Глава 8 Предложение за нова Конституция

Българският народ е и процес на обсъждане на създаването на нова Конституция. Този процес трябва да продължи колкото може по-експсдитивно. България спешно се нуждае от нова Конституция както за вът­решни, така и за международни цели.

Страната излиза от един твърде дълъг и мрачен период, в който правителството беше абсолютен господар па народа. Отхвърляйки тази тира­ния, народът спаси и предяви правата, които са неотменни за всяко човешко същество. Сега той трябва конституционно да съхрани тяхната святост завинаги.

И така, първото и най-важно условие е новата Конституция грижливо да ограничи властта на правителството и да гарантира свободите на народа. Този документ трябва да се превърне в декларация към международ­ната общност, че България е станала член на свободните нации в света. Международната репутация на нацията значително ще се подобри, кое­то ще донесе и материално възнаграждение на българския народ. Другите свободни нации ще станат по-заинтересувани от споделяне на споите ресурси с България. Кошресът на САЩ например често е показ­вал своите предпочитания към демократичните нации и вероятно ще погледне благосклонно на България, когато се убеди в демократичното бъдеще на нацията.

Една конституция, която защищава свободите, ще привлече международни инвестиции. Инвеститорите избягват нации, които конфискуват собствеността, които са икономически безотговорни и потискат хората. При конкуренцията за международни инвестиции нациите, които солид­но подсигуряват живота, свободата и собствеността, имат голяма пред­нина в привличането на капитали за промишлеността и търговията. България може да постигне търговско предимство пред източноевро­пейските си съседи, ако първа в региона приеме конституция, гаранти­раща правата на човека.

 

Форма на управление: разделение на властите

Формата и характерът на управлението са важна предпоставка при оформянето на една конституция. Свободните нации се различават в структурите на своето управление. Едни са избрали парламентарната система, а други - системата на разделение на властите. Най-съвременните конституции вероятно комбинират елементи и от двете систе­ми. САЩ са нацията, която първа създаде системата на разделение - още през 1787 г. и я поддържа над 200 години. Според нея народът на САЩ е върховен в своя суверенитет, но следва винаги да се съобразява с отделните лица, упражняващи основните си нрава.

Приемането на конституция е най-важното политическо събитие в исто­рията на една страна. При този процес народът предоставя своите права на един орган, който след това ще може да упражнява контрол над него. Народът трябва да е особено внимателен при даването на тези пълномощия поради следните причини: (1) свободата е нормално състояние за хората; без нея стойността на живота се понижава; (2) лицата, които свободно упражняват своята съзидателност, изобретателност и продук­тивност, допринасят най-много за напредъка на обществото; (3) прави­телството може да използва властта си неразумно или тиранично. Въпреки това малко хора не биха се съгласили с твърдението, че от правителството се изисква да защищава народа от собствените му ексцеси и от враждебните намерения на чуждестранни интереси.

Преди 200 години американците се сблъскаха с дилемата свобода или власт и избраха очевидното решение: да създадат управление, което ще е достатъчно овластено, за да ги защищава, но не достатъчно, за да ги потиска. Те отхвърлиха парламентарната система, тъй като тя съсредоточава почти цялата управленска власт в един орган. Американците сметнаха, че когато една неограничена власт се даде на крал или парла­мент, независимо от наличието на добри намерения, има значителен риск тя да се упражнява тиранично.

Вместо това създателите на Конституцията на САЩ избраха система, която разделя управленската власт на законодателен, изпълнителен и съдебен сектор. Ако управленската власт се раздели така, че дадена политика да може да се прилага само чрез комбиниране на законодателно действие, прилагане на изпълнителната власт и интерпретиране на съдебната власт, нито една групировка няма да може да наложи своята не-съгласувана воля. Джеймс Мадисън - най-влиятелният от съставителите на Конституцията на САЩ навремето писа: "Струпването на всички ви­дове власт - законодателна, изпълнителна и съдебна в едни ръце, неза­висимо дали са много или малко и независимо дали е по наследство, чрез самоопределяне или чрез избори, може да бъде квалифицирано ка­то най-точната дефиниция на тиранията."

В по-нови времена Уорън Бъргьр, бивш председател на Върховния съд на САЩ, допълнително обясни системата на разделение на властите, по следния начин:

"Изборът, който сме направили в нашата Конституция, обременява управленските процеси, които често изглеждат тромави, неефективни и дори безрезултатни, но този труден избор е направен съзнателно от хо­ра, които са живели при форма на управление, която позволява подле­жащи на арбитриране правителствени актове да се приемат без проверка... При всички очевидни недостатъци като забавяне, безпоря­дък и потенциални възможности за оскърбления все още не сме откри­ли по-добър начин за съхраняване на свободата от това да подчиним властта на грижливо изработени ограничения, вписани в Конституция­та.

