Статус членов Совета Федерации

Статус парламентария является одним из важнейших правовых институ­тов, юридически закрепляющих его положение в системе властных отно­шений, совокупность его прав и обязанностей, порядок осуществления

парламентской деятельности, гарантии ее осуществления, а также ответ­ственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обя­занностей. Конституционно-правовой опыт зарубежных государств де­монстрирует многовариантность подходов к решению вопросов о статусе парламентария в соответствии с порядком организации высших органов государственной власти, особенностями национального законодательства, традициями парламентаризма и политической культуры.

В Российской Федерации основы правового статуса члена верхней па­латы определены Конституцией Российской Федерации. В частности, Кон­ституция закрепляет основание представительства в Совете Федерации (ч. 2 ст.95), форму акта, которым определяется порядок формирования палаты (ч. 2 ст. 96), принципы несовместимости членства в Совете Феде­рации со статусом депутата Государственной Думы (ч. 2 ст. 97) и непри­косновенности членов Совета Федерации (ст.98), право законодательной инициативы члена Совета Федерации (ст. 104), а также обязанность при­сутствия членов Совета Федерации на церемонии инаугурации главы го­сударства (ч.2 ст.82). Однако предметно вопросы статуса члена Совета Федерации закреплены Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Со­брания Российской Федерации» и детализированы в Регламенте Совета Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации и указанному Феде­ральному закону, членом Совета Федерации является представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия. Порядок наделения чле­нов Совета Федерации полномочиями определяется в соответствии с Фе­деральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Феде­рального Собрания Российской Федерации.

Будучи по своему статусу парламентариями, члены Совета Федерации вместе с тем не являются избираемыми в ходе прямых выборов депутатами, так как получают мандат на осуществление властных полномочий не от избирателей, а от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, интересы которых они представляют. Сроки полномочий членов Совета Федерации зависят от срока полномо­чий делегировавших их органов государственной власти, и их истечение является основанием и для прекращения полномочий сенаторов. Кроме того, в отличие от своих коллег из Государственной Думы члены Совета Федерации могут быть отозваны до истечения срока своих полномочий делегировавшим их органом. Как видим, основания и порядок представи-

1 56 Глава 5. Члены Совета Федерации

тельства членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы существенно различаются.

Двойственность юридической природы мандата члена верхней палаты российского парламента выражается в том, что, с одной стороны, он вы­ступает представителем субъекта Российской Федерации от делегировав­шего его органа государственной власти, а с другой — в силу занимаемого им статуса и осуществляемых полномочий является политиком федераль­ного уровня, призванным не только обеспечивать представительство ре­гиональных интересов, но и решать вопросы общегосударственного зна­чения.

В рамках прежних моделей формирования верхней палаты эта двой­ственность не была столь актуальной: депутат Совета Федерации первого созыва избирался населением без прямого участия руководства региона, член Совета Федерации второго созыва вообще выступал одновременно в двух ипостасях. При действующем порядке формирования верхней пала­ты, когда сенатор и руководитель регионального органа власти не являет­ся одним и тем же лицом, а лишь назначается либо избирается данным органом, проблема двойного статуса ощущается довольно остро. В связи с этим необходимо несколько прояснить правовые основания представи­тельной природы мандата и законодательных функций члена Совета Фе­дерации.

Безусловно, член Совета Федерации делегирован в верхнюю палату решением регионального органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации. Очевидно, что эта взаимосвязь может и должна иметь конкретное правовое наполнение. Вместе с тем Конституция Российской Федерации определяет членов Совета Федерации именно как представи­телей субъектов Российской Федерации от законодательного или испол­нительного органа. Данная формулировка фиксирует принципиально важ­ное положение: делегированный органом государственной власти сенатор осуществляет представительство интересов субъекта Российской Феде­рации (именно субъекта в целом, а не органа, решением которого легити­мирован его статус). Это довольно тонкий момент, который, однако, пол­ностью исключает как действия члена Совета Федерации в полном отрыве от интересов региона, так и возможность всеобъемлющей императивной привязки принимаемых им решений к позициям органов государственной власти субъекта Федерации.

