Кадровые полномочия Совета Федерации 729

организации юридической направленности и общероссийские обществен­ные организации, основной уставной целью которых является защита прав и свобод человека и гражданина, а также научно-педагогические коллективы юридических научных организаций и юридических образова­тельных учреждений, при этом, по неписаным правилам, Совет Федера­ции стремится обеспечить представительство от всех федеральных округов, что на практике не всегда возможно: абсолютное большинство крупных академических центров расположено в ЦФО и СЗФО.

Помимо вышеизложенных полномочий по определению кандидатур на должности в федеральных органах государственной власти Совет Федера­ции имеет также ряд правомочий по делегированию своих представителей в состав межведомственных и международных органов. Процедура осу­ществления данных полномочий различна. Так, решения об утверждении состава международных делегаций и определении объема их полномочий принимаются на заседании Совета палаты. Вместе с тем положения о де­легациях (депутациях) Федерального Собрания Российской Федерации в Палате Союза Парламента Союзного государства, Межпарламентской Ас­самблее Евразийского экономического сообщества, Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств, а также в межпарламентских комиссиях (парламентских группах) по двустороннему сотрудничеству с парламентами государств — участников Содружества Независимых Государств утверждаются решением Совета Федерации по предложению Председателя Совета Федерации и согласуют­ся с Государственной Думой.

Таким образом, вышеприведенный обзор кадровых полномочий верх­ней палаты позволяет сделать два весьма важных, на наш взгляд, вывода.

традиции и культура принятия решений только формируются. Однако уже сегодня заметны те ростки, из которых со временем разовьются и укоре­нятся традиции и ценности парламентской жизни.

Полномочия Совета Федерации в принятии решений по вопросам обеспе­чения национальной безопасности и изменения границ между субъектами Российской Федерации в полной мере демонстрируют особое место Совета Федерации в системе политических институтов современной России.

Концентрация полномочий по решению вопросов в сфере обеспечения национальной безопасности преимущественно в верхних палатах не явля­ется общераспространенной тенденцией в конституционной практике за­рубежного парламентаризма. Так, Конституция США в свое время закре­пила «объявление войны, выдачу каперских свидетельств и разрешения на репрессалии» в качестве общего вопроса Сената и Палаты представи­телей. В Бразилии в числе совместно осуществляемых полномочий палаты депутатов и сената — решение вопросов о численности Вооруженных Сил, одобрение декретов о состоянии защиты или федерального вмешатель­ства, о проходе иностранных войск через территорию страны и т. д. В ФРГ факт вооруженного нападения на федеральную территорию или его непо­средственной угрозы констатируется Бундестагом с согласия Бундесрата по инициативе Федерального правительства.

В российских условиях концентрация полномочий в области нацио­нальной безопасности во многом вытекает из заложенной в Конституции концепции «палаты регионов», наделенной значительным объемом полно­мочий в сфере политического контроля, но имеющей весьма узкий спектр возможностей в законотворческой сфере. Выбор такого набора полномо­чий в какой-то степени был продиктован отсутствием окончательной яс­ности в вопросе о порядке формирования и принципах работы верхней палаты. В результате объем исключительных полномочий, определенных статьей 102 Конституции Российской Федерации, выстроен таким обра­зом, что их реализация на практике происходит, что называется, не каждый день.

Заложенное в Конституции 1993 года положение о Совете Федерации как об органе, одновременно обеспечивающем стабильность политической системы и представительство интересов субъектов Российской Федерации, нашло свое выражение в наделении его правом решать вопрос о введении чрезвычайного и военного положения, об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами Российской Федерации.

5.4. КонсппуционныЕ полномочия Cobeia Федерации в сфгрг обгспгчгния национальной бпопдсноои

Тем самым обеспечивается механизм парламентского контроля за ини­циативами главы государства, реализация которых может повлечь за собой ограничение конституционных прав граждан, риск для жизни и здоровья российских военнослужащих.

Фактически Совету Федерации принадлежит последнее слово в реше­нии вопроса о целесообразности принятия указанных мер. Важно, что ре­шение, принимаемое палатой, является окончательным и не может быть обжаловано или опротестовано главой государства. Показательно и то, что ни Конституция Российской Федерации, ни федеральные конституци­онные законы «О военном положении» и «О чрезвычайном положении» не ограничивают Совет Федерации перечнем оснований, по которым он может отказать в утверждении указа главы государства: несогласие боль­шинства членов верхней палаты с подобным указом само по себе уже яв­ляется достаточным основанием для его отмены.

В то же время, определяя выбор положительного или отрицательного решения по данным вопросам, верхняя палата обязана действовать в строго определенные сроки. Уклонение от осуществления указанной кон­ституционной функции либо затягивание рассмотрения данного вопроса здесь недопустимо.

Одновременно Совет Федерации лишен права самостоятельно иниции­ровать рассмотрение вопросов о введении военного либо чрезвычайного положения, а также о возможности использования российских Вооружен­ных Сил за пределами страны. Соответствующие обращения в адрес главы государства с призывом воспользоваться своим конституционным правом могут быть направлены от имени палаты либо ее отдельных членов, однако они будут носить исключительно рекомендательный характер.

Военное либо чрезвычайное положение на территории Российской Феде­рации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента Рос­сийской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Фе­дерации. Соответствующий указ о введении военного либо чрезвычайного положения незамедлительно передается главой государства на утвержде­ние Совету Федерации, который обязан рассмотреть его в течение 48 часов (в случае введения военного положения) либо 72 часов (в случае введения чрезвычайного положения) с момента обнародования указа.

