять обязательства, предусматриваемые социальной гла­вой. Лами и его команда поработали над этой идеей и под­готовили кое-какие документы. Ими руководила забота о том, чтобы сохранить роль институтов ЕС, особенно Ко­миссии, в любом клубе 11 государств, готовых согласовы­вать свою социальную политику.

Между тем на официальных заседаниях спор по со­циальной главе продолжался шесть часов, и уже казалось, что саммит кончится крахом. Миттеран объявил, что ему надо возвращаться в Париж. В семь пополудни Любберс прервал заседание. Встретившись с ним с глазу на глаз, Мэйджор попытался выяснить, не поможет ли выйти из тупика сильно разбавленный текст главы, заметив при этом, что сам он не берет на себя обязательства принять такой вариант. Любберс сказал: нет.

Коль пригласил к себе Делора и предложил отло­жить решение вопроса о социальной главе на несколько лет. Делор убедил Коля, что отложить соглашение по со­циальной политике значило бы нанести вред Евросоюзу и что лучше предоставить 11 государствам возможность от­дельно принять на себя соответствующие обязательства. Коль провел с Любберсом и Мэйджором встречу, на кото­рой они согласились, что идея Делора может открыть путь вперед. Мэйджора все еще одолевали сомнения, и он опасался, что от лейбористов ему достанется за то, что он оставляет Британию за рамками договора. Керр же сказал ему, что лучших условий Англии не добиться.

Последовал ряд двусторонних и трехсторонних встреч, в ходе которых Делор, Любберс и Коль по несколь­ко раз беседовали с Мэйджором. «К тому времени за сто­лом оставалось только четыре живых человека: Любберс, Мэйджор, Коль и я», — говорит Делор. Он утверждает, что его собственная сила убеждения все-таки склонила Мэйд-жора к согласию со свободой выбора для 11 стран.

Любберс возобновил заседание, и Делор объяснил собравшимся суть плана. Он подчеркнул, что в рамках но­вых образований институты ЕС будут действовать в обычном порядке. Коль, Миттеран и де Микелис высказа­лись в поддержку предложенной схемы. Никто не возра­жал, ибо затевать спор в столь поздний час значило бы ве­сти дело к провалу. Любберс попросил Делора подгото­вить нужные документы.

У Лами бумаги уже были готовы. Лами, Керр и Жан-Клод Пири, юрисконсульт секретариата Совета ми­нистров, сели втроем и занялись редактированием текс­тов. Социальную главу, изъятую теперь из договора и на­реченную «соглашением», намечалось принять отдельно за подписью 11 правительств. В приложенном к договору протоколе говорилось, что правительства 11 стран будут строить свою социальную политику в соответствии с пра­вилами, указанными в «соглашении», и устанавливалось их право использовать при этом институты и процедуры ЕС. Протокол вносил изменения в обычные правила го­лосования с учетом отсутствия в нем Великобритании. Из протокола вытекали кое-какие странности: комисса­рам от Англии предстояло работать над законами для со­общества 11 стран, объединенных социальным соглаше­нием, и англичанам — депутатам Европарламента голосо­вать «за» или «против» этих законов, а вот министры британского правительства такой возможности не имели.

Делор принес и положил эти документы на стол, и глубокой ночью, после переговоров, длившихся 31 час, двенадцать государств одобрили договор. Многие полага­ли, что срок жизни «социального зверя», как окрестили

-322-

положения нового раздела, будет недолог. В случае побе­ды лейбористов на всеобщих выборах, Великобритания непременно в полной мере примет на себя обязательства по социальным статьям, и вся схема окажется излишней. «История учит нас, что если одному-двум государствам случается чуть отстать, потом они обязательно наверсты­вают упущенное», — сказал Любберс, сидевший рядом с Делором на пресс-конференции в 2 часа ночи.

