Кадровые полномочия Совета Федерации

сударственной Думой, а также к работе над проектами законов, находя­щимися на рассмотрении в Государственной Думе.

В российской политической жизни нередко можно услышать мнение, что российский парламент лишен кадровых полномочий. Это далеко не так, что находит свое подтверждение в деятельности Совета Федерации. Доста­точно скромные возможности верхней палаты в законодательном процессе уравновешиваются значительными полномочиями по формированию кад­рового состава высших органов государственной власти.

В целом сосредоточение основного массива кадровых функций в веде­нии верхней палаты вытекает из традиционного представления о ней как об органе, обеспечивающем стабильность и целостность системы государ­ственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации к ведению Совета Федерации отнесены вопросы назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Феде­рации, Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя пред­седателя и половины состава аудиторов Счетной палаты. При этом кадро­вые полномочия верхней палаты не исчерпываются лишь установленными на уровне Конституции; рядом полномочий Совет Федерации был наделен в соответствии с федеральными законами. К ним, в частности, относятся назначение на должность и освобождение от должности заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, а также назначение представителей Российской Федерации на должности судей Экономиче­ского суда СНГ и 5 из 15 членов Центральной избирательной комиссии. В соответствии со статьей 11 принятого в 2001 году Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» Совет Федерации назначает также десять членов Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации из числа представителей обще­ственности.

Приращение кадровых полномочий верхней палаты осуществлялось с 1994 года и было обусловлено наличием в конституционной конструкции системы федеральных органов государственной власти ряда «белых пя­тен»; при их восполнении федеральным законодательством Совету Феде­рации были приданы дополнительные права по решению важнейших кад­ровых вопросов. В основе такого законодательного закрепления лежала либо аналогия с конституционными нормами (назначение судей Экономи­ческого суда СНГ), либо целесообразность обеспечения баланса полно­мочий различных ветвей власти (формирование ЦИК). Процесс этот в настоящее время еще не завершен, свидетельство чему и последнее рас-

ширение кадровых полномочий палаты в связи с реализацией в стране судебной реформы.

Как уже отмечалось, к ведению Совета Федерации отнесены назначе­ния на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Однако объем кадровых полномочий Совета Феде­рации в отношении состава и деятельности указанных органов неодинаков. В отношении Верховного Суда Российской Федерации палата полномочна решать также вопросы назначения на должности Председателя и заме­стителей Председателя, членов Президиума Верховного Суда (13 человек), председателя и членов Кассационной коллегии (12 человек). Иначе говоря, Совет Федерации имеет возможность полностью контролировать иерар­хическое распределение руководящих должностей в Верховном Суде. В отношении Высшего Арбитражного Суда кадровые полномочия палаты ограничиваются вопросами назначения на должности Председателя, его заместителей и судей. Что же касается вопроса о Председателе, заместите­ле Председателя и судье-секретаре Конституционного Суда, то его решение находится вне компетенции Совета Федерации, так как они избираются самими судьями. Подобное различие связано как с различием в структуре судов, так и с тем, что законодательные акты, определяющие порядок на­значения на руководящие должности судебных органов, принимались в различное время и при различных обстоятельствах.

Процедура назначения Советом Федерации кандидатов на высшие су­дебные должности состоит из следующих стадий: 1) внесение Президентом Российской Федерации кандидатур в Совет Федерации; 2) предваритель­ное обсуждение кандидатур в профильном комитете; 3) представление кан­дидатуры на заседании Совета Федерации; 4) обсуждение кандидатуры; 5) принятие решения. В зависимости от того, в какой орган судебной вла­сти представляется кандидат, основания и процедура назначения имеют существенные особенности.

Внесение кандидатур на должности судей всех трех высших судебных органов осуществляется Президентом Российской Федерации. Сами члены Совета Федерации не имеют возможности самостоятельно выдвигать кан­дидатуры на указанные должности; хотя они и могут вносить предложения на имя главы государства, но решение о выдвижении кандидатуры прини­мается им единолично. Соответственно, члены Совета Федерации на своем заседании могут назначить или отклонить внесенную Президентом Россий­ской Федерации кандидатуру простым большинством голосов, но не имеют правовых рычагов воздействия на выбор кандидатуры Президентом Рос­сийской Федерации.

Такой порядок предопределен заложенным в Конституции Российской Федерации балансом сдержек и противовесов, существующих в отноше­ниях между Президентом Российской Федерации, Советом Федерации как

5.5. Кадровые полномочия Совета Федерации Л 5

верхней палатой российского парламента и высшими органами судебной власти страны. Выбор кандидатур, являющийся единоличным правом гла­вы государства, компенсируется исключительным правом верхней палаты принимать решение относительно их одобрения либо отклонения. Прини­мая решение, Совет Федерации не обязан в какой-либо форме мотивиро­вать его, члены палаты свободны в своем волеизъявлении.