Както предполага съдията Бъргьр, единното или парламентарно управление може да взема своите решения по-бързо, но понякога с цената на личното си достойнство и автономия. Освен това новата световна история потвърждава, че засега при развитието на обществото свободата надделява над властта. "Забавянето, безпорядъкът и възможностите за оскърбления", които споменава Бъргьр, са многократно компенсирани от материалните и интелектуални плодове на свободата.

В допълнение към разделеното функциониране всеки от секторите на управление в САЩ има известна власт да ограничава другите. Целта е да се създадат възможности за проверка по същество как се упражнява управленската власт. Например Сенатът трябва да приема чрез гласува­не с мнозинство назначаването на лица на важни постове (вкл. членове­те на Върховния съд и другите федерални съдии), предложени от Президента и с мнозинство от две трети да приема споразумения, вече договорирани от Президента. Конгресът учредява съдилища с власт, по-малка от тази на Върховния съд и има пълномощия да контролира про­цесите на съдебно обжалване. Президентът има право на вето над законодателството, разработвано от Конгреса, като ветото може да се отхвърли с две трети от гласовете. Президентът назначава членовете на Върховния съд и всички федерални съдии. Конгресът има власт да обя­ви война и да я финансира, но главнокомандуващ е Президентът. Нак­ратко, целта на Конституцията е да разсее и разхвърля властта така, че за дадена групировка да бъде много трудно да постигне съществена власт над американското управление.

Както разкрива новата история, ясно е, че приемането на закони е труд­но при системата на разделение, която съществува в САЩ. Президентът Джордж Буш е упражнил правото си на вето за над десет въпроса, одобрени от Конгреса, който нито един път не успя да отхвърли ветото. Такъв резултат не може да се получи при система, в която министър-председателят и мнозинството в Парламента принадлежат към един и същ управленчески сектор или една и съща политическа партия. В аме­риканската история законодателството често се е проваляло поради президентско вето или решение на Върховния съд, което го е отменяло. Въпреки това системата на разделението рядко се критикува в САЩ. Американците критикуват отделни президентски или съдебни решения, но не и разделението на властите.

Системата на разделението се практикува в повечето от 50-те щата на съюза, ако не и в почти всички. В общи линии хората са съгласни, че правото на вето на Президента над законодателството води до по-добри и по-солидни закони, както на времето беше формулирано от Алексан­дър Хамилтън, един от ранните американски политически лидери: "Колкото по-често дадена мярка се подлага на проучване, колкото по-голямо е разнообразието на гледните точки на тези, които я проучват, толкова по-малка е опасността от грешките, които произтичат от недос­тига на надлежно обсъждане, или от тези погрешни ходове, които биха могли да последват поради заразата с някакви общи пристрастия или интереси. Много по-малко вероятно е някакви заслужаващи порицание възгледи да инфектират едновременно всички части на управлението по отношение на един и същ въпрос, отколкото да га ръководят и подвеж­дат поотделно".

Репресивни мерки все пак биха могли да преминат през изпълнителните и законодателни сектори, но както ни уверява Хамилтън, те по-труд­но могат да успеят в съдебния сектор:

"Пълната независимост на съдилищата е особено съществена при една ограничена Конституция. Под ограничена Конституция разбирам Конституция, която съдържа някои специфицирани изключения от законода­телната власт;

...Ограничения от такъв характер на практика могат да се запазят само чрез кръг от съдилища, които да са задължени да обявяват за недействитслни всички актове, противоречащи на духа на Конституцията. Ако то­ва не се извършва, всяко спазване на особени права, на привилегиите за особени права или на някакви привилегии, ще бъде безрезултатно."

 

Защита единствено на негативните права

Конституцията на САЩ често е наричана харта на правата на човека и затова съществуват две причини. Първо, националното управление ня­ма власт да лишава хората от техните свободи или да им ги отрича. Вто­ро, конституционните гаранции на индивидуалните права осигуряват на личността защита от правителствени действия, които биха ги ограничи­ли.

Този вид защита има негативен характер. Тя е предназначена да елими­нира закони, които ограничават упражняването на човешките свободи. Конституцията на САЩ не налага утвърдителни задължения на прави­телството.