Получив текст указа Президента Российской Федерации о введении военного либо чрезвычайного положения, Председатель Совета Федера­ции обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту проведения заседания Совета Федерации в срок не более 48 часов с момента получе­ния указа. При наличии чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств при введении чрезвычайного положения Председатель Совета Федерации может по согласованию с Советом палаты установить иной срок (естест-

772 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

венно, в пределах 72 часов с момента оглашения указа). Перечень таких обстоятельств в Регламенте не приводится, что вполне разумно, так как охватить всю совокупность форс-мажорных обстоятельств, с которыми может столкнуться руководство верхней палаты в условиях чрезвычайно­го положения, — задача заведомо нереальная. Одновременно Регламент Совета Федерации налагает на членов Совета Федерации обязанность в случае объявления военного либо чрезвычайного положения в предельно короткие сроки прибыть к месту проведения заседания Совета Федера­ции, не дожидаясь специального вызова.

В рамках подготовки к заседанию Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет указ в профильные комитеты — Комитет по обороне и безопасности (головной) и Комитет по делам Федерации и ре­гиональной политике для подготовки заключений. В заключениях должны быть раскрыты вопросы обоснованности и правомерности введения воен­ного или чрезвычайного положения.

Рассмотрение вопроса об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента Российской Федерации либо по его поручению полномочного представителя Президента Российской Федерации в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения ко­митетов Совета Федерации по обороне и безопасности и по делам Феде­рации и региональной политике и проводится обсуждение данного во­проса.

Решение об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного либо чрезвычайного положения принимается боль­шинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформяет-ся постановлением Совета Федерации. Если за утверждение указа Прези­дента Российской Федерации не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения не утверждается. В последнем случае указ утра­чивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования. Поста­новление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту Российской Федерации и в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел.

В аналогичном порядке рассматривается вопрос о продлении срока действия чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или ее отдельных местностей.

Всего за историю своего существования Совет Федерации 8 раз рас­сматривал вопрос о продлении или введении чрезвычайного положения (в зоне осетино-ингушского конфликта). В 7 случаях палата приняла поло­жительное решение, в одном указ не был утвержден. При этом Совет Федерации дважды продемонстрировал возможность утверждения указа о введении ЧП, что называется, «с оговорками».

5.4. КонсппуционныЕ полномочия Cobeia Федерации в сфгрг обгспгчгния национальной бпопдсноои

ъъъ

Так, при утверждении указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1994 года Президенту было предложено привлечь к ответствен­ности должностных лиц, виновных в невыполнении указа Президента Российской Федерации от 30 мая 1994 года № 1112 «О введении чрезвы­чайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики». Одновременно Правительству Российской Фе­дерации было рекомендовано предусмотреть кадровые изменения в руко­водстве Временной администрации на части территорий Республики Се­верная Осетия и Ингушской Республики.

7 октября 1994 года верхняя палата одновременно с утверждением указа приняла заявление, в котором отмечались низкая результативность деятельности государственных структур, невыполнение ранее принятых указов по нормализации жизни в регионе, безответственность на всех уровнях в зоне чрезвычайного положения.

Тдблицд 6

Информация о результатах рассмотрения Советом Федерации вопросов о введении чрезвычайного положения

1	О продлении чрЕзвычлйноЕО положения на тЕрритории Моздокскоео района, притородноЕО района и прилетающих к нему местностях РЕСпублики Северная Осетия, Малго6екского и НлзрАновского районов Ингушской РЕСпублики	Указ утвержден. Постановление Совета Федерации от 51 января 1994 года № 29-1 -СФ
2	Об УТВЕРЖДЕНИИ УКАЗА ПрЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕрАЦИИ ОТ 4 апреля 1994 года №657 «О введении чрезвычайного положения на части тЕрритории РЕСпублики Северная Осетия и Ингушской РЕСпублики»	Указ утвержден. Постановление Совета Федерации от 7 àïðåëÿ 1994 ãîäà ¹95-1-ÑÔ
5	Об УТВЕРЖДЕНИИ УКАЗА ПрЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕрАЦИИ ОТ 27 апреля 1994 года №856 «О введении чрезвычайного положения на части тЕрритории РЕСпублики Северная Осетия»	Указ утвержден. Постановление Совета Федерации от 27 апреля 1994 года № 114-1 -СФ
4	Об УТВЕРЖДЕНИИ УКАЗА ПрЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕрАЦИИ ОТ 50 мая 1994 года № 1112 «О введении чрезвычайного положения на части тЕрритории РЕСпублики Северная Осетия и Ингушской РЕСпублики»	Указ утвержден. Постановление Совета Федерации от Я ìàÿ 1994ãîäà¹120-1-ÑÔ
5	Об УТВЕРЖДЕНИИ УКАЗА ПрЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕрАЦИИ ОТ 25 июля 1994 года № 1 541 «О введении чрезвычайного положения на части тЕрритории РЕСпублики Северная Осетия и Ингушской РЕСпублики»	Указ утвержден с рекомендациями Президенту и Правительству. Постановление Совета Федерации от 27 èþëÿ 1994 ãîäà ¹ 179-1 -ÑÔ
6	Об УТВЕРЖДЕНИИ УКАЗА ПрЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕрАЦИИ ОТ 5 октября 1994 года № 1970 «О введении чрезвычайного положения на части тЕрритории РЕСпублики Северная Осетия и Ингушской РЕСпублики»	Указ утвержден. ПрИНЯТО ЗАЯВЛЕНИЕ. Постановление Совета Федерации от7октября 1994года№215-1-СФ
7	Об УТВЕРЖДЕНИИ УКАЗА ПрЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕрАЦИИ ОТ 2 ДЕклбря 1994 года №2145 «О введении чрезвычайного положения на части тЕрритории РЕСпублики Северная Осетия и Ингушской РЕСпублики»	Указ утвержден. Постановление Совета Федерации от 9 ДЕкдбря 1994 года № 29 5 -1 -СФ
8	Об указе Президента Российской Федерации от 4 фгврдля 1995 года №95 «О введении чрезвычайного положения НА ЧАСТИ ТЕррИТОрИЙ РЕСПубЛИКИ СгВфНАЯ ОСЕТИЯ и Ингушской РЕСпублики»	Указ не утвержден Постановление Совета Федерации от 7 Февраля 1995 года № 558-1 -СФ