По кандидатурам на должность судей Конституционного Суда предло­жения могут вноситься членами Совета Федерации и депутатами Госу­дарственной Думы, а также законодательными (представительными) ор­ганами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридиче­скими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. В частности, своим правом пользовались коллегия Минюста России, Все­российский съезд судей, Институт государства и права РАН, Институт за­конодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Рос­сийской Федерации и др.

Иначе решен вопрос с порядком представления кандидатов в Верхов­ный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд. Председа­тели Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются на должность Советом Федера­ции Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации, основанному на заключении квали­фикационных коллегий судей этих судов. Их заместители назначаются Со­ветом Федерации по представлению главы государства, основанному на представлении соответственно Председателя Верховного Суда Российской Федерации и Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Фе­дерации и заключении квалификационных коллегий судей этих судов. Если назначенные судьи указанных судов в дальнейшем выдвигаются в состав руководящих органов (Президиума Суда, Кассационной коллегии Верхов­ного Суда Российской Федерации), то их представление осуществляется в аналогичном порядке. Представление на должность судьи Экономического суда СНГ Президентом Российской Федерации производится по основа­ниям и в порядке, предусмотренным для судей Верховного Суда Россий­ской Федерации.

Легко заметить, что описанные выше процедуры представления раз­личаются в зависимости от круга субъектов, имеющих право предлагать возможные кандидатуры на высшие судебные должности. В случае с Кон­ституционным Судом может возникнуть — и на практике действительно возникает — конкуренция кандидатур, предлагаемых в том числе членами Совета Федерации и законодательными органами субъектов Российской Федерации, которые представляются ими в верхней палате. Сам Конститу­ционный Суд формально не задействован в процедуре выбора кандидата, хотя на практике учет мнения судей Конституционного Суда относительно

716 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

профессионализма и личностных качеств своего потенциального коллеги все же имеет определенное значение. Что же касается системы судов об­щей юрисдикции и арбитражных судов, то решение вопроса в конечном счете основано на мнении председателя суда и квалификационной колле­гии, без положительного решения которых такое представление вообще не может состояться. Разумеется, естественная конкуренция за право быть представленным к занятию высшей судебной должности имеет место и здесь, однако она осуществляется целиком внутри судебной корпорации и преимущественно в традиционных бюрократических формах схватки «под ковром».

После того как представление подписано, оно направляется в Совет Федерации, который должен рассмотреть его в 14-дневный срок. Одновре­менно с представлением в палату направляются необходимые материалы (для судей Верховного и Высшего Арбитражного судов это представление Председателя суда, заключение квалификационной коллегии, а также краткая справка о кандидате). Порой от того, как оформлен материал, какие данные содержатся в справке о кандидате, зависит решение вопро­са о кадровом назначении. Известен случай, когда в представленных на одного кандидата на должность судьи Конституционного Суда материалах наряду с перечислением научных заслуг содержались сведения о его се­мейном положении — о том, что он женат третьим браком. Последнее стало предметом оживленного обсуждения на заседании Совета Федера­ции второго созыва, и в результате кандидатура была отклонена.

Поступившее представление направляется в профильный комитет, ко­торый осуществляет его предварительное рассмотрение. В 1994—2001 го­дах это был Комитет по конституционному законодательству и судебно-пра­вовым вопросам. В связи с реорганизацией структуры Совета Федерации третьего созыва и разукрупнением Комитета данная функция была разде­лена между Комитетом по конституционному законодательству (в отноше­нии кандидатур на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации) и Комитетом по правовым и судебным вопросам (в отношении кандидатур на должности судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Экономического суда СНГ). Кандидатуры, представленные Президентом для назначения на должности судей Экономического суда СНГ, предварительно обсуждаются также в Комитете по делам СНГ.

