Тдблицд 1 Законодательные гарантии деятельности членов Совета Федерации

государственной власти и местного самоуправления, организаций, обще­ственных объединений и т. п. за выполнение требований законодательства о статусе члена Совета Федерации. Неисполнение или ненадлежащее ис­полнение требований законов может повлечь ответственность этих лиц, предусмотренную административным и уголовным законодательством. Уголовная ответственность ждет и того, кто попытается неправомерно воз­действовать на членов Совета Федерации, членов их семей и других род­ственников. Воздействие должно заключаться в виде насилия или угрозы применения насилия с целью прекращения или изменения характера дея­тельности члена Совета Федерации.

Неприкосновенность членов Совета Федерации является одной из наи­более действенных гарантий парламентариев. Конституция Российской Федерации установила, что члены Совета Федерации обладают неприкос­новенностью в течение всего срока их полномочий¹³, а не только, напри­мер, на период сессии, как в некоторых странах (США, Ирландия, Норве­гия и др.).

Объем неприкосновенности членов Совета Федерации в целом тради-ционен для большинства парламентариев других стран мира и базируется на трех важнейших составляющих:

1. 
   Личная неприкосновенность членов Совета Федерации, которые не
   могут быть привлечены к уголовной или к административной ответствен­
   ности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергну­
   ты обыску или допросу, кроме случаев задержания на месте преступления,
   а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это
   специально предусмотрено федеральным законом.
   
2. 
   Неприкосновенность занимаемых членами Совета Федерации жилых
   и служебных помещений, используемых ими личных и служебных транс­
   портных средств, средств связи, принадлежащих им документов и багажа,
   их переписки.
   
3. 
   Невозможность привлечения к уголовной или административной от­
   ветственности за высказывание мнения или выражение позиции при голо­
   совании и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Феде­
   рации.
   

Помимо достаточно широких прав, которыми обладают члены Совета Фе­дерации, законодательство устанавливает для них и ряд ограничений. Это связано с тем, что парламентарий в своей деятельности должен быть сво-

13

боден от влияния государственных органов и учреждений, должностных лиц, и в первую очередь от влияния исполнительной власти. Отсюда вы­текает невозможность для члена Совета Федерации работать в органах исполнительной и судебной власти¹⁴.

В отношении членов Совета Федерации действует запрет на занятие ими должностей государственной или муниципальной службы, на членство в органах управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, а также запрет заниматься другой оплачиваемой деятель­ностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятель­ности. Необходимо отметить, что среди специалистов права и управления существуют серьезные разногласия в понимании того, что считается раз­решенной преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. Большинство из них сходятся во мнении, что парламентарий не может за­нимать административные должности в соответствующих учреждениях и общественных объединениях. Но при этом считается допустимым заведо­вание кафедрой, руководство факультетом при условии, что оплата такого руководства представляет собой процентную надбавку к оплате основной преподавательской и творческой деятельности. Парламентарий может так­же получать гонорар за свою творческую деятельность, при этом размер гонорара не должен превышать установленные пределы.

Не совместимым со статусом федерального парламентария является также и депутатство в законодательных (представительных) органах субъ­ектов Российской Федерации и муниципальных образованиях.

К числу специфических обязанностей парламентариев, обусловленных их высоким статусом, относится требование к членам Совета Федерации соблюдать этические нормы поведения. Регламент в своих положениях предписывает своего рода модель этичного поведения, а также устанавли­вает ответственность за их нарушение членом Совета Федерации. Так, на заседании палаты нельзя выступать без разрешения председательствую­щего. Всем выступающим на заседании палаты нельзя употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, призывать к незаконным дей­ствиям, допускать выражения, разжигающие национальную и социальную рознь, использовать заведомо недостоверную информацию, допускать не­обоснованные обвинения в чей-либо адрес. Нарушители этих правил мо­гут быть лишены председательствующим слова без предупреждения.

Таким образом, имеющиеся ограничения для членов Совета Федерации, с одной стороны, не представляются чрезмерными¹⁵, с другой — не в долж-

14

ной степени способствуют обеспечению их независимого статуса. На се­годняшний день очевидным является противоречие между местом и ролью Совета Федерации как высшего органа государственной власти, наделен­ного значительным объемом полномочий, и крайне неустойчивым право­вым статусом члена Совета Федерации. Эта неустойчивость проистекает из трех существенных обстоятельств:

1. 
   Действующее федеральное законодательство не определяет в доста­
   точной мере полно механизм взаимодействия члена Совета Федерации и
   делегировавшего его органа государственной власти субъекта Российской
   Федерации и степень его подконтрольности решениям данного органа.
   