Вооруженные силы за границей

В несколько ином порядке решается Советом Федерации вопрос о возмож­ности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за преде­лами ее территории. В соответствии с Конституцией к ведению Совета Федерации отнесено лишь решение вопроса о возможности использова­ния Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации, а не принятие решения об их использовании. Данные функции разведены Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности», согласно кото­рому решение о направлении за пределы территории России воинских фор­мирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Фе­дерации. В этом случае основанием для рассмотрения данного вопроса Советом Федерации является официальное письменное обращение Пре­зидента Российской Федерации, содержащее обоснование такого предло­жения.

В указанном обращении должны быть освещены как минимум следую­щие вопросы: страна (по возможности — регион), в пределах которой пред­лагается использовать Вооруженные Силы, обоснование необходимости их использования, цель и сроки их пребывания, предполагаемая числен­ность воинского контингента. По сложившейся практике обоснование не­обходимости использования Вооруженных Сил может быть оформлено в качестве отдельного приложения к письму.

В отличие от рассмотрения вопросов о введении военного или чрезвы­чайного положения Регламент палаты не требует рассмотрения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации в авральном порядке — он выносится на ближай­шее очередное заседание палаты. Лишь в случае необходимости срочного решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Рос­сийской Федерации за пределами территории Российской Федерации Совет Федерации может рассмотреть этот вопрос на внеочередном заседании.

С целью обеспечения всестороннего предварительного рассмотрения данного вопроса Председатель Совета Федерации незамедлительно на­правляет обращение Президента для подготовки заключений в Комитет по обороне и безопасности (головной) и Комитет по международным де­лам. В случае, если речь идет об использовании Вооруженных Сил в одном из государств СНГ, вместо Комитета по международным делам заключе­ние готовит Комитет по делам Содружества Независимых Государств.

Рассмотрение вопроса на пленарном заседании проводится с приглаше­нием Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации (на практике их представляют полномочные или специально назначенные официальные представители), а также руково-

5.4. КонсппуционныЕ полномочия Cobeia Федерации в сфгрг обгспгчгния национальной бпопдсноои

дителей соответствующих силовых органов. По общему правилу, обсужде­ние вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации проводится на закрытом заседании палаты. Принятое решение оформляется поста­новлением Совета Федерации и в двухдневный срок со дня его принятия направляется Президенту Российской Федерации, который и принимает соответствующее решение.

Данный порядок не применяется в случаях, когда пребывание россий­ских войск на территории зарубежных государств основано на положениях международных договоров Российской Федерации с зарубежными госу­дарствами, где специально оговаривается подобная возможность. Участие Совета Федерации в решении таких вопросов осуществляется в порядке, предусмотренном для ратификации международных договоров.

За девять лет своего существования Совет Федерации неоднократно рассматривал вопросы, связанные с использованием Вооруженных Сил Российской Федерации в миротворческих целях на территории Абхазии, Боснии и Герцеговины, Союзной Республики Югославии и др. В абсолют­ном большинстве случаев рассмотрение указанных вопросов происходило в рамках установленных правил, хотя подчас и сопровождалось дискуссия­ми о целесообразности дальнейшего пребывания миротворцев в «горячих точках» (см. табл.7).

Единственным исключением, когда данный конституционный порядок был нарушен, стал знаменитый молниеносный марш-бросок в ночь с 11 на 12 июня российского подразделения миротворческих сил (200 человек) из Боснии (места постоянной дислокации) в Приштину (Союзная Респуб­лика Югославия. Косово). Острота международной политической ситуации начала 1999 года, в которой принималось решение, а также соблюдение строжайшей секретности как непременного условия этой операции в из­вестной мере объясняют причины формального нарушения установленных правовых ограничений на использование российских миротворцев за ру­бежом. Во всяком случае Совет Федерации, выразив в последующем свое согласие на участие российских миротворцев в районе Косово, не выдви­нул каких-либо претензий к главе государства.

Изменение административных границ

Еще одной важной конституционной функцией Совета Федерации являет­ся решение вопроса об изменении границ между субъектами Российской Федерации. Основание для рассмотрения данного вопроса — поступление в палату соглашения об изменении границ, утвержденного законодатель­ными органами государственной власти каждого из субъектов, границы которых подлежат изменению. К соглашению прилагаются обоснование изменения границ (также согласованное законодательными органами) и карты местности, на которых изображены действующие и измененные гра-

	Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации
Тдблицд 7
СтрлнА (регион)	СрОК НАПРАВЛЕНИЯ	Численность контингента	Принятый Советом Федерации документ
Грузия (Абхлзия)	6 МЕСЯЦЕВ (по ДЕклбрь 1994 года)	до 3000 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 21 èþíÿ 1994 ãîäà ¹1 36-1 -ÑÔ
Грузия (Абхлзия)	до 15 ìàÿ 1995 ãîäà	до 3000 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 18ÿíâàðÿ 1995 ãîäà ¹317-1-ÑÔ
Грузия (Абхлзия)	до 51 ДЕкдбря 1995 года	до 3000 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 14 èþíÿ 1995 ãîäà ¹494-1 -ÑÔ
Грузия (Абхлзия)	до 51 янвАря 1997 года	до 3000 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 8 августа 1996 года № 5 29-СФ
Босния и Герцеговина	до 51 янвлря 1997 года	до 1600 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 12 Февраля 1997 года 5№ 5-СФ
Грузия (Абхлзия)	до 51 июля 1997 года	до 3000 ÷åë.	Постановление Совета Федерации отЮиюня 1997 года №181 -СФ
Босния и Герцеговина	до 51 июля 1999 года	до 1400 ÷åë	Постановление Совета Федерации от 17 èþëÿ 1998 ãîäà ¹ 342-ÑÔ
Грузия (Абхлзия)	до 51 июля 1998 года	до 3000 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 17 июля 1998 года № 569-СФ
Союзная РЕСпубликА Югославия (Косово)	до 10 èþíÿ 2000 ãîäà	до 3616 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 25 èþíÿ 1999 ãîäà ¹262-ÑÔ
Босния и Герцеговина	до 51 июля 2000 года	до 1400 ÷åë	Постановление Совета Федерации от 17 СЕнтября 1999 года № 575-СФ
Грузия (Абхлзия)	до 50 июня 2000 года	до 3000 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 19 àïðåëÿ 2000 ãîäà ¹ 74-ÑÔ
РЕСпубликА Сьерра-Леоне	В ПРЕДЕЛАХ СрОКА, ОПРЕДЕЛЯЕМОГО Советом Безопасности ООН	до 11 5 чел.	Постановление Совета Федерации от 7 èþíÿ 2000 ãîäà ¹ 130-ÑÔ
Союзная РЕСпубликА Югославия (Косово)	до ЮдЕкдбря 2000 года	до 3616 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 7 èþíÿ 2000 ãîäà ¹ 141 -ÑÔ
Босния и Герцеговина	до 51 июля 2001 года	до 1200 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 26 èþëÿ 2000 ãîäà ¹207-ÑÔ
Грузия (Абхлзия)	до 51 ДЕкдбря 2000 года	до 3000 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 27 СЕнтября 2000 года №257-СФ
Союзная РЕСпубликА Югославия (Косово)	до 10 èþíÿ 2001 ãîäà	до 3616 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 20 ДЕКАбря 2000 года № 506-СФ
Грузия (Абхлзия)	до 50 июня 2001 года	до 3000 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 51 янвАря 2001 года №56-СФ
Союзная РЕСпубликА Югославия (Косово)	до 10 èþíÿ 2002 ãîäà	до 3400 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 20 èþëÿ 2001 ãîäà ¹238-ÑÔ
Босния и Герцеговина	до 51 июля 2002 года	до 600 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 10 îêòÿáðÿ 2001 ãîäà ¹299-ÑÔ
Грузия (Абхлзия)	до 50 июня 2002 года	до 3000 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 14 èþíÿ 2002 ãîäà ¹260-ÑÔ
Союзная РЕСпубликА Югославия (Косово)	до 51 июля 2005 года: до 1 июля 2002 года с 1 èþëÿ 2002 ãîäà по 51 июля 2005 года	до 2000 ÷åë. до 650 ÷åë.	Постановление Совета Федерации от 14 èþíÿ 2002 ãîäà ¹ 261 -ÑÔ
Босния и Герцеговина	до 51 июля 2005 года	до 5 50 чел.	Постановление Совета Федерации от 25 СЕнтября 2002 года № 5 51 -СФ

ницы между субъектами Российской Федерации. После чего соглашение об изменении границ между субъектами Российской Федерации, обосно­вание изменения границ и карты местности направляются Председателем Совета Федерации в Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике, который в течение 30 дней обязан подготовить заключение по данному вопросу. В процессе подготовки заключения про­фильный комитет Совета Федерации не вправе ограничиваться формаль­ным изучением документов и обязан пригласить на свое заседание предста­вителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изменить, представителей Правительства Рос­сийской Федерации, других органов государственной власти.

На заседании Совета Федерации рассмотрение данного вопроса на­чинается с заслушивания докладов полномочных представителей законо­дательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изме­нить. Затем оглашается заключение Комитета по делам Федерации и ре­гиональной политике. Участия представителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в том ччисле высших должностных лиц регионов) в обсуждении данного вопроса Регламент не предусматри­вает (что, впрочем, не лишает их права присутствовать на пленарном за­седании и при необходимости ставить вопрос о предоставлении им слова для выступления).

Решение об утверждении изменения границ между субъектами Рос­сийской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется его постановлением. Если за решение об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации не проголосовало большинство от общей численности членов Совета Федерации, соглашение об изменении границ отклоняется, что оформляется постановлением Совета Федерации.

Принятое постановление Совета Федерации в недельный срок направ­ляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федера­ции, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполне­ния.

Несмотря на то что, по различным экспертным оценкам, от 30 до 40 субъектов Российской Федерации имеют друг к другу неснятые террито­риальные претензии (Таймырский АО и Красноярский край — по принад­лежности г. Норильска, Астраханская область и Республика Калмыкия — по восточной части Лиманского района, Северная Осетия — Алания и Ингушетия — по Пригородному району г.Владикавказа), данное консти­туционное полномочие использовалось только два раза. В первый раз в феврале 1994 года палата приняла решение о передаче поселка Гремячий

и прилегающих к нему территорий из состава Солигаличского района Ко­стромской области в состав Грязовецкого района Вологодской области. Во второй раз Совет Федерации проголосовал в октябре того же года за передачу Сокольского района из состава Ивановской области в состав Нижегородской области (в последнем случае решение принималось исходя из итогов местного референдума, с учетом решений органов государствен­ной власти Ивановской и Нижегородской областей о передаче района).

В дальнейшем процесс изменения границ застопорился, что неудиви­тельно: на смену «президентским назначенцам» к власти в регионах при­шли выборные главы администраций, которые в своем абсолютном боль­шинстве не склонны идти на уменьшение пространственных границ своего влияния.