Предварительное обсуждение предполагает оценку профессиональных и личностных качеств кандидатов, представленных Президентом Россий­ской Федерации на занятие высшей судебной должности. В задачи Коми­тета входит также установление соответствия кандидата требованиям, предъявляемым к занятию указанной должности, по возрасту (не моложе 40 лет для судьи Конституционного Суда, 35 — для судей Верховного и Высшего Арбитражного судов), образованию, стажу работы по юридиче-

5.5. Кадровые полномочия Совета Федерации 717

ской специальности (10 лет для судей Верховного и Высшего Арбитраж­ного Судов, 15 лет — для судей Конституционного Суда), профессиональ­ному уровню и моральным качествам (общепризнанная квалификация в области права и безупречная репутация для судей Конституционного Суда). На практике все необходимые условия, как правило, соблюдаются, хотя в отдельных случаях возникают вопросы, связанные с правомерностью отнесения того или иного вида профессиональной деятельности к юриди­ческой. В основном это проблема кандидатов на должность судей Консти­туционного Суда Российской Федерации, нередко являющихся выходцами из академической среды и порой не имеющих опыта работы в качестве судей. В отдельных случаях, однако, такой вопрос возникает и примени­тельно к назначениям иных судей (например, когда в 2002 году на долж­ность судьи Верховного Суда был представлен работник его аппарата, Ко­митет предметно проверял, являлась ли профессиональная деятельность кандидата работой по юридической специальности или нет).

Согласно регламентным нормам, обсуждение кандидатуры может про­водиться как с приглашением кандидата, так и в его отсутствие, однако на практике кандидат, как лицо, заинтересованное в своем назначении, обыч­но предстает перед Комитетом. По итогам рассмотрения Комитет выносит свое заключение, которое практически всегда является положительным: основная нагрузка по предметному обсуждению кандидатуры приходится на заседание Совета Федерации, где указанный вопрос решается по суще­ству.

Регламент Совета Федерации предусматривает, что рассмотрение кан­дидатур на высшие судебные должности подлежит включению в повестку дня заседания палаты в качестве отдельного вопроса. Началом рассмот­рения вопроса на заседании является представление кандидатуры Совету Федерации, которое номинально может осуществляться и лично Президен­том Российской Федерации. Однако на практике глава государства лично никогда не осуществляет данной функции, поручая ее своему полпреду в верхней палате либо иному должностному лицу. Например, кандидатуры на должность судей Конституционного Суда представлялись Председателем Правительства Российской Федерации (в марте 1997 года), руководителем Администрации Президента Российской Федерации (в ноябре 1994 года) и министром юстиции Российской Федерации (в октябре 1994 года). Но­вый Регламент Совета Федерации ограничил круг лиц, правомочных пред­ставлять кандидатуры на должность судей, главой государства и его пол­номочным представителем в Совете Федерации, что кажется достаточно логичным.

На первый взгляд, задача представления кандидата состоит в ознаком­лении с его профессиональными и деловыми качествами, этапами профес­сиональной деятельности, что отнюдь не является лишним, особенно если фамилия кандидата мало что говорит сенаторам. Но даже если кандидат

718 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

широко известен в политических кругах, отдельные детали его биографии могут быть неизвестны членам верхней палаты (например, кандидат может быть известен как парламентарий, ученый-правовед, но мало кто знает, что в молодые годы он был судьей или прокурором). Поэтому представле­ние кандидата Федеральному Собранию и обоснование выбора главы госу­дарства фактически является легальной процедурной формой агитации за его назначение.

После представления кандидатуры на заседании Совета Федерации за­слушиваются заключения профильных комитетов, затем происходит об­суждение кандидатуры. Сначала кандидат отвечает на вопросы членов Со­вета Федерации. Критерии относимости содержания задаваемых вопросов к предмету обсуждения достаточно условны: они могут касаться как лич­ности кандидата, его заслуг, так и его правовой оценки той или иной про­блемы. Нередко вопрос таит в себе скрытый выпад против кандидата, так как задающий вопрос заранее знает, что ответ на него может выставить последнего в невыгодном свете. После того как вопросы исчерпаны, члены Совета Федерации могут высказаться «за» или «против» обсуждаемой кандидатуры. На практике, однако, обсуждение может и не проводиться, если к кандидату нет вопросов и отсутствуют желающие высказаться по поводу его кандидатуры.

Кульминационной стадией является голосование, которое производится специальными бюллетенями. По решению Совета Федерации тайное го­лосование может быть проведено с использованием электронной системы (что встречается значительно чаще), при этом каждая кандидатура голо­суется отдельно. Кандидат считается назначенным, если при голосовании за него подано большинство голосов от общего числа членов Совета Феде­рации. Принятое решение оформляется постановлением Совета Федера­ции.

В аналогичном порядке осуществляется назначение на должности Председателя и заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации, членов Президиума Верховного Суда Российской Федерации, председателя и членов Кассационной коллегии Верховного Суда Россий­ской Федерации, Председателя и заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В случае, если кандидатура не набрала необходимого количества голо­сов, Президент Российской Федерации вправе предложить новую кандида­туру, в том числе повторно представить к назначению кандидата, не полу­чившего поддержки в Совете Федерации. Учитывая, что возможный отказ палаты поддержать представленную главой государства кандидатуру не способствует улучшению взаимоотношений между ветвями власти, обнов­ленный Регламент Совета Федерации предусматривает возможность про­ведения от имени палаты консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Для проведения консультаций Совет Федерации образует

группу из членов Совета Федерации либо поручает проведение консуль­таций Председателю Совета Федерации.

