Формирование Совета Федерации

порядок избрания, но также основания и процедура досрочного прекра­щения полномочий члена верхней палаты, а в ряде случаев — порядок их взаимодействия с делегировавшими их органами государственной власти. Таким образом, в 2000—2002 годах в большинстве субъектов Российской Федерации была сформирована собственная нормативная правовая база регулирования деятельности членов Совета Федерации, причем предмет правового регулирования зачастую выходил далеко за пределы процедуры избрания либо назначения членов палаты.

В зависимости от субъекта Российской Федерации существенным об­разом различается объем требований, предъявляемых к кандидатам на должность члена Совета Федерации при подаче документов. Например, регламент Курской областной Думы (в редакции 2000 года) предусматри­вал, что кандидаты на должность представителя от этого органа помимо заявления, анкеты, сведений о доходах и имуществе должны представить личное заявление о согласии быть избранным, письменное обязательство о прекращении деятельности, не совместимой со статусом члена Совета Федерации, и медицинское заключение о состоянии здоровья (последнее явно выходит за рамки федеральных стандартов, так как не предусмотре­но даже для кандидатов на должность Президента). Регламент Смоленской областной Думы предусматривает представление письменного подтверж­дения готовности участвовать в выборах члена Совета Федерации, а так­же автобиографии и программы предлагаемых действий на посту члена Совета Федерации.

Порядок обсуждения кандидатур на заседаниях законодательных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации в целом однотипен, различаясь лишь особенностями процедурного плана. Так, в одних субъектах Российской Федерации (г.Санкт-Петербург) вопрос об избрании может быть рассмотрен легислатурой в отсутствие кандидата, в других же его присутствие строго обязательно. Так, в Государственном Собрании Мордовии в случае неявки хотя бы одного из кандидатов засе­дание переносится на другую сессию. В ходе обсуждения кандидаты имеют возможность изложить свою предвыборную платформу, высказаться по внесенным кандидатурам.

По федеральному законодательству обязательным требованием являет­ся тайный характер голосования, однако его форма может быть различной: голосование может проводиться бюллетенями для тайного голосования, специальными карточками для тайного голосования в электронной систе­ме и т.д.

Поскольку Федеральный закон не определяет, во сколько туров может проводиться голосование по избранию кандидатов, субъекты Российской Федерации по-разному подошли к решению этого вопроса. В ряде субъ­ектов Российской Федерации (законодательных собраниях Республики Карелия, Калужской и Курской областей) голосование проводится в один

тур; в случае, если ни один из кандидатов не наберет простого большин­ства голосов, проводится повторное голосование с новым выдвижением кандидатов. В легислатурах других субъектов Российской Федерации (Московской областной Думе, Государственном Собрании Республики Мордовия, Государственной думе Ставропольского края, законодатель­ных собраниях Ленинградской, Нижегородской, Смоленской областей) в аналогичных случаях может проводиться второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее количество голосов депутатов. В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга проведение второго тура имеет не факультативный, а обязательный характер: в первом туре депу­таты тайным рейтинговым голосованием (ключами) выбирают двух кан­дидатов, фамилии которых включаются в бюллетени для тайного голосо­вания.

По уникальной трехтуровой системе выборов осуществлялось голо­сование в Республике Саха (Якутия): в первом туре голосование прово­дилось за всех кандидатов, во втором — за двух кандидатов, получивших наибольшее количество голосов, в третьем — за кандидата, получившего наибольшее количество голосов во втором туре.

Решение об избрании кандидата от законодательного органа оформ­ляется его постановлением, а решение двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации — совместным постановлением обеих палат. При этом воз­можны два варианта делегирования представителей от двухпалатных за­конодательных собраний. В первом варианте сначала определяется пред­ставитель одной из палат, в то время как выбор представителя от другой палаты предстоит сделать позднее (Свердловская область). Во втором варианте совместным постановлением двух палат определяются сразу два представителя от каждой из них с указанием времени осуществления их полномочий (Адыгея).

Как уже было сказано, представители в Совете Федерации от исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции не избираются, а назначаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Хотя фор­мально представительство осуществляется от правительства или админи­страции как коллегиального органа, данный вопрос разрешается (и фак­тически, и юридически) единоличным решением высшего должностного лица (главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации), оформляемым в виде указа или постановления.