Связано это с тем, что по Конституции необходимое согласие на изме­нение границ должно быть получено заинтересованными субъектами Рос­сийской Федерации еще на стадии согласования на региональном уровне и тогда же официально оформлено. Федеральный центр в лице Совета Фе­дерации наделен правом принятия положительного либо отрицательного решения по существу вопроса, и в этом плане реализация данного пол­номочия палаты по своей природе имеет разрешительный, а не регистра­ционный характер. Однако верхняя палата не может выступать арбитром в правовом споре двух субъектов Российской Федерации относительно принадлежности части территории — решение данного вопроса вне его компетенции.

Кроме того, осуществление данной процедуры упирается в недоста­точную проработанность правовой стороны вопроса, особенно на началь­ной стадии принятия и согласования решения между субъектами Россий­ской Федерации. Действующие нормы Регламента палаты, несмотря на их юридическую корректность и внутреннюю логику, все же являются нор­мами внутреннего документа, соблюдение которого обязательно только в стенах парламента. Поэтому в дальнейшем, по всей видимости, целесооб­разно определить основания и порядок пересмотра границ между субъек­тами Российской Федерации в нормах федерального закона. Тем более что необходимый правовой задел в виде регламентных норм уже имеется и он может быть закреплен на законодательном уровне.

Решение о новых субъектах Федерации

С принятием Федерального закона «О порядке принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации» определились роль и место Совета Федерации в данном процессе. Одоб­ряя конституционным большинством в три четверти голосов проект соот­ветствующего федерального закона, верхняя палата тем самым фактически ставит точку в решении данных вопросов. При этом Президент Российской Федерации по смыслу статьи 108 Конституции Российской Федерации не

обладает правом вето в отношении федеральных конституционных законов. Вместе с тем, чтобы данное решение было принято, необходимо набрать три четверти голосов членов верхней палаты. Иными словами, данное ре­шение предполагает почти консенсусный уровень согласия.

Совет Федерации вправе также пригласить на «правительственный час» не только членов Правительства, но и иных должностных лиц, в част­ности Председателя Центрального банка, Председателя Центральной из­бирательной комиссии, руководителей федеральных органов государ­ственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, Пенсионного фонда, Фе­дерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда со­циального страхования Российской Федерации.

Письменные предложения членов, комитетов, комиссий Совета Феде­рации о приглашении на заседание палаты членов Правительства и во­просы к ним направляются Председателю Совета Федерации.

Председатель определяет комитет (комиссию) Совета Федерации, от­ветственный за подготовку и проведение «правительственного часа» на заседании палаты. Указанный комитет (комиссия) готовит проект пригла­шения палаты, направляемого членам Правительства. В проекте пригла­шения формулируются вопросы, указываются члены Правительства, ко­торые должны ответить на них, а также место, дата и время проведения «правительственного часа».

Вопрос о приглашении членов Правительства на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Федерации принимается большин­ством голосов от общего числа членов и оформляется выпиской из прото­кола заседания.

Приглашение на заседание палаты направляется членам Правитель­ства незамедлительно после его подписания, но не позднее чем за пять дней до проведения заседания Совета Федерации, на которое приглашены члены Правительства.

Если приглашенное должностное лицо не может прибыть на заседание Совета Федерации в согласованное время, то оно по согласованию с Пред­седателем Совета Федерации может прибыть в иное время либо направить на заседание палаты своего заместителя.

740 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

Продолжительность выступления каждого члена Правительства уста­навливается по решению палаты, принимаемому большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами.

Инициатору вопроса, на который отвечал член Правительства, предо­ставляется возможность задать дополнительные вопросы или выступить по существу заданного вопроса (не более пяти минут). Дополнительные вопросы каждому из приглашенных членов Правительства в пределах оставшегося времени члены Совета Федерации задают в порядке, уста­новленном Регламентом палаты.

Прения по ответам приглашенных членов Правительства на устные вопросы членов Совета Федерации не открываются.

По вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного часа», Совет Федерации может принять следующее решение: об обращении к Президенту, Правительству; о рекомендации Правительству; о поручении Счетной палате; о поручении комитету, комиссии Совета Федерации; о принятии информации члена Правительства Российской Федерации к све­дению.

Решения Совета Федерации по вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного часа», могут быть оформлены постановлением, об­ращением или выпиской из протокола заседания.

Проекты указанных документов готовятся комитетом (комиссией) Со­вета Федерации, ответственным за подготовку и проведение «правитель­ственного часа» на заседании.

Необходимо отметить, что Совет Федерации всегда активно использо­вал институт «правительственного часа» в своей деятельности. Практи­чески на каждое заседание палаты приглашаются представители Прави­тельства, которые выступают с обстоятельными докладами по различным вопросам.

В рамках «правительственного часа» на заседаниях в ходе весенней сессии 2002 года заслушаны и приняты к сведению 15 сообщений Каби­нета министров. С докладами перед членами Совета Федерации выступили, в частности, глава Правительства РФ М.Касьянов, заместители премье­ра А.Гордеев, В.Матвиенко, а также министры И.Юсуфов, Л.Рейман, А. Починок, С. Иванов, М. Лесин.