После того как объявлены результаты голосования, назначенный судья тут же в зале заседания проходит процедуру вступления в должность, ко­торая существенным образом различается в зависимости от того, судьей какого именно органа он назначен. Так, в отношении судей Конституцион­ного Суда Российской Федерации предусмотрена церемония приведения их к присяге в торжественной обстановке на заседании Совета Федерации. В ходе присяги назначенный судья, стоя на трибуне зала заседаний, произно­сит текст присяги, положив руку на Конституцию, и скрепляет текст при­сяги своей подписью (оригинал документа остается на хранении в Совете Федерации). После присяги принимающий ее Председатель Совета Феде­рации поздравляет судью Конституционного Суда Российской Федерации со вступлением в должность и передает ему мантию как символ судебной власти, в которую, по уже сложившейся в парламенте традиции, судья тут же и облачается.

Назначение на судебные должности в Верховном и Высшем Арбит­ражном Судахдо недавнего времени не предусматривало особой процедуры вступления в должность (она ограничивалась поздравлением председа­тельствующего на заседании от имени палаты). Такое положение искус­ственно подчеркивало «меньшую» значимость статуса данных судебных органов и нуждалось в соответствующей корректировке на уровне регла­ментных норм. Поэтому недавно принятой новой редакцией Регламента Совета Федерации предусмотрено, что после оглашения итогов голосова­ния Председатель Совета Федерации в торжественной обстановке вручает каждому лицу, назначенному на должность судьи, копию постановления палаты о его назначении.

Обобщая, можно отметить, что с формально-юридической стороны процедура представления кандидатов на высшие судебные должности и голосования не имеет значительных различий, однако на практике обсуж­дение кандидатур, представляемых на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, и кандидатов на должности в иные судебные органы проводится с явными и существенными различиями. Достаточно сказать, что если за все время существования верхней палаты зафиксиро­ваны всего два случая отклонения кандидатур на должность судьи Верхов­ного Суда и не было ни одного в отношении кандидатов на должности судей Высшего Арбитражного Суда, Экономического суда СНГ, то в отношении кандидатур на должность судей Конституционного Суда статистика прямо противоположная: в первом и втором созывах Совета Федерации откло­нялась каждая вторая из предложенных кандидатур (см. табл. 5). Если по итогам обсуждения кандидатуры на должность судьи Верховного или Выс­шего Арбитражного судов количество голосов, поданных «против», обычно не превышало 5—7, а отклонение внесенной кандидатуры расценивалось

320

Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

всеми как экстремальная ситуация, то по кандидатуре судьи Конституцион­ного Суда число голосов, поданных в поддержку и против кандидата, не­редко делилось практически поровну. Соответственно, если назначение на должность судей Верховного Суда воспринималось как событие в общем -то рядовое, хотя для самих кандидатов и ответственное, то к назначению судей Конституционного Суда Российской Федерации стороны готовились (и до сей поры готовятся) как к полномасштабной политической баталии. Причины столь разного восприятия кадровых назначений в Конституцион­ный Суд Российской Федерации и в иные судебные органы, на наш взгляд, обусловлены рядом важнейших обстоятельств политического и правового характера.

Тдблицд 5

Год	Конституционный Суд РФ		Верховный Суд РФ		Высший Арбитрлжный Суд РФ		Экономический суд СНГ
	НАЗНАЧЕНО__ОТКЛОНЕНО__НАЗНАЧЕНО'>НАЗНАЧЕНО	ОТКЛОНЕНО	НАЗНАЧЕНО	ОТКЛОНЕНО	НАЗНАЧЕНО	ОТКЛОНЕНО	НАЗНАЧЕНО	ОТКЛОНЕНО
1994	СУДЕЙ - 5	судей - 9	çàì. ïðåä. - 4, судей -75
1995	судей -1	судей - 1		судей - 2	судей - 5
1996			судей - 9		судей - 5		СУДЕЙ - 2
1997	судей -1	судей - 2	судей - 8		судей - 2
1998	судей -1		судей - 2		судей - 2		судей - 1
1999	судей -1	судей - 1	ПрЕДСЕД. -1, 1 -Й ЗАМ. ПрЕДСЕД. -1, судей - 9
2000	судей -1				судей - 2
2001			судей - 1
2002	судей -1		судей - 15, ЧЛЕН ПрЕЗИД. - 1		судей - 2
2003	судей - 2