Единственный исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, где вопрос о направлении решается коллегиаль­но, — Государственный Совет Республики Дагестан. Определенные эле­менты коллегиальности и публичности в выдвижении кандидатур имели

место и при подборе кандидата от Смоленской областной Думы в 2001 году (в частности, в ее регламенте прописана возможность внесения кандидатур председателем либо одной третью членов администрации, уста­новлена обязательность рассмотрения всех кандидатур на заседании ад­министрации). Однако в этом случае коллегиальное мнение администрации как органа исполнительной власти означало не более чем рекомендацию к единоличному решению главы администрации.

Соответствующий указ (постановление) в трехдневный срок направ­ляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Эта деталь имеет важное юриди­ческое значение — тем самым производится официальное уведомление легислатуры о назначении члена Совета Федерации. Если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от об­щего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного пред­ставителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, то указ (постановление) о назначении пред­ставителя в Совете Федерации от исполнительного органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу. Закон не дает прямого ответа на вопрос, как быть в случае, если законодательное собрание не воспользовалось своим правом и не рассмотрело вопрос на ближайшем заседании. Однако, по нашему мнению, правовая коллизия здесь отсутствует: если очередное (после поступления уведомления) засе­дание состоялось, а вопрос о кандидате не рассматривался, законодатель­ное собрание утрачивает право отклонения кандидатуры. Таким образом, происходит как бы ее одобрение по умолчанию.

Процесс замещения состава верхней палаты в соответствии с поло­жениями нового Федерального закона «О порядке формирования Сове­та Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» начался с ноября 2000 года, когда на 66-м заседании палаты были подтверждены полномочия В.Кадохова (парламент Республики Северная Осетия — Алания), В. Сударенкова (исполнительный орган власти Калужской об­ласти) и Г.Широконосова (исполнительный орган власти Курской об­ласти).

В соответствии с новым Федеральным законом членом верхней палаты нового созыва может стать любой гражданин Российской Федерации, до­стигший 30-летнего возраста. Российское гражданство и возрастной ценз являются, пожалуй, главными юридически значимыми ограничениями, установленными к занятию указанной должности. Другим ограничением является наличие у кандидата в члены Совета Федерации права избирать и быть избранным в органы государственной власти. Требование статьи 1 Закона следует понимать как отсутствие у кандидата в члены Совета Фе­дерации ограничений избирательного права, предусмотренных частью 3

176 Глава 5. Члены Совета Федерации

статьи 32 Конституции Российской Федерации (недееспособность и от­бывание наказания в местах лишения свободы по приговору суда). Таким образом, Закон допускает возможность избрания (назначения) на долж­ность члена Совета Федерации и лиц, не имеющих активного избиратель­ного права на выборах депутатов законодательных (представительных) ор­ганов и глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Указанное обстоятельство привело к широкому использованию от­крывшейся возможности войти в состав верхней палаты парламента пред­ставителям политического, управленческого и делового истеблишмента, преимущественно жителей столичного региона. Это наглядно подтверж­дает и социальный состав новых членов Совета Федерации, в котором была велика доля представителей бизнеса, а также руководителей и сотрудни­ков федеральных органов государственной власти (как действующих, так и оказавшихся не у дел). В числе последних особо следует упомянуть по­литиков общефедерального масштаба, занимавших в прошлом значитель­ные государственные должности в российских властных структурах (на­пример, бывший вице-премьер Правительства и федеральный министр Р. Абдулатипов, бывший госсекретарь Г.Бурбулис, бывший вице-премьер В. Густов, бывший Председатель Счетной палаты Х. Кармоков, бывшие федеральные министры А. Гаврин, В. Орлов и др.), а также ответственных работников аппаратов полпредов Президента Российской Федерации в федеральных округах (Ю.Волков — Республика Коми, Г.Петров — Рес­публика Мордовия, Л. Сухотерин — Коми-Пермяцкий АО)¹. Особую, хотя и немногочисленную категорию сенаторов образуют выходцы из военной среды и силовых структур (в их числе бывший командующий Северным флотом адмирал В. Попов).