Разликата е между негативните и позитивните права. В отличие от други конституции Конституцията на САЩ не признава позитивни права на жилище, образование, медицинско обслужване, чиста околна среда, достатъчно добър стандарт на живот или на периоди за почивка и отдих.

Свободата, по смисъла на Конституцията на САЩ, означава сигурност срещу насилие или ограничение от страна на правителството. Да се осигурят позитивни права означава подчиняване на индивидуалните интереси на схващанията за колективно благо, а съгласно Конституцията на САЩ защитата на индивидуалната свобода е главна цел. Всъщност двата възгледа за правата са в пряко противоречие, тъй като постигането на угвърдително право може да изисква елиминиране или намаляване на съществуващо или дадено право. Например при прилагането на пози­тивни права правителството може като арбитър да отнеме собственост от една групировка и да я предаде на друга, действие, което нарушава индивидуалните права.

Смята се, че конституция, която защищава и негативни, и позитивни права, е несвързана и много трудна за интерпретиране. Тя се стреми да обедини две диаметрално противоположни цели. За разлика от досегашната българска Конституция новата трябва ясно да идентифицира обществения интерес с индивидуалната свобода, а не с "колективното благо". Индивидуалната свобода трябва да е нещо отделно, което не мо­же да бъде субект на прищевките на правителствени решения за колек­тивното благо. В противен случай обвързването със свободата ще бъде силно размито.

Конституцията на САЩ не забранява на Конгреса да приеме закони за постигане на "колективното благо". Например, понастоящем много за кони осигуряват значителни "мрежи за сигурност" за бедните, болните и слабите. Конституцията просто не изисква въвеждането им в действие В предложения за България конституционен модел , който е даден края на настоящата глава, съм предвидил само защита на негативни права.

Последните събития в Източна Европа и на други места демонстрираха колко слабо се справят правителствата с планирането на колективното благо. България се стремеше към постигане на толкова много утвърди телни права, че трябваше всъщност да елиминира фундаменталния права на живот, свобода и собственост. Българските управници в мина­лото се стремяха да регулират почти всяка човешка дейност, за да поетигнат всеобщо благо, но вместо да създадат рай, всъщност сътвориха затвори.Тези затвори не ограничаваха задължително физическото тяло на човека, а карцерираха продуктивността и изобретателността на чо­вешкия ум.

При подготовката на Конституцията на САЩ политическите и икономическите идеи са били разделението на властите, контролът и равно­весието, както и съдебното преразглеждане при прилагането им. Те биха пазили отделния човек в личния, деловия и професионалния му живот от потисничество от страна на правителството. Обществото би извлякло полза, тъй като на свободата се е гледало като на източник на велико поощрение на човешкия прогрес и напредък. Този начин на раз­съждение е приложим и днес. Ние разчитаме на свободата както за под­помагане на разбирателството и културата, така и за снабдяването с храна, дрехи и подслон. Досега не са открити по-добри средства за удов­летворяване на тези нужди.

Великият урок на нашето време е, че производителните, защитните и съзидателните сили се намират на интелектуалните и търговски пазари, а не у правителството. При това може да се окаже вярно, че предприемчивите хора действат предимно в свой собствен интерес, но вероятно не повече от хората в правителството, като усилията на предприемчивите са много по-ориентирани към благото на широки обществени слоеве.

 

Икономически свободи

Понастоящем България се сблъсква с трудния проблем да промени ико­номическата си система от система, управлявана от централно планиране, в такава, която поставя ударение на частните пазари. При пазарната система капиталовложенията в собственост на средствата за производс­тво, разпространение и обмен на стоки се правят и поддържат главно от частни лица и корпорации. Тази система трябва да функционира пре­димно сама, отделена и изолирана от правителството. Потенциалните собственици и инвеститори трябва да се чувствуват сигурни, че могат да участват в нея без страх от конфискация, репресии или икономическа нестабилност. В съответствие с това системата изисква и юридически рамки, които ще охраняват целите и действията й.

В миналото комунистическите правителства позволяваха на чуждестранни фирми да действат в техните страни, но предимно на базата на индивидуалните контакти между правителството и фирмата. Такива договорености са несъстоятелни за една частна икономическа система. Те позволяват не на пазара, а на правителството да определя на кои фирми да се разреши достъп и при какви условия. Пазарната икономика функционира различно - пазарът следва да контролира съществуването и ха­рактера на дадено предприятие. Потенциалните собственици и предприемачи трябва да имат възможност да се ангажират в дейности по собствен избор, без да се подсигурява официална "благословия". Пазарната икономика изисква строга, но не и абсолютна защита срещу правителствения контрол. При нея има само три начина, по които държавата може да получи частна собственост или права върху собстве­ността от хора без тяхното съгласие: чрез отчуждаване, чрез регулация и чрез данъци. Тези пълномощия са съществени при работата на едно правителство, но трябва да се прилагат пестеливо и без да се лишават хората от техните свободи.