Отсюда резонным является вопрос о том, в каких пределах такая при­вязка является возможной и допустимой. Очевидно, что ключ к правиль­ному решению этого вопроса лежит в соотношении законодательных, контрольных и представительных функций в деятельности членов Совета Федерации.

Как известно, должность члена Совета Федерации относится к госу­дарственным должностям Российской Федерации (Федеральный закон

5.5. Cmiyc членов Cobeia Федерации 157

«Об основах государственной службы Российской Федерации»). В рам­ках должностных обязанностей ему приходится решать вопросы, отнесен­ные к ведению Российской Федерации, которые напрямую не затрагивают полномочий субъектов Российской Федерации. К ним относится большин­ство вопросов, закрепленных в статье 102 Конституции Российской Феде­рации, а также вопрос о принятии и вступлении в силу поправок к Консти­туции Российской Федерации. В последнем случае Конституция, требуя обязательного одобрения законодательными органами субъектов Россий­ской Федерации принятых тремя четвертями членов Совета Федерации поправок к Конституции, прямо указывает на возможность (и, соответ­ственно, допустимость) расхождений в позициях региональных легислатур и их представителей в Совете Федерации. По нашему мнению, член Сове­та Федерации при реализации своих полномочий может (в идеале должен) прислушиваться к мнению делегировавшего его органа, однако оно не имеет для него обязательного юридического значения.

Вместе с тем самостоятельность членов Совета Федерации в принятии решений, отнесенных законом к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, уже не может являться абсолютной (во всяком случае если занимаемая органом государственной власти субъекта Феде­рации позиция не выходит за рамки конституционного поля). Кроме того, региональный орган государственной власти, уполномочивший то или иное лицо представлять интересы субъекта в Совете Федерации, вправе требовать от этого лица исполнения своих должностных обязанностей и при их неисполнении принимать к нему соответствующие санкции.

«Сенаторы-профессионалы»

В отличие от своих предшественников — глав регионов, являвшихся, по образному выражению И. Шаблинского, «сенаторами по совместитель­ству», члены Совета Федерации третьего созыва осуществляют свою дея­тельность на постоянной и профессиональной основе. Данное обстоятель­ство предопределяет совокупность прав и обязанностей членов Совета Федерации, закрепляемых положениями федерального законодательства и Регламента палаты.

В числе юридически значимых законодательных и регламентных норм, определяющих статус члена Совета Федерации, особо стоит выделить нор­мы, направленные на:

1. 
   закрепление основных форм работы членов верхней палаты;
   
2. 
   обеспечение условий для их осуществления;
   
3. 
   создание системы социальных и правовых гарантий осуществления
   профессиональной деятельности;
   
4. 
   установление ограничений, связанных со статусом члена Совета Фе­
   дерации, требований к осуществлению парламентской деятельности и санк­
   ций за их неисполнение либо ненадлежащее исполнение.
   

Формы работы

Формы работы членов верхней палаты многообразны: в зависимости от того, осуществляется ли эта работа парламентариями единолично либо в составе палаты или ее структурного подразделения, они подразделяются на коллективные и индивидуальные.

Основной коллективной формой работы членов Совета Федерации является участие в заседаниях Совета Федерации, в работе его комитетов и комиссий, а также в работе согласительных и специальных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой. Принимая во внимание график пленарных заседаний верхней палаты, проводимых не реже чем 1 раз в две недели (а заседаниям обязательно предшествуют засе­дания комитетов и комиссий), несложно установить, что даже «рядовой» член Совета Федерации, не занимающий руководящих должностей в верх­ней палате и не обремененный работой в согласительных и специальных комиссиях, обязан как минимум четыре раза в месяц принимать участие в работе пленарных заседаний и комитетов, членом которых он является. Это без учета заседаний комитетов и комиссий, проводимых в период двухнедельных интервалов между заседаниями, что для Совета Федерации третьего созыва уже является делом обычным.

Проблема участия

Проблема участия членов Совета Федерации в работе Совета Федерации прежнего созыва носила достаточно острый характер, что было связано с необходимостью осуществления руководителями регионов своих функций непосредственно на местах. Соответственно, собрать всех их в одном мес­те хотя бы раз в 3 недели было задачей трудновыполнимой. Невозмож­ность членов верхней палаты сосредоточиться исключительно на участии в работе Совета Федерации зачастую приводила к искусственному цейт­ноту времени в рассмотрении вопросов, выносимых на заседание Совета Федерации, его комитетов и комиссий. Подчас член Совета Федерации, прибывая на заседание палаты или профильного комитета, должен был принимать решение по закону либо иному вопросу, не успев толком озна­комиться с его содержанием, ориентируясь на позицию докладчика, мне­ние, подготовленное сотрудниками Аппарата, и реакцию своих коллег по палате. В подобных условиях непомерно возрастала роль Аппарата верх­ней палаты, влияние которого на процесс выработки и принятия реше­ний, по справедливому выражению Т. Коноваловой, в Совете Федерации второго созыва было явно гипертрофированным.

Кроме того, снижению уровня участия в заседании Совете Федерации прежнего созыва способствовали и субъективные причины. Руководители регионов, приезжая на несколько дней в Москву для участия в работе Со­вета Федерации, стремились использовать свое пребывание и для реше­ния насущных проблем региона. Потому многие из них, в особенности

5.5. Cmiyc членов Cobeia Федерации 159

главы исполнительной власти, нередко предпочитали парламентским засе­даниям визиты в министерства и иные присутственные места федерально­го уровня. При этом данные регистрации показывали достаточно высокий кворум (140—160 членов палаты), который, однако, на практике выдер­живался лишь до первого перерыва.

С переходом работы Совета Федерации на постоянную основу пробле­ма неучастия членов верхней палаты в пленарных заседаниях комитетов и комиссий в значительной степени потеряла свою остроту. Более того, Регламент Совета Федерации третьего созыва вменяет в обязанность российским сенаторам принимать личное участие в работе указанных за­седаний. Вместе с тем ни действующее законодательство, ни Регламент не предусматривают каких-либо правовых санкций к нарушителям этого правила. Для сравнения: в ФРГ и Греции парламентарии, без уважительных причин пропустившие заседания палаты, лишаются определенной части причитающегося им денежного вознаграждения, а в Индии длительное неучастие парламентария в работе палаты может даже привести к до­срочному прекращению его полномочий.

Возможность и основания неучастия членов Совета Федерации в засе­дании не раз становились предметом острых дискуссий в ходе обсуждения проекта Регламента верхней палаты. Так, содержавшаяся в первоначаль­ной редакции проекта норма, обязывающая членов Совета Федерации предварительно уведомлять руководство палаты комитета о невозможности своего участия в заседании по уважительной причине, вызвала резкую от­поведь части сенаторов, усмотревших в таком требовании неправомерное ограничение своего права передвижения. Данная норма в окончательный вариант Регламента включена не была. Выпали из Регламента также за­крытый перечень уважительных причин отсутствия на заседании членов палаты и право спикера определять их уважительность в спорных ситуа­циях. Аналогичную судьбу имела и поправка об исключительном праве палаты направлять члена Совета Федерации в служебную командировку (при этом члены Совета Федерации, в том числе Р.Абдулатипов, не без основания указывали, что их прямой начальник — прежде всего делегиро­вавший их орган власти субъекта Федерации).

Вместе с тем очевидно, что длительное неучастие парламентария в ра­боте палаты без уважительных причин может быть использовано как одно из веских оснований для его отзыва делегировавшим его органом госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации.