При том, что назначения влиятельных москвичей, в особенности пред­ставителей бизнеса, было крайне болезненно воспринято в регионах, где подобные кадровые новации неизбежно порождали кучу кривотолков, нельзя не признать, что в основе такого решения лежал сознательный рациональный выбор самих регионов, кровно заинтересованных в отстаи­вании собственных проектов на федеральном уровне. Выходцы из дело­вых кругов, имеющие прочные связи в федеральных органах власти, были удобным приобретением для регионов. В этом плане имел место своего рода ресурсоообмен властного мандата на лоббистские возможности бу­дущего сенатора.

Среди представителей регионального истеблишмента в Совете Феде­рации значительную часть составили представители региональных прави­тельств и администраций, а также депутатского корпуса законодательных органов. Уход глав исполнительной власти и спикеров региональных ле-

В настоящее время полномочия Ю. Волкова и Л. Сухотерина прекращены.

5.1. Формирование Совета Федерации 177

гислатур из Совета Федерации в ряде случаев сопровождался вполне ло­гичным выдвижением в «местоблюстители» оставляемого сенаторского кресла своих заместителей, профессионализм и надежность которых про­верена годами совместной работы, либо глав представительств регионов при Правительстве России, имеющих наработанные связи в федеральных органах власти.

Еще одним кадровым источником пополнения нового состава Совета Федерации стал Аппарат Совета Федерации второго созыва, работники которого имели большой опыт практической работы в стенах парламента и по роду службы были тесно связаны с руководством регионов. Главы исполнительной и законодательной власти, уходившие из палаты, нередко останавливали свой выбор именно на них. Членами Совета Федерации стали руководитель Аппарата палаты В. Никитов², руководитель аппарата бюджетного комитета В.Горегляд (впоследствии— первый вице-спикер Совета Федерации), руководитель секретариата Е.Строева М.Коробей­ников, советник Председателя палаты С. Щеблыгин и др.

Полное обновление состава палаты, согласно закону, должно было за­вершиться не позднее 1 января 2002 года. Переходный период, в течение которого члены Совета Федерации — представители по должности от субъектов Российской Федерации — должны были сложить с себя полно­мочия членов верхней палаты, был окончен в декабре 2001 года, хотя окон­чательно формирование состава палаты было завершено лишь в начале 2002 года. При этом в связи с тем, что в Чеченской Республике законода­тельный (представительный) орган государственной власти не создан, со­ответствующее место члена палаты до настоящего времени остается ва­кантным.

Несмотря на опасения, что процесс обновления состава верхней пала­ты может затянуться, наблюдался, скорее, обратный процесс: многие главы регионов сами досрочно складывали с себя полномочия (очевидно, с расчетом, чтобы их выдвиженец сумел освоиться и набрать вес к тому времени, как начнется массовая замена руководства палаты и глав коми­тетов).

При формировании верхней палаты особое значение имел порядок признания ее полномочий. В соответствии со статьей 9 Федерального за­кона полномочия избранного (назначенного) члена Совета Федерации на­чинаются со дня вступления в силу решения об его избрании (назначении). Совет Федерации вправе лишь подтвердить начало полномочий назначен­ного либо избранного члена палаты, причем с даты, указанной в решении законодательного (представительного) или исполнительного органа власти. При этом пределы проверки, проводимой Комиссией по регламенту и парламентским процедурам, ограничены лишь установлением наличия

В настоящее время полномочия В. Никитова прекращены.

178 Глава 5. Члены Совета Федерации

необходимых документов, правильности их оформления, а также соблю­дения соответствующим органом субъекта Российской Федерации преду­смотренного законом порядка избрания (назначения) членов Совета Фе­дерации. И хотя последнее по смыслу всей совокупности правовых норм должно осуществляться исключительно на основании полученных доку­ментов, в практике работы Совета Федерации имелись прецеденты, когда принятие палатой решения откладывалось для дополнительной проверки легитимности избрания члена Совета Федерации.

Согласно положениям Регламента, прежде чем будет подтверждено начало полномочий нового члена Совета Федерации, верхняя палата долж­на принять решение о прекращении полномочий прежнего члена палаты. Так, показателен случай с подтверждением полномочий члена Совета Фе­дерации от Госсовета Чувашской Республики В. Боровика, сменившего в качестве сенатора председателя Госсовета Чувашской Республики. Данный вопрос с июля 2001 года трижды рассматривался на заседаниях Совета Федерации — 75-м, 76-м, 77-м, однако соответствующее решение было принято только в ноябре. Причина — просьба бывшего спикера отложить признание полномочий до рассмотрения судом вопроса о правомерности выборов.