2. 
   Правовые пробелы, допущенные федеральным законодателем в во­
   просах регулирования статуса члена Совета Федерации, ведут к тому, что
   регулирование данных вопросов осуществляется региональными законо­
   дательными и даже подзаконными актами делегировавших их органов.
   
3. 
   Действующее федеральное законодательство не содержит каких-
   либо ограничений на возможность досрочного отзыва члена Совета Феде­
   рации.
   

Механизмом, обеспечивающим данное ограничение, стал институт поруче­ний, отдаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации своим представителям в Совете Федерации. Данный институт, хотя он и не прописан предметно в федеральном законодательстве, тем не менее логичным образом вытекает из конституционного статуса членов верхней палаты как представителей субъектов Российской Федерации. Однако нерешенность данного вопроса в федеральном законодательстве привела к тому, что в ряде регионов пределы «связанности» парламента­риев позицией делегировавших их органов власти явочным порядком ста­ли определяться самими этими органами.

Тдблицд 2

Характер и объем поручений, установленных для членов Совета Федерации на региональном уровне

Оргдн госвласти субъЕИА РФ, делегировавший члена Совета Федерации	ОбЪЕМ ПОРУЧЕНИЙ, ОТДАВАЕМЫХ ЧЛЕНу СОВЕТА ФЕДЕрАЦИИ
	Законодательная деятельность	Исключительные полно­мочия Совета Федерации	Иное
Государственное Собрдниг РЕСпублики Мордовия	По вопросам ст. 106 Конституции РФ, по проектам ФКЗ и ФЗ	По всем вопросам, предусмотренным ст. 102 Конституции РФ	По законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ
Законодательное Собрдниг Нижегородской обмети	При рассмотрении Советом Федерации и его комитетами вопросов, внесенных Законодательным СобрлниЕМ обмети, при обсуждении и голосовании по вопросам, затрагивающим интересы обмети
Сахалинская обллстнля Думл	По всем вопросам, рассматриваемым в Совете Федерации
Смоленская обллстнля Думл, администрация Смоленской ОбЛАСТИ	По вопросам ст. 106 Конституции РФ, по проектам ФКЗ и ФЗ	По всем вопросам, предусмотренным ст. 102 Конституции РФ	По законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ
Московская городская ДумА	По вопросам ст. 106 Конституции РФ, проектов ФКЗ и ФЗ, ВНЕСЕННЫХ МГД ИЛИ имеющих попрлвки, ВНЕСЕННЫЕ МГД	По всем вопросам, предусмотренным ст. 102 Конституции РФ	По законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ

Как мы видим, объем поручений, отдаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, существенным образом разли­чается. При этом порядок определения поручений также может разниться. В Нижегородской и Смоленской областях поручение может отдать только делегировавший орган на своем заседании. Представитель Московской городской Думы в случае, если он не получил поручения, вправе (но не обязан) провести консультативный опрос ее депутатов; при этом он впра­ве голосовать самостоятельно, «руководствуясь интересами г.Москвы и Российской Федерации». Совершенно иначе должен действовать пред­ставитель Сахалинской областной Думы, которому вменено в обязанность запрашивать мнение своего органа по любому вопросу, подлежащему го­лосованию в палате.

К сказанному добавим, что в ряде регионов институт поручений фор­мально отсутствует, так как обеспечение единства мнений достигается либо за счет процедуры «согласования позиций», либо за счет «информирова­ния о предстоящем рассмотрении».

Обязательность голосования члена Совета Федерации обеспечивает­ся за счет возможности органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации практически в любой момент досрочно его отозвать и заменить другим, более послушным представителем. При этом не имеет значения, насколько позиция органа государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации является правомерной и обоснованной.

Данное положение нельзя признать нормальным. В настоящее время предпринимаются попытки упорядочить взаимоотношения членов Совета Федерации с их регионами, несколько усилив статус парламентариев в части независимости от избравших (назначивших) их органов, исключив возможность досрочного немотивированного отзыва. Факты такого рода пока носят единичный характер, однако они весьма показательны. Так, из­вестен случай, когда член Совета Федерации и одновременно зять губер­натора на следующий день после расторжения брака с его дочерью был отозван с занимаемой им должности¹⁶.

На наш взгляд, до тех пор, пока институт немотивированного отзыва будет сохраняться в системе российского парламентского права, законода­тель не сможет выстроить эффективную систему правовых санкций, при­меняемых к членам Совета Федерации, манкирующим своими прямыми обязанностями либо не соблюдающим ограничения на занятия деятель­ностью, не совместимой со статусом парламентария. В результате многие законодательные требования к членам Совета Федерации пока носят де­кларативный характер. Связать воедино институт отзыва с институтом правовой ответственности парламентариев — в этом состоит одна из глав­ных задач поправок в действующее законодательство, разрабатываемых сегодня Государственной Думой.

3.4. Новый состав Совета Федерации

В результате сложного процесса ротации Совета Федерации был сформи­рован принципиально новый состав палаты. В ее анализе традиционно присутствуют два основных подхода.

Первый подход акцентирует внимание на личностном, персональном составе обновленной палаты¹⁷. Действительно, в Совете Федерации со­средоточено значительное число интересных фигур: здесь и вернувшийся в большую политику бывший первый и последний Государственный секре-

¹⁶ По состоянию на 31 января 2002 года полномочия членов Совета Федерации
решением палаты досрочно прекращались 8 раз. В двух случаях решение о до­
срочном прекращении полномочий принималось по просьбе самих сенаторов
(Р.Аушева от Ингушетии и В. Устюгова от Калининградской области). Полномо­
чия члена Совета Федерации Ю.Антарадонова были прекращены в связи с его
переходом на другую работу. Полномочия членов Совета Федерации в связи с их
отзывом прекращались 5 раз.

¹⁷ См., например: Сергей Пугачев вышел в свет// Коммерсантъ. 2001. 26 декабря;
Полный комплект: Совету Федерации не хватало только Коха // Независимая
газета. 2002. 27 февраля.

5.4. Новый состав Совета Федерации 169

тарь России периода «ранней демократии» Г.Бурбулис, имевший репута­цию «серого кардинала» при Президенте Б. Ельцине начала 90-х годов; и известный банкир С. Пугачев, коего СМИ причисляют чуть ли не к «глав­ному банкиру Кремля»; и видный «борец с сионизмом», бывший губерна­тор Кубани Н. Кондратенко; и уволенный со службы бывший командую­щий Северным флотом, не сходивший с телевизионных экранов в связи с катастрофой АПРК «Курск», В. Попов; и бывший президент Якутии — один из лидеров «парада суверенитетов» М.Николаев; и главный партийный функционер ключевой пропрезидентской партии «Единая Россия» А. Бес­палов, и много других не менее политически интересных личностей.

Второй подход заключается, условно в анализе «экономического порт­рета» обновленного Совета Федерации, то есть какие финансово-промыш­ленные группы оказались представлены в верхней палате парламента¹⁸. СМИ анализируют представительство экономических интересов и лоб­бистские связи в палате как по отраслям, так и по конкретным корпора­циям и компаниям.

Существуют также отдельные попытки вычленить группы сенаторов по их прошлому профессиональному происхождению. Однако в рамках дан­ного подхода почему-то наибольшее распространение получило акцентиро­вание на двух группах членов палаты: военных и представителей структур федеральной исполнительной власти. Соответственно, в информационном поле не раз звучали версии о том, что первые составляют военное лобби в Совете Федерации, тогда как вторые — «рука Кремля».

Представляется, что все перечисленные подходы весьма важны. И при­стальное внимание к персоналиям, и анализ потенциального экономиче­ского лобби новой палаты дают определенную информацию для анализа перспектив поведения обновленного Совета Федерации в целом. Важны акценты и на макрогруппах сенаторов, вычленяемых по происхождению.

Вместе с тем имеющийся в СМИ анализ состава обновленного Совета Федерации недостаточен для того, чтобы делать выводы о качественных сдвигах в структуре палаты, явившихся следствием реформы данного ин­ститута, а также о перспективах деятельности российского сената. В част­ности, отслеживание интересных персон, коими изобилует нынешний Совет Федерации, еще не дает представления о его внутренней структуре. Пресловутый высокий процент представителей силовых структур в палате (подробнее см. ниже) еще не говорит о сформированном и консолидиро­ванном «военном лобби», осознающем себя в качестве такового и способ­ном консолидированно действовать в пользу корпоративных интересов. Обилие выходцев из ведомств федеральной исполнительной власти не дает

170 Глава 5. Члены Совета Федерации

возможности запросто записывать их во «фракцию Кремля»: данные пред­ставители могут представлять и иные интересы. Наконец, «экономическое измерение» также нельзя считать исчерпывающим анализом нового со­става Совета Федерации.

Ниже предлагается другой подход к анализу состава Совета Федера­ции, где акцент ставится на рассмотрении состава Совета Федерации с точки зрения вычленения в нем ключевых групп интересов, а также пред­ставительства основных политических игроков на поле Совета Федерации.