Заседания палаты

Участие члена Совета Федерации в заседаниях палаты, ее комитетов и ко­миссий обеспечивается гарантированными законодательством и Регламен­том правами на участие в планировании работы палаты и формировании повестки заседаний, возможностью выступления в прениях по обсуждае-

мым вопросам, по ведению заседания и по мотивам голосования. Однако основным его правом является право решающего голоса при принятии коллективных решений.

Член Совета Федерации пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на пленарных заседаниях палаты, а также комитетов, комиссий палаты, согласительных и специальных комиссий, членом которых он является. При этом процедурной формой выражения своей позиции является голосование, осуществляемое лично, а в случаях, предусмотренных Регламентом, — и заочно.

Основанием участия членов Совета Федерации в работе согласитель­ных и специальных комиссий является решение палаты о делегировании их в состав согласительных комиссий. Это, однако, не исключает возмож­ности факультативного (без права решающего голоса и на добровольной основе) их участия в работе согласительных и специальных комиссий (на­пример, посредством подготовки предложений по доработке закона и пе­редачи их коллегам по палате).

Помимо участия в заседаниях Совета Федерации и его комитетов член Совета Федерации вправе присутствовать и на заседании Государственной Думы, где ему также может быть предоставлено слово для выступления. Юридически подобное право было зафиксировано еще в первой редакции Закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государст­венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1994 года. Однако поскольку работа членов Совета Федерации первого и второго созывов велась на непостоянной основе, данное право реализовывалось главным образом в рамках согласительных процедур и в особо важных случаях (например, в ходе обсуждения в Государственной Думе проекта федерального бюджета). Переход к осуществлению деятельности членов Совета Федерации на постоянной основе делает такую форму работы не только возможной, но и перспективной, так как позволяет непосредствен­но отслеживать прохождение законов в Государственной Думе, начиная с момента их внесения и до окончательного принятия в третьем чтении.

Поручения палаты

Еще одна форма работы членов Совета Федерации — участие в выполне­нии поручений палаты и их органов. Обладая равными правами в качестве представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Совета Федерации вместе с тем подчиняются опреде­ленным правилам внутреннего распорядка и парламентской иерархии, установленной действующим Регламентом. Формой, постоянно обеспе­чивающей управляемость процессами проработки и принятия решений в рамках верхней палаты и ее органов, является подготовка и, соответ­ственно, исполнение поручений. Последние могут быть определены реше­нием палаты и оформлены соответствующим пунктом ее постановления,

протокольным поручением. Они могут быть приняты также Советом па­латы и соответствующим комитетом либо комиссией. Поручения членам Совета Федерации могут быть отданы и единолично руководителями Со­вета Федерации в рамках имеющихся у них полномочий. Например, дви­жение законов внутри верхней палаты, в том числе распределение по ко­митетам поступающих из Государственной Думы законов, осуществляется посредством поручений, отдаваемых Председателем Совета Федерации и его заместителями председателям и членам комитетов и комиссий. Прав­да, в данном случае поручение — в большей степени форма продвижения документов внутри палаты, чем властное распоряжение в его обычном «канцелярском» понимании.

Важным правом члена Совета Федерации является внесение от своего имени запроса в адрес органов государственной власти и должностных лиц. Решение о направлении запроса принимается членом Совета Феде­рации по собственной инициативе и не требует какого-либо согласова­ния. К числу возможных адресатов депутатского запроса законодательство относит и членов Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора, Председателя Центробанка России, Председателей ЦИК, дру­гих избирательных комиссий и комиссий референдума, а также руководи­телей иных федеральных органов государственной власти, органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и государственных внебюджетных фондов.

Праву члена верхней палаты на запрос корреспондирует обязанность адресата, которому запрос направлен, дать ответ не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной согласованный с инициатором запроса срок. При этом инициатор запроса имеет право принимать непо­средственное участие в рассмотрении поднятых им вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. Ответ на запрос дол­жен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен запрос, либо лицом, временно исполняющим его обязанности. Данная норма при­звана гарантировать, что запрос рассмотрен на надлежащем уровне и не переадресован в низовые управленческие структуры, не правомочные либо не компетентные в принятии необходимых решений.

Помимо запросов член Совета Федерации вправе также направлять и обращения к соответствующим должностным лицам с требованием при­нять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан. Члены Совета Федерации, в отличие от депутатов Госу­дарственной Думы, не ведут работы с избирателями, но они являются парламентариями и в этом качестве вправе способствовать устранению нарушений прав и свобод человека. Вместе с тем законом не допускается вмешательство парламентариев в оперативно-розыскную, уголовно-про-

цессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

В рамках заседания Совета Федерации член палаты вправе обращать­ся с вопросами к членам Правительства Российской Федерации. Данное право конкретизировано в Регламенте Совета Федерации, уточняющем порядок выступлений членов Правительства на заседании палаты. Таким образом, обеспечивается непосредственное «живое» общение предста­вителей законодательной и исполнительной власти. Данное право может использоваться в качестве инструмента парламентского контроля за практическими шагами в различных сферах общественной жизни, так как представители исполнительной власти, стоя на трибуне Совета Федерации и отвечая на вопросы парламентариев, фактически отчитываются перед ними в своей деятельности.

Ценность данной формы парламентской деятельности прекрасно осоз­навали еще члены Совета Федерации второго созыва, одновременно яв­лявшиеся руководителями регионов. В связи с этим в 1996—2001 годах в верхней палате нередко возникали ситуации, когда главы исполнительной власти, образующие общую с Правительством России исполнительную вертикаль по предметам совместного ведения (то есть подконтрольные в своих действиях федеральной исполнительной власти), в качестве членов Совета Федерации вызывали представителей последней «на ковер» и требовали от них объяснений о причинах задержки трансфертов, роста за­долженности по зарплате бюджетников т.д. При этом сенаторы (они же гу­бернаторы) были довольно изобретательны по части официального выра­жения своего недовольства итогами заслушивания членов Правительства. Известен случай, когда члены палаты, раздосадованные тем, что вместо министра финансов на заседание прибыл его заместитель, не владевший всей полнотой информации по перечислению трансфертов, проголосовали за то, чтобы «не принять сообщение к сведению».

С переводом деятельности Совета Федерации на профессиональную основу эта форма работы не потеряла своего значения: члены Совета Фе­дерации, являющиеся представителями делегировавших их органов госу­дарственной власти, по-прежнему уделяют много времени на заслушивание членов Правительства на своих заседаниях. Однако алгоритм взаимодей­ствия существенно изменился: если сенаторы прошлого созыва вырыва­лись в Москву буквально «на день», решали вопрос, не успев как следует с ним ознакомиться, то нынешние сенаторы имеют больше физических возможностей для непосредственного взаимодействия с членами Прави­тельства, в том числе и вне рамок заседания.

Работа в субъекте Федерации

Еще одной важной формой деятельности члена Совета Федерации являет­ся его работа в субъекте Российской Федерации. Будучи представителем

соответствующего органа государственной власти, сенатор не может от­рываться от нужд региона, который он представляет в верхней палате, он также должен иметь реальную возможность поддерживать связь с делеги­ровавшим его органом государственной власти субъекта Российской Фе­дерации. Вместе с тем реализация указанной функции не должна вести к лоббированию интересов региона.

Гарантии деятельности членов Совета Федерации

По объему социальных гарантий члены Совета Федерации, депутаты Го­сударственной Думы приравниваются к федеральному министру, а Пред­седатель палаты и заместители Председателя палаты — соответственно к Председателю Правительства и заместителям Председателя Правитель­ства Российской Федерации. Это означает, что все социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров, автоматически распростра­няются и на членов Совета Федерации, даже если они и предметно не про­писаны в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и ста­тусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».