В ходе подтверждения начала полномочий членов Совета Федерации несколько раз возникали ситуации, когда постановление не набирало не­обходимого большинства голосов, после чего вопрос вновь ставился на голосование. Примером здесь может служить голосование на 77-м засе­дании (ноябрь 2001 года) по подтверждению полномочий члена Совета Федерации — представителя от администрации Новгородской области Г.Бурбулиса. Соответствующее положительное решение было принято только со второй попытки и лишь после напоминания председательствую­щего о том, что выбор представителя от региона не является компетенцией верхней палаты и вмешиваться в этот выбор никто не вправе.

При всем том, что член Совета Федерации де-юре является таковым с момента принятия решения органа государственной власти субъекта Феде­рации, полномочия некоторых из делегированных сенаторов прекратились раньше, чем палата подтвердила их начало.

В связи с этим крайне интересной с точки зрения правоприменитель­ной практики является ситуация, сложившаяся с попыткой избрания чле­ном Совета Федерации от Народного Хурала Республики Бурятия бывшего Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Скуратова. 19 ноября 2001 года Народный Хурал проголосовал за избрание Ю.Скуратова. Со­гласно регламенту Народного Хурала, избранным считается тот кандидат, за которого проголосовало не менее 50 % депутатов от установленного числа, то есть от 65. Всего в голосовании по кандидатуре Ю. Скуратова принимало участие 56 депутатов («за» — 39, «против» — 17). Показатель­но, что голосование осуществлялось на альтернативной основе: предло-

5.1. Формирование Совета Федерации 179

женная спикером палаты кандидатура председателя комитета по социаль­ной политике Народного Хурала С.Мезенина набрала лишь 12 голосов. Однако впоследствии результаты голосования были опротестованы про­куратурой республики (основание — процедурные нарушения Регламента), и 28 ноября решение об избрании Ю. Скуратова было отменено. Таким образом, был создан юридический прецедент отмены законодательным органом ранее принятого решения об избрании члена Совета Федерации. Поскольку принятие обоих решений состоялось в промежутке между двумя заседаниями Совета Федерации (77-м и 78-м), то решение о подтвержде­нии Советом Федерации полномочий Ю. Скуратова принято не было.

Схожий случай, когда избрание члена Совета Федерации было оспо­рено в судебном порядке, имел место в ходе избрания А. Коха представи­телем от Законодательного Собрания Ленинградской области. По итогам состоявшегося в феврале 2002 года голосования членом Совета Федера­ции на альтернативной основе был избран А. Кох, выдвинутый инициатив­ной группой в составе 17 депутатов Законодательного Собрания. Однако практически одновременно с принятием данного решения в городской суд г. Выборга были внесены протест прокуратуры Ленинградской области и жалоба одного из депутатов на незаконность принятого решения (указы­валось на допущенные нарушения в представлении декларации и подвер­галась сомнению действительность части подписей депутатов, собранных в поддержку А.Коха). В ходе судебного разбирательства А.Кох принял решение отказаться от своего мандата.

И в том, и в другом случае вопрос о подтверждении начала полномочий члена Совета Федерации на его заседаниях не рассматривался, так как соответствующие решения законодательных органов власти субъектов Российской Федерации были отозваны ими до утверждения.

Как отмечалось выше, согласно статье 2 Закона, член Совета Федера­ции — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается этим органом на срок полномочий этого органа, а при формировании законода­тельного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. При этом член Совета Федерации — представитель от двух­палатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Срок полномочий представителя, назначенного главой исполнительной власти субъекта Федерации, согласно статье 4 Закона, определяется сроком его полномочий.