Достаточно перечислить некоторые проблемы, которые освещались в рамках «правительственного часа» в течение весенней сессии 2002 года: доклад на 77-м заседании министра имущественных отношений Ф. Газизу-лина «Об управлении государственной собственностью и о приватизации государственного имущества»; доклад на 78-м заседании Председателя Госкомрыболовства Е.Наздратенко о ситуации, сложившейся в отечест­венной рыбной отрасли; доклад на 81-м заседании министра энергетики И. Юсуфова о ценах и тарифах на топливно-энергетические ресурсы; ин-

формация в ходе 83-го заседания министра труда А.Починка о принятых Правительством мерах по реализации Закона о социальной защите граж­дан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чер­нобыльской АЭС; информация Правительства в ходе 84-го заседания о ситуации, связанной с оборотом отходов цветных и черных металлов в Российской Федерации; информация на 87-м заседании Председателя правления РАО «ЕЭС России» А.Чубайса о ходе реформирования элек­троэнергетики в Российской Федерации; доклад на 88-м заседании Гене­рального прокурора В.Устинова о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации, в ходе этого же (88-го) заседания палатой также были заслушаны доклады о финансировании и организации завоза топ­ливно-энергетических ресурсов и продовольствия в районы Крайнего Се­вера и о порядке, состоянии и контроле за финансированием бюджетных расходов, выделяемых на решение социальных проблем в Чеченской Рес­публике; доклад в ходе 89-го заседания министра по делам печати М.Ле­сина о состоянии дел с трансляцией телерадиоканалов на страны — члены СНГ; доклад в ходе 90-го заседания Председателя Правительства Россий­ской Федерации М.Касьянова о региональных аспектах социально-эко­номического развития Российской Федерации в 2002 году; доклад в ходе 91-го заседания министров И.Клебанова и Г.Грефа о мерах по развитию реального сектора экономики в связи с перспективой вступления России в ВТО; информация в ходе 92-го заседания министра обороны о выполне­нии весеннего призыва на службу в Вооруженные Силы.

Сам по себе перечень этих вопросов отражает интерес палаты к са­мым различным аспектам жизни страны. Кажущиеся разнокалиберность и разброс обсуждаемых тем (от вещания на страны СНГ до военной ре­формы) на самом деле, при непредвзятом отношении к сенаторам, указы­вает на те «болевые» точки, которые необходимо решать, руководствуясь как внутренними, так и внешними интересами России.

В процессе всех этих докладов члены Совета Федерации отнюдь не выступали в роли статистов. Дискуссии разгорались подчас очень жаркие, и докладчикам порой было трудно ответить на поставленные вопросы и отстоять свою позицию. Иногда члены Правительства были просто не го­товы к ответу. Так, член Совета Федерации Е.Елисеев, обеспокоенный аварией на производственном объединении «Маяк», поитересовался у М. Касьянова, какие меры Правительство намерено предпринять по пред­отвращению аварийного сброса загрязненной воды. Ответ М.Касьянова, на наш взгляд, поразителен. Он сказал: «Вопрос свеж (!). Первый раз я узнал буквально месяц назад об остроте этой проблемы».

Говоря о такой важной, на наш взгляд, сфере работы парламента и Правительства, как обсуждение вопросов в рамках «правительственного часа», хотелось бы осветить ход обсуждения проблем на нескольких засе­даниях палаты.

742 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

Так, в рамках «правительственного часа» в ходе 81-го заседания Со­вета Федерации обсуждался вопрос о ценах и тарифах на топливно-энер­гетические ресурсы. С докладами по этому вопросу выступил министр энергетики И. Юсуфов, который проинформировал Совет Федерации о результатах работы прошлого года. По словам Юсуфова, основная про­блема ТЭК— это высокая зависимость топливно-энергетического ком­плекса России, в частности нефтяного сектора, от мировой конъюнктуры и как следствие — снижение доходов государства. Но, несмотря на это, бюджет страны прошлого года был выполнен в полном объеме. Что касает­ся вопросов тарифной политики, то решением правительства установле­ны пределы повышения тарифов на услуги субъектов естественных моно­полий в 2002 году, включая тарифы на электрическую энергию и газ. Все изменения тарифов будут однократными в течение года. Правительство до­статочно много внимания уделяет инвестиционным программам естествен­ных монополий, которые на заседании Правительства были рассмотрены дважды (РАО «ЕЭС России» и «Газпром»).

Восемьдесят процентов нефтяного сектора находятся в частных руках. Исключительно административными мерами в условиях рыночной эко­номики невозможно регулировать процесс. Сейчас предлагаются меры по увеличению экспорта, но существует возможность дальнейшего падения цен на нефть в связи со складывающейся мировой конъюнктурой, падением экономического роста в США и Западной Европе.

Вот краткий перечень вопросов, которые были заданы И.Юсуфову после выступления.

В. Германенко, представитель в Совете Федерации от администрации Алтайского края, заострил вопрос о передаче в ведение Министерства энергетики Центрального диспетчерского управления; В. Глухих, предста­витель в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ции от администрации Ярославской области обеспокоен ростом цен на газ для населения (270 %); А. Зелепухин, представитель в Совете Федерации от администрации Оренбургской области, заострил внимание на вопросе предоплаты в энергетике; Г. Олейник, представитель в Совете Федерации от правительства Ханты-Мансийского автономного округа, поинтересо­вался, нельзя ли, пользуясь низкими ценами на нефть на внутреннем рын­ке, создать запасы нефти, для того чтобы облегчить бюджетные расходы в этом направлении; Ю. Сивков, представитель в Совете Федерации от Астраханского областного Собрания депутатов, поинтересовался, каким образом министерство планирует в дальнейшем лоббировать интересы тех территорий, где объективно очень высокие тарифы; В.Агалов, пред­ставитель в Совете Федерации от Республики Бурятия, поднял вопрос по твердому топливу, по углю.

В рамках «правительственного часа» в ходе 82-го заседания была за­слушана информация Правительства Российской Федерации о принятых

в 2001 году и принимаемых в 2002 году мерах по реализации Закона Рос­сийской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воз­действию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и Федерального закона «О социальной защите граждан Российской Феде­рации, повергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отхо­дов в реку Теча» и Федерального закона «О социальных гарантиях граж­данам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», о финансировании указанных законов, а также федеральных целевых программ.