Другие присутствовавшие при рождении «зверя» прониклись опасениями, что, в конечном счете, он начнет вонзать клыки в тех, кто его создал. Всякий, кому не очень-то радостно будет видеть, как Великобритания притягивает иностранные инвестиции мягкостью своих законов о труде, сможет пожаловаться в Европейский суд на искажение правил единого рынка. Однако в ту ночь никто из участников действа, и менее всех Джон Мэйд­жор, не подозревал, что в июле 1993 года «зверь» вплот­ную подберется к тому, чтобы свалить его правительство.

Беглый взгляд на договор

Маастрихтский договор учреждает Европейский со­юз, состоящий из трех частей или колонн. Одна часть, ос­нованная на Римском договоре с внесенными в него по­правками, касается Европейского сообщества и ЭВС. Две новые колонны — это общая внешняя политика и полити­ка безопасности, раз, и сотрудничество в области правосу­дия и поддержания правопорядка, два. В сферах, относя­щихся к двум новым колоннам, Европейская комиссия, Европейский парламент и Европейский суд имеют мень­ший вес, чем в ЕС. Европейский совет «стимулирует раз­витие» Союза и определяет его общую политику.

Статус гражданина Европейского союза дает право на содействие со стороны дипломатических и консуль­ских служб всех стран ЕС и право жить и работать в лю­бой из этих стран. Гражданин имеет право голосовать или выставляться кандидатом на любых муниципальных или

-323-

общеевропейских выборах. Он или она имеют право обра­щаться в Европейский парламент и просить омбудсмена разобраться в случаях нарушения прав.

Принцип субсидиарности предполагает, что в во­просах, которые не относятся к предметам исключитель­ного ведения Евросоюза, ЕС

будет действовать лишь тогда и в той мере, когда задачи предлагаемого действия не могут быть удовлетво­рительным образом выполнены силами государств-членов и, соответственно, ввиду масштаба необходимых мер ли­бо с учетом их последствий, могут быть лучше решены Сообществом.

Каждые три года Комиссия оценивает различия в уровнях экономического развития богатых и бедных стран ЕС и при необходимости предлагает меры их сглаживания. Из фонда сплочения финансируются проекты, связанные с охраной среды и развитием инфраструктуры в странах, где ВВП на душу населения не достигает среднего для ЕС уровня. Создается совещательный комитет регионов. Ев­ропейский суд наделяется правом налагать штраф на лю­бое правительство, не выполняющее его постановлений.

Договор распространяет сферу действия ЕС на об­разование, здравоохранение и культуру, в отношении ко­торых, однако, Евросоюз не может принимать никаких за­конов, но может заниматься развитием международного сотрудничества, например, в виде обмена студентами или осуществления программ медицинского просвещения. ЕС получает право вносить предложения об охране инте­ресов потребителей и о развитии трансъевропейских се­тей — транспортных, телекоммуникационных и энергети­ческих проектов, под которые могут выдаваться гаранти­рованные займы, субсидии на выплату процентов или деньги из фонда сплочения. Во всех этих случаях минист­ры будут принимать решения квалифицированным боль­шинством голосов.

Вновь появившаяся глава о промышленности поз­воляет Евросоюзу при условии, что это не повредит кон-

куренции, содействовать развитию малого бизнеса, по­могать производственным отраслям справляться с зада­чами структурной перестройки и обновления. Решения по промышленности требуют единогласия. Порядок же голосования по вопросам контроля за движением капи­тала и развития транспорта меняется (вместо единогла­сия требуется квалифицированное большинство); так же изменяется и процедура принятия законов об охране сре­ды, если только они не затрагивают налогообложения, строительно-планировочных проектов в городе и деревне или выбора источника энергоснабжения.

Договор вводит «порядок сопринятия» решений в Европейском парламенте. Если депутаты Европарламен-та отклоняют текст законопроекта, поступивший от Сове­та министров, или если министры не принимают парла­ментских поправок, стороны создают согласительную ко­миссию. Если комиссия не находит компромиссного решения, законопроект не проходит; если компромисс на­ходится, тогда и Парламент, и Совет должны проголосо­вать «за», чтобы закон был принят. Порядок «соприня­тия» распространяется на вопросы, касающиеся единого рынка, образования, здравоохранения, культуры и защи­ты потребителей, а равным образом и программ защиты окружающей среды, исследований и развития трансъев­ропейских сетей.

Любое международное соглашение ЕС, затрагиваю­щее институциональное устройство или бюджетные про­блемы, либо влияющее на дела, в отношении которых действует порядок «сопринятия» решений, требует пар­ламентского утверждения. Парламент должен голосова­нием одобрить назначение нового председателя Евроко-миссии, прежде чем он или она может приступить к ис­полнению должности; парламентскому утверждению подлежит и каждый новый состав коллегии комиссаров. Комиссия работает в течение пяти лет (вместо прежних четырех) в соответствии с пятилетним сроком, на кото­рый избирается Парламент.

Аналогичные процедуры (но без какого-либо голо­сования большинством) приняты в отношении «предсто­ящего формирования общей оборонной политики, кото­рая со временем может привести к совместной обороне». Европейский союз будет обращаться к Западноевропей­скому союзу (ЗЕС), «неотъемлемой составляющей разви­тия Союза», с просьбами о проведении в жизнь решений, имеющих оборонное значение. Укрепленный ЗЕС станет европейской опорой Атлантического альянса без какого бы то ни было ущерба для последнего.

Еще одна новообразованная колонна — сотрудниче­ство министерств внутренних дел. Еврокомиссия и прави­тельства одинаково имеют право выступать с предложени­ями по политике предоставления убежища, регулирова­нию иммиграции и пограничным режимам. Любой из этих вопросов министры могут, на основе единогласного реше­ния, передавать в ведение ЕС. Только национальным пра­вительствам дано право выступать с инициативами, каса­ющимися работы полиции, таможенной службы и борьбы с терроризмом и наркотиками. Комитет в составе высоко­поставленных чиновников министерств внутренних дел координирует работу этой колонны и готовит встречи ми­нистров. Для всех решений требуется единогласие.

Путаницу создает отнесение визовой политики к компетенции Сообщества. Правила выдачи краткосроч­ных виз и формы визовых отметок устанавливаются ми­нистрами квалифицированным большинством голосов.

С января 1996 года все вопросы визовой политики пред­полагается решать именно таким образом.

«Единые институциональные рамки» должны со­блюдаться во всех колоннах. Совет министров и Комиссия обязаны обеспечивать последовательность всех внешних действий Союза — касаются ли они безопасности, эконо­мики или развития. Любая страна, желающая вступить в европейское объединение, должна вступить прежде всего в Союз. Межправительственной конференции 1996 года предстояло уточнить, в частности, положения об оборон­ной политике и полномочиях Парламента.

К договору прилагались 17 протоколов, имеющих обязательную юридическую силу, и 33 декларации, такой силой не обладающие. В одном из протоколов содержатся уставные основы Европейского центрального банка, в другом — Европейского валютного института. Испания добилась принятия протокола, в котором говорится, что система бюджетного финансирования должна быть пре­образована таким образом, чтобы лучше соответствовать платежеспособности отдельных стран ЕС. Особые прото­колы позволяют Великобритании и Дании не участвовать в действиях заключительного этапа ЭВС. Другие прило­жения касаются менее существенных вопросов: один из протоколов практически лишает немцев права на покупку летних домиков на морском побережье Дании, а деклара­ция, включенная по настоянию британцев, требует от ЕС «уделять все необходимое внимание условиям благопо­лучного существования животных».

Сутью соглашения, достигнутого в Маастрихте, бы­ла франко-германская сделка. Миттеран уговорил Герма­нию согласиться на единую валюту и на признание целью Союза общей политики безопасности. Коль уговорил Францию принять германскую модель ЭВС и согласить­ся на расширение власти Европейского парламента.