Поскольку в соответствии с Федеральным законом «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» срок полномочий законодательного органа мо-

140 Глава 5. Члены Совета Федерации

жет составлять не более пяти лет, то и срок полномочий членов верхней палаты может варьироваться в зависимости от срока полномочий соот­ветствующей легислатуры (либо одной из ее палат) и составлять от двух (половина четырехлетнего срока полномочий одной из палат) до пяти лет. Но так как процесс формирования Совета Федерации в 2000—2001 годах далеко не всегда был сопряжен с выборами глав исполнительной власти и легислатур, значительная часть сенаторов была назначена на оставшуюся часть их текущего срока полномочий. В результате в числе новых сенаторов оказались и те, чей срок полномочий составлял менее года и даже несколь­ко месяцев. Соответственно, некоторые из них(В.Добросоцкий, В.Плот­ников, М.Ульбашев, А. Лысков, В.Степанов, С.Щеблыгин) при обновле­нии состава депутатского корпуса или переизбрании глав исполнительной власти регионов подтвердили свои полномочия, другие же (М. Гнездилов, С.Понасов, В.Никитов, Л.Сухотерин и др.) были заменены. Характерно, что подобные замены имели место даже в тех случаях, когда на новый срок переизбирался глава исполнительной власти, ранее принимавший реше­ние о назначении члена Совета Федерации (например, при переизбрании В. Бочкарева на должность губернатора Пензенской области его предста­витель в Совете Федерации К. Плешаков был заменен на председателя Генерального Совета «Единой России» А. Беспалова).

Переход к действующей схеме формирования Совета Федерации и за­мена выборных глав субъектов Российской Федерации их представителя­ми в Совете Федерации вызвали неоднозначную реакцию как в полити­ческом, так и в экспертном сообществе. В какой-то степени эта острота задана общим вектором предпринятых в 2001 году федеративных реформ, одним из важных слагаемых которых стало освобождение глав россий­ских регионов от функции непосредственного участия в законотворческом процессе на федеральном уровне. Естественно, что потеря статуса члена верхней палаты российского парламента и связанное с этим сужение воз­можностей для корпоративного отстаивания интересов на федеральном уровне были достаточно болезненно восприняты не только главами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации, но и (даже в боль­шей степени) председателями парламентов субъектов Российской Феде­рации, для которых членство в Совете Федерации являлось пропуском в «большую политику». При этом и те и другие в конечном счете избирают­ся населением — с той лишь разницей, что главы исполнительной власти получают свой мандат непосредственно от избирателей, а председатели законодательных собраний сначала становятся депутатами, а затем изби­раются депутатским корпусом. Что же касается членов Совета Федерации действующего созыва, то выбор их кандидатур предопределен либо кол­легиальным решением легислатуры, либо единоличным решением главы исполнительной власти и не связан с имеющимся ресурсом электоральной поддержки в регионе, который они представляют.

5.1. Формирование Совета Федерации 141

По большому счету вопрос о выборе оптимальной модели порядка фор­мирования Совета Федерации является вопросом не правовым, а полити­ческим, поскольку в рамках действующей Конституции он предопределяет­ся рациональным выбором и волей законодателя. Конечно, в российских условиях действующая модель формирования Совета Федерации подчас воспринимается как некая переходная форма на пути от «спикерско-гу­бернаторской» модели к модели, в основе которой лежит непосредствен­ное избрание членов верхней палаты. Естественно, что переход к иной модели Совета Федерации, включающей проведение голосования населе­ния по кандидатурам, отвечает стратегическим интересам общефедераль­ных политических партий, заинтересованных в расширении сферы своего политического представительства. В какой-то степени промежуточный ха­рактер действующего порядка признается сегодня и официальными пред­ставителями президентской стороны.

К началу 2003 года различными субъектами права законодательной инициативы разработаны и внесены в Государственную Думу законопроек­ты, направленные на изменение порядка формирования Совета Федера­ции. Так, ряд депутатов Государственной Думы (И.Артемьев, С.Иваненко, С.Митрохин) предложили свой вариант закона о порядке формирования Совета Федерации, в соответствии с которым избрание членов Совета Федерации на четыре года осуществляется непосредственно населением, при этом кандидатуры на должность выдвигают соответствующие органы государственной власти субъекта Федерации.

Схожая модель формирования Совета Федерации была предложена в законопроекте, внесенном депутатами Государственной Думы М. Бугерой и О.Морозовым 21 сентября 2001 года. Суть ее заключается в том, что законодательный (представительный) и исполнительный органы государ­ственной власти субъекта Российской Федерации утверждают по одной кандидатуре представителей в Совете Федерации, затем кандидатуры вы­носятся для одобрения гражданами. Если за эту кандидатуру проголосо­вало более половины граждан, принявших участие в голосовании, канди­датура считается одобренной.

Кроме того, имеются и предложения по поправкам к Конституции Рос­сийской Федерации, затрагивающим принцип комплектования верхней палаты. Так, внесенный Государственной Думой Астраханской области 13 июня 2002 года проект закона о поправке к Конституции Российской Федерации предполагает изменение статей 95, 96 и 97 Конституции Рос­сийской Федерации (исключение указания на органы власти и установле­ние выборности Совета Федерации со сроком полномочий его членов в четыре года).

Однако поскольку инициативы о коренном изменении порядка форми­рования Совета Федерации существуют пока лишь в виде законопроек­тов, целесообразно исходить из презумпции нынешнего порядка форми-

142 Глава 5. Члены Совета Федерации

рования Совета Федерации и необходимости обеспечения эффективной работы палаты в соответствии с ним — по крайней мере в обозримый период времени. Тем более что в правовом регулировании вопросов о делегировании членов Совета Федерации и прекращении их полномочий существует достаточно много правовых пробелов, устранение которых требует внесения соответствующих изменений в федеральное законода­тельство.

В частности, практика формирования Совета Федерации показала, что регулирования процедуры избрания членов Совета Федерации нормами регламентов соответствующих законодательных органов государственной власти субъектов Федерации явно недостаточно. В частности, на наш взгляд, необходимо закрепить в качестве обязательного условия альтер­нативность выборов законодательным органом, а также унифицировать требования, предъявляемые при подаче кандидатами документов при вы­движении, порядок проведения повторного голосования и повторных вы­боров.

Нуждается в совершенствовании порядок досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации. В соответствии с Федеральным за­коном «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Со­брания Российской Федерации» оно может быть проведено в следующих случаях:

• 
  добровольного сложения членом своих полномочий (за период су­
  ществования Совета Федерации третьего созыва добровольно сложили
  свои полномочия два члена Совета Федерации — Р.Аушев и В.Устюгов);
  
• 
  избрания депутатом Государственной Думы, законодательного (пред­
  ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Фе­
  дерации или органа местного самоуправления, выборным должностным
  лицом иного органа государственной власти или органа местного само­
  управления, а равно назначения на иную государственную или муници­
  пальную должность;
  
• 
  поступления на государственную или муниципальную службу, вхожде­
  ния в состав органа управления хозяйственного общества или иной ком­
  мерческой организации, осуществления предпринимательской или другой
  оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной
  творческой деятельности;
  
• 
  утраты гражданства Российской Федерации либо приобретения граж­
  данства иностранного государства;
  
• 
  вступления в законную силу обвинительного приговора суда либо
  решения суда об ограничении дееспособности или о признании недееспо­
  собным;
  
• 
  призыва на военную службу с его согласия;
  
• 
  смерти, признания его безвестно отсутствующим либо объявления
  его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу.
  

Кроме того, полномочия члена Совета Федерации могут быть также до­срочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государствен­ной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором он был избран (назначен) членом Совета Федерации. Однако основания подобного решения законом не установлены, что позволяет использовать институт отзыва члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации по соб­ственному усмотрению (в том числе в качестве санкции за «неправильное голосование» в палате). Это в свою очередь приводит к следующим нега­тивным явлениям.

1. 
   Вопреки положениям пункта «г» статьи 71 Конституции Российской
   Федерации, относящей установление системы и порядка формирования,
   организации и деятельности федеральных органов законодательной власти
   к ведению Российской Федерации, правовое регулирование порядка фор­
   мирования Совета Федерации сегодня де-факто находится в совместном
   ведении Российской Федерации и ее субъектов. Последние в отсутствие
   четкой процедуры порядка формирования Совета Федерации фактически
   устанавливают своими регламентами не только процедуру назначения и
   выборов его членов, но и основания их отзыва.
   
2. 
   Возможность бесконтрольного отзыва делает положение члена Со­
   вета Федерации крайне нестабильным, что входит в явное противоречие
   со статусом федерального парламентария, призванного быть не только
   представителем соответствующих органов, но и выразителем интересов
   Российской Федерации и в случае конфликта интересов иметь возмож­
   ность свободного выбора своей позиции.
   