По этому вопросу выступила заместитель министра по делам граждан­ской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий сти­хийных бедствий Н. Герасимова, которая в своем выступлении отметила: «В настоящий момент существует ряд федеральных целевых программ. Три программы, связанные с Чернобылем. Две программы — программа по "Маяку" и программа по Семипалатинску. И еще одна программа — это обеспечение жильем участников ликвидации. В 2001 году практически завершены все программы, кроме "Детей Чернобыля". Второй блок — это часть практических мероприятий, которые направляются на медицинскую, социально-психологическую работу и т.д.

Существует программа обеспечения участников ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС жильем. С 1995 года, когда она была принята, пла­нировалось обеспечить 28 тыс. семей жильем. Фактически обеспечено 14 тыс. семей, то есть 50 %. Кроме того, решались вопросы по гражданам, которые переселились из радиоактивно загрязненных районов вследствие аварии. Сама программа в этом году разрабатывается как часть програм­мы "Жилище".

Второй вопрос связан с детьми Чернобыля. Всего на территориях Брянской, Калужской, Орловской, Тульской областей проживают более 850 тыс. детей в возрасте до 18 лет. Федеральной системой оказания ме­дицинской помощи охвачено 63 тыс. из этих детей.

Внесены изменения в закон о социальной защите чернобыльцев, он связан с возмещением вреда ликвидаторам, участникам аварии. В 2002 году был принят закон прямого действия по Семипалатинскому полигону».

После выступления Н. Герасимовой члены Совета Федерации, крайне озабоченные ситуацией в своих регионах, задали ряд острых вопросов.

Так, П.Меркулов, представитель в Совете Федерации от правитель­ства Орловской области, указал, что сегодня Орловская область занимает первое место среди чернобыльских регионов по раку щитовидной железы и другим онкологическим заболеваниям; В. Шудегов, представитель в Со­вете Федерации от правительства Удмуртской Республики, попросил уточнить, есть ли сегодня в России объективные методики точного опре­деления дозы облучения; В. Васьков, представитель в Совете Федерации

от администрации Тульской области, поинтересовался тем, будет ли осу­ществлен Правительством Российской Федерации перевод чернобыль­ского законодательства на дозовые критерии, а также попросил уточнить, будет ли осуществлен пересмотр Правительством Российской Федерации границы зон радиоактивного загрязнения; В. Германенко, представитель в Совете Федерации от администрации Алтайского края, указал на пробле­му защиты интересов инвалидов, ставших таковыми в результате заболе­ваний, связанных с влиянием испытаний на Семипалатинском полигоне.

В рамках «правительственного часа» в ходе 88-го заседания с информа­цией о финансировании и организации завоза топливно-энергетических ресурсов и продовольствия в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности выступил заместитель министра экономического развития и торговли М. Циканов. В своем выступлении он, в частности, отметил: «В этом году 30 субъектов Российской Федерации имеют территории с огра­ниченными сроками завоза продукции, из них 23 субъекта получают под­держку из федерального бюджета. В связи с тем что есть такие субъекты, как Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий округа, где финансовая само­достаточность и финансовая обеспеченность высоки, они сами могут осу­ществлять северный завоз. Размер дотаций из федерального бюджета в этом году составляет почти 9 млрд руб. Для осуществления намеченного завоза необходимо в целом более 12 млрд руб. Из федерального бюджета финансируется около 9 млрд руб.».

В. Трушников, представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти Свердловской области, поинтересовался, чем можно объяснить решение Правительства за месяц до начала навига­ции снять ограничения по экспорту мазута, в результате чего за последний месяц стоимость мазута увеличилась втрое; Е. Керпельман, представитель в Совете Федерации от Государственной Думы Ямало-Ненецкого авто­номного округа, высказал обеспокоенность тем обстоятельством, что се­годня северный завоз осуществляется фондом помощи субъектам Феде­рации, и это ставит губернатора в такую ситуацию, что он не знает, на что раньше потратить деньги: или на северный завоз, или на выплату зара­ботной платы; А. Голованчиков, представитель в Совете Федерации от Волгоградской областной Думы, просил объяснить, как заинтересовать жителей оставаться на Крайнем Севере, продолжать там работать и жить.

От профильного комитета Совета Федерации выступил А. Назаров, который обратил внимание на два момента: 1) отсутствие четкого разгра­ничения ответственности федерального ведомства, субъектов Федерации и муниципальных образований за объемы поставки топлива в регионы; 2) нарушение финансовой дисциплины, выражающееся в использовании федеральных и региональных средств на закупку топлива.

В ходе 88-го заседания Совета Федерации в рамках «правительствен­ного часа» была обсуждена одна из важнейших тем — порядок, состояние

и контроль за финансированием бюджетных расходов, выделяемых на ре­шение социальных проблем в Чеченской Республике.

На слушание данного вопроса были приглашены министр Российской Федерации В.Елагин и первый заместитель министра финансов А. Улю-каев.

В.Елагин в своем выступлении отметил: «В связи с тем что в феде­ральных министерствах не было вертикальных структур, которые могли бы управлять своими отраслями в республике, было организовано феде­ральное казенное предприятие по восстановлению социальной сферы Че­ченской Республики. Девять министерств передали часть своих функций государственных заказчиков этой дирекции. И в конце концов в результате многих решений в конце сентября — начале октября 2001 года удалось организовать финансирование проводимых дирекцией мероприятий. Фак­тически не существовало финансовой системы республики, был один во­енно-полевой банк (в Ханкале). Поэтому все подрядчики, которые даже официально уже прошли по конкурсу, не могли иметь счета в Чеченской Республике. Они открывали счета в Москве, и средства в Чеченскую Рес­публику поступали буквально живым потоком, в мешках, которые везли представители тех или иных организаций.