Отчуждаване

Инвеститорите обикновено разбират, че пълномощието за отчуждаване е свойствено на правителството и го приемат като принцип, при поло­жение че държавата го прилага в съответствие с международно призна­тите ограничения, като например изложените в Конституцията на САЩ: Частната собственост не може да се отнема за обществено полз­ване без справедлива компенсация.

В тази гаранция има четири ключови думи. За да спечели доверието на инвеститора, всяка от тях трябва да се дефинира чрез перспективата за подпомагане на една свободна икономика. Целта трябва да е да се максимализира защитата на собственика срещу конфискация и все пак да се даде възможност на правителството да получава имоти, необходими за извършване на определени обществени услуги. Предложени са четири дефиниции.

 

Частна собственост

Тя включва всеки имот или вещ, притежаващи стойност и притежавани от частно лице или корпорация; "отнема" означава: (1) правителството да придобие пълна или частична собственост, притежание или контрол върху частната собственост и (2) правителството да причини икономи­ческа щета на частната собственост; "обществено ползване" се ограни­чава до създаване на обществена собственост само когато е абсолютно необходимо да се подсигури специфична държавна услуга; и "справедли­ва компенсация" изисква заплащането на пазарната цена на собстве­ността, която е отнета, а освен това обезщетение на собственика за всички други загуби, които понася в резултат на отнемането. Правителството прибягва до икономическата регулация, за да получи известен контрол над частни имоти или предприятия. При пазарната икономика регулация, която ограничава частната икономическа дейност е оправдана в много ниска степен. Малко хора биха възразили срещу регулация, която действително осшурява общественото здравеопазване и сигурност, забранява вредни дейности и поддържа законността и реда при наличие на извънредни обстоятелства. Важно е правителственият мштрол да се ограничи до забрана на частни дейности, които са наисти­на вредни. Уместната роля на правителството е да защищава общество­то от увреждане, а не да забранява или съкращава производството, конкуренцията или съзидателността.

Все пак, както навремето писа известният американски съдия Оливър Уендъл Хоумс младши, правителството "трудно може да се справи, ако стойностите, присъщи на собствеността, не могат да се намалят до известна степен, без да се плаща за всяка промяна в общия закон". Един от начините да се реши този проблем, е да се наложи финансова отго­ворност на правителството, ако причини значителни загуби в стойност та на частни имоти, които не са били използувани по начин, причиняваш вреди. Закони, водещи до загуби, надхвърлящи предварително опреде­лен минимум, да речем 20%, трябва да се считат за недействителни, ос­вен ако правителството не компенсира собственика за количествотонал този минимум. В приложения модел на конституция съм използувал тази цифра при едно изключение от забраната за приемане на закони с об­ратна сила (Чл. V, ал. 2).

По подобен начин пълномощието за данъчно облагане не трябва да се използува за потискане на капиталовложенията или да налага контрол  над собственост или бизнес, които иначе биха били забранени. Размерът на допустимото данъчно облагане трябва да се ограничи в максимална степен. Таксите не трябва да надхвърлят разходите на правителството за оказаната услуга. Следователно, за да се максимализират възможнос­тите за капиталовложения, правителството трябва да бъде строго огра­ничено в пълномощията си за отнемане на собственост чрез отчуждаване, регулация и данъчно облагане.

Българската конституция трябва солидно да подсигури действията на лица срещу натиск от страна на правителството. Членове от наказател­ния кодекс за криминални деяния изобщо не бива да се ползват за поли­тически или икономически цели. "Власт над средствата за препитание на човека означава власт над волята му". Това е написано от Хамилтьн през 1788 г. и Конституцията на САЩ до голяма степен изповядва тази идея. Конституцията трябва да ограничава и правителствените пълно­мощия по отношение на облагането с данъци и изразходването на средс­тва. Ролята на правителството не бива да надхвърля постигането на целите на сигурността и социалните грижи, които частният сектор труд­но може да обхване.

В САЩ федералната и щатските конституции ограничават пълномощи­ята на правителството и широко гарантират правата на живот, свобода и собственост. Прилагането на тези клаузи е отговорност на съдебната власт, която е упълномощена да анулира законодателство, което не е конституционно и при необходимост да дава мандат на компенсирането на неконституционни действия. По този начин, в допълнение към прие­мането на съответни конституционни и законодателни мерки, защитата на икономическото притежание и дейност изисква независима съдебна власт, достатъчно мощна да следи законодателството и да осигури него­вото съответствие с Конституцията. Както местните, така и чуждест­ранните лица и корпорации, занимаващи се с икономика, трябва да имат достъп до съда, за да защитават правата си.

В отсъствието на независима съдебна власт, или там, където нейното съществуване и пълномощия са под съмнение, трябва да се установи механизъм, който да подсигурява инвеститорите срещу конфискация или намаляване на финансовите стойности на техните имоти или предп­риятия. Частни или обществени застрахователни компании биха могли да извършват тези услуги, като отговорностите им се определят съглас­но някакъв създаден за целта процес. Някои застрахователни компании вече предоставят този вид застраховки. Очевидно такава застраховка не може да осигури хората срещу правителствени репресии или финансова безотговорност. Обаче правителство, което се ангажира с подобна политика, ще понесе международни санкции и загуба на чуждестранни капи­таловложения.

 

Модел на Конституцията

В съответствие с казаното дотук и с извършения анализ, както и с идеи­те, които чух, когато бях в България, за нацията беше подготвен един модел на конституция, който е представен в останалата част на този доклад. Надяваме се, че той ще даде тласък на провежданите обсъжда­ния по този въпрос. Моделът има за основа най-вече Конституцията на САЩ и някои щати на Съюза. В много случаи американските клаузи са променени или са добавени нови, а в други - просто са сложени заглавия за по-лесно ориентиране.

Този модел на конституцията дава повече възможности за индивидуален избор, отколкото самата Конституция на САЩ, тъй както се интерп­ретира днес. Законодателната власт е по-малка, а свободите на хората повече. Моделът по-специално дава максимална подкрепа на пазарната икономика, значително по-голяма от тази в Конституцията на САЩ. В България много от лидерите на нацията заявяват, че тя спешно се нуж­дае от "гения" на пазара, за да оцелее. Считаме, че предложеният модел на Конституцията ще послужи солидно на тази цел.

За да се подпомогнат обсъжданията на конституцията, прилагаме копие от Конституцията на САЩ.

Дотук не са изложени препоръки за много части на предложеното управление, като състав на законодателната власт, на Върховния съд и на изпълнителната власт. Тези институции заслужават известен коментар.

(1) Настоящето Народно събрание (НС) е избрано на базата на мажори­тарно и пропорционално гласуване. Същият метод може да се изпол­зва и за избора на две отделни камари на НС - едната избрана мажоритарно, а другата - пропорционално.

(2) В САЩ съдиите се назначават и избират. Всички федерални съдии, вкл. и тези от Върховния съд, се назначават до живот от Президента (след съгласуване със Сената) на базата на теорията, че такъв период на назначение ще осигури пълната им независимост от политически, социален или икономически натиск или влияние. В някои щати на Съ­юза избират съдии, които служат определен период. Други щати наз­начават съдии за известни периоди, като в края им провеждат общи избори, за да определят дали съдията да остане на служба.

Върховният съд на САЩ е критикуван както за узурпиране на пълномо­щията на законодателните сектори на управлението, така и за неумение да налага свободи. Текстът на Конституцията на САЩ не е ясен в тези области и изисква интерпретация на намеренията на боравещите с него, за да се дефинират пълномощията на Върховния съд. В клаузите за предложения български конституционен съд е направен опит да се изяс­нят пълномощията му както по отношение на законодателството, така и по отношение на защитените права. Съгласно тези клаузи съдът е задъл­жен да упражнява единствено съдебни пълномощия, като са дадени кон­кретни указания за налагането на свободи. Доколкото интерпретацията на съдебните пълномощия винаги може да бъде въпрос на преценка, при която логично мислещите хора могат да се различават, клаузите за тях са написани така, че разумно да ограничават субективността и да окуражават по-обективната юриспруденция.

(3) При система на разделение на властите Президентът оглавява един  от трите сектора на управление. В случай че Президентът не може да остане на поста си до края на своя мандат, трябва да се предвиди не­гов заместник, който лесно и веднага да продължи да поддържа рав­новесието. В САЩ тази функция се изпълнява от Вицепрезидента. В съответствие с това в предложения модел има клауза за такава длъжност.

Предложение за модел за Конституция

на Народна Република България

 Преамбюл:

 Член I