3. 
   Досрочный отзыв члена Совета Федерации представляет собой не
   что иное, как правовую санкцию, применяемую органом государственной
   власти субъекта Российской Федерации к лицу, занимающему государ­
   ственную должность Российской Федерации. Таким образом, необходимо
   хотя бы в общих чертах определить основания и пределы ее применения.
   В противном случае член Совета Федерации оказывается защищенным
   меньше чем консультант Аппарата палаты, отношения с которым регули­
   руются Трудовым кодексом.
   

144 Глава 5. Члены Совета Федерации

субъекта Российской Федерации при решении кадровых вопросов). По­этому необходимо, не исключая саму возможность досрочного отзыва чле­нов Совета Федерации, упорядочить основания и процедуру досрочного прекращения их полномочий.

В связи с этим Государственной Думой 29 ноября 2002 года был принят в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статью 9 Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и в статьи 4, 7 и 9 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации"». Законопроект устанавливает перечень оснований для отзыва члена Совета Федерации. К ним отнесены:

• 
  занятие деятельностью, не совместимой со статусом члена Совета
  Федерации;
  
• 
  неспособность члена Совета Федерации по состоянию здоровья или
  по иным уважительным причинам в течение более шести месяцев подряд
  исполнять свои обязанности;
  
• 
  неучастие члена Совета Федерации более трех раз в течение одной
  сессии по неуважительным причинам в заседаниях Совета Федерации
  либо в работе комитетов, комиссий Совета Федерации или согласительных
  комиссий, членом которых он является;
  
• 
  совершение поступков, позорящих честь и достоинство члена Совета
  Федерации, а также не соответствующих этическим нормам поведения;
  
• 
  невыполнение членом Совета Федерации письменного поручения
  (обязательного для исполнения указания) избравшего (назначившего) его
  органа государственной власти субъекта Российской Федерации по феде­
  ральным законам, относящимся к предметам совместного ведения Рос­
  сийской Федерации и субъектов Российской Федерации.
  

Одновременно член Совета Федерации наделяется правом не испол­нять поручения избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта Федерации по одобрению федеральных законов, относя­щихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъ­ектов Российской Федерации, если в официальных отзывах и заключениях Президента Российской Федерации, Правительства Российской Феде­рации и ответственных комитетов, комиссий Совета Федерации дается

5.1. Формирование Совета Федерации 145

оценка этих законов как не соответствующих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным за­конам.

Законопроект определяет также невозможность дачи законодательны­ми (представительными) и исполнительными органами государственной власти членам палаты поручений о голосовании по кадровым, контроль­ным и иным вопросам, отнесенным статьей 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации, и по проектам законов Россий­ской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации.

Важным в законопроекте является положение об установлении диф­ференцированной процедуры отзыва в зависимости от его оснований. В случае занятия деятельностью, не совместимой со статусом члена Совета Федерации, решение о досрочном прекращении полномочий представите­ля в Совете Федерации принимает соответствующий орган государствен­ной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). В остальных случаях мотиви­рованное предложение о досрочном прекращении полномочий предста­вителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) Российской Федерации или от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации направляется им в Совет Феде­рации, который рассматривает вопрос на пленарном заседании и дает свое согласие. После чего орган государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации вправе принять решение об отзыве своего предста­вителя.

Если предложение об отзыве члена Совета Федерации не набрало в Совете Федерации необходимого числа голосов, соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе повторно рассмотреть данный вопрос. При этом решение о досрочном прекраще­нии полномочий должно быть принято двумя третями голосов, после чего оно вступает в силу.

Законопроект предусматривает также упрощенный порядок подтверж­дения полномочий члена Совета Федерации, в случае если вновь избран­ный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не возражает против продолжения его деятельности в палате.

Разумеется, данные правовые новеллы еще нуждаются во всесторон­нем развитии и уточнении. Вместе с тем принятие указанных мер, на наш взгляд, способно значительно повысить эффективность деятельности Со­вета Федерации. Обеспечить баланс интересов между правом регионов иметь свое представительство в верхней палате Федерального Собрания, правом законодательных и исполнительных органов государственной вла­сти воздействовать на принятие решений на федеральном уровне и правом членов Совета Федерации самостоятельно выражать свою точку зрения — эта непростая задача сегодня требует неотложного решения.

146 Глава 5. Члены Совета Федерации