Сегодня достаточно четко работает казначейство Министерства финан­сов по Чеченской Республике. Прохождение средств с месяца уменьшено до одного дня. Исключены наличные потоки, все перечисляется через бан­ковскую систему.

В прошлом году удалось воссоздать систему жизнеобеспечения насе­ления. Налажена подача электричества, в основном восстановлена газовая система. Восстановлена транспортная схема, железная дорога функцио­нирует устойчиво. Восстановлен нефтяной комплекс. Он сегодня является и основным налогоплательщиком, и основным двигателем развития в Че­ченской Республике. По социальной сфере. В целом налажена бюджет­ная система, в которой сегодня работают 60 тыс. человек. Финансируются медицина и образование. Сельское хозяйство — наиболее динамично раз­вивающийся сектор.

По предъявленным выполненным работам по итогам прошлого года больше 200 млн руб. не было принято на выполнение, то есть фактически это были приписки.

Ситуация в Чечне быстро не решится, но решится очень спокойным, настойчивым внедрением всех экономических, социальных программ, вы­теснением гражданской жизнью военной, переходом с военной фазы на правоохранительную, чем сейчас тоже настойчиво занимается МВД».

После выступления В. Елагина ему и А. Улюкаеву сенаторами был задан ряд вопросов, которые представляют интерес с политологической точки зрения. И вопросы, и ответы — наглядная иллюстрация некоего консен­суса, который сложился в нашей политической элите по проблеме Чечни.

746 Глава 5. Законодательная деятельность Совета Федерации

Так, Е. Бушмин, председатель Комитета по бюджету, поинтересовался, где еще Министерство финансов намерено открыть новые казначейства для того, чтобы покрыть всю территорию Чечни контролем за расходова­нием финансовых средств.

Член Совета Федерации В.Сударенков обратил внимание на то обстоя­тельство, что Европейское сообщество расценивает ситуацию в Чеченской Республике как гуманитарную катастрофу, что, по нашему мнению, соот­ветствует реальности.

В. Елагин так не считает. По его мнению, речь идет о чрезвычайной ситуации, но не более.

С.Агапцов, представитель в Совете Федерации от администрации Вол­гоградской области, заострил внимание на факте финансовых нарушений в размере 711 млн руб., выявленные Счетной палатой.

A. Улюкаев считает, что факты нецелевого использования средств дей­

B. Федорова, первого заместителя председателя Комитета по консти­

В. Елагин отметил: что касается органов милиции, то в прошлом году был восстановлен 61 отдел.

В. Кулаков, председатель Комиссии по контролю за обеспечением дея­тельности Совета Федерации, поинтересовался, через какой управленче­ский орган оказывается влияние на порядок финансирования, контроля, поставки продукции, реализации плана восстановления Чечни. Кроме того, он обратил внимание на то, что для Чечни создание рабочих мест — это задача, пожалуй, основная.

В.Елагин уточнил, что система управления опирается на два крупных документа. Первый документ — федеральная целевая программа, в которой расписаны все объекты, и их утверждает Правительство. Следующий ком­плекс мер утверждается решением на правительственной комиссии, у кото­рой есть право принимать решения, обязательные для федеральных орга­нов власти к исполнению, касающиеся именно проблем восстановления.

О занятости. По информации Владимира Елагина, в 2001 году было создано около 90 тыс. новых рабочих мест. Малое предпринимательство активно развивается. Закон о занятости действует в полном объеме. Вы­плачивается пособие по безработице тем лицам, которые подтвердят право на его получение. Около 60 тыс. человек прошли через систему общест­венных работ. Выплачиваются детские пособия, пенсии. Кроме того, как указал министр, неплохо обстоит дело с обучением и отдыхом детей. Так,

5.5. Иные формы рлботы Совета Федерации 747

В. Елагин проинформировал, что Министерству образования в прошлом году предоставилась возможность направить 5 тыс. молодых людей в си­стему профтехобразования и средних специальных учебных заведений на бесплатной основе и плюс к этому выделить 916 мест в высших учебных заведениях.

Летом из республики вывезли около 60 тыс. детей в другие субъекты Федерации для отдыха.

При описании «правительственного часа» хотелось бы более подроб­но остановиться на выступлении в ходе 87-го заседания председателя правления РАО «ЕЭС России» А.Чубайса, который представил верхней палате концепцию реформирования энергетической системы России. Не­смотря на то что в целом она известна всем заинтересованным лицам, а уж тем более представителям субъектов Федерации в Совете Федерации, и широко освещалась в СМИ, выступление А. Чубайса заслуживает вни­мания. Связано это в первую очередь с тем обстоятельством, что реформа энергетики «по Чубайсу», скорее всего, принципиально изменит расклад сил, в том числе и политических, в регионах России.

Остановимся на основных моментах выступления А. Чубайса.

1. 
   В конкурентных секторах нужно начать движение к рынку, либера­
   лизовать цены. В сетевой части и в диспетчеризации, наоборот, следует
   усилить государственное влияние. На этой логике построена вся концеп­
   ция, которую можно условно разделить на проект федерального уровня и
   проект регионального уровня.
   
2. 
   Для того чтобы все эти три фактически созданные на сегодня струк­
   туры работали, опираясь на твердую нормативную базу, существует от­
   дельный целостный проект — подготовка нормативных документов, вклю­
   чающих в себя и законопроекты, которые одобрены Правительством, и ряд
   постановлений и распоряжений Правительства, нормативных актов менее
   высокого уровня, над которыми тоже ведется работа в Правительстве.
   
3. 
   Третий крупный проект федерального уровня — создание оптово-
   генерирующих компаний.
   
4. 
   Наконец, самая сложная, самая масштабная и основополагающая
   
   
   
   жүктеу/скачать 3.69 Mb.
   
   Достарыңызбен бөлісу: