Эволюция статуса и функций

ми Государственной Думы, выявил, однако, отсутствие единого мнения среди их членов. Эта скрытая борьба в комитетах нашла выражение в чрезвычайно неопределенных формулах, к которым они пришли. Так, Ко­митет Государственной Думы по собственности, ответственный за рас­смотрение законопроекта (заключение от 13 июля 2001 года), проанали­зировав документы, признал, что группа субъектов действительно высту­пила за создание согласительной комиссии, однако их число составляет лишь 23 субъекта Федерации.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы отказалось да­вать оценку официальным актам органов государственной власти субъек­тов Федерации, однако не преминуло отметить, что решение Комитета Государственной Думы по собственности едва ли легитимно, поскольку на нем не было кворума, необходимого для принятия решения (письмо от 14 июля 2001 года N一2.2-1/3378). Получив эти амбивалентные заключе­ния комитетов, Совет Государственной Думы 10 июля 2001 года (выписка из протокола N一82) счел возможным поставить на рассмотрение вопрос «О проекте постановления Государственной Думы "О согласительной комиссии по проекту N一85788-3 Земельного кодекса Российской Феде­рации"», констатировав (как было указано в проекте постановления Госу­дарственной Думы), что органы государственной власти более трети субъ­ектов Российской Федерации высказались против проекта Земельного кодекса Российской Федерации в целом.

Однако Правительство, инициировавшее реформу, очевидно, не могло согласиться с подобной логикой развития событий. Поэтому, когда во­прос о ней был поставлен на заседании Государственной Думы 14 июля 2001 года, данная инициатива встретила решительный отпор правитель­ственного большинства в Думе. Согласно разъяснению полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе А.Котенкова, оппоненты Кодекса произвольно интерпретировали зако­нодательство: во-первых, согласительная комиссия может быть создана только в том случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Федерации выскажутся против законопроекта в целом до его рассмотрения в первом чтении (а не между первым и вторым чтениями); во-вторых, была поставлена под сомнение законность самих решений за­конодательных органов власти субъектов Федерации (в частности, в силу невыдержанности установленных законодательно сроков обсуждения). В дальнейшем к этим двум аргументам добавился еще третий: оппозиция неадекватно интерпретировала содержание законодательной нормы об органах государственной власти субъектов, правомочных выносить реше­ние. К ним, согласно сделанным разъяснениям, следует относить не толь­ко законодательные (представительные) органы власти (как это предпи­сано в ст. 109 Регламента Государственной Думы), но и исполнительные органы власти (как это вытекает из всей логики Закона «О принципах и

порядке разграничения предметов ведения» и особенно из п. 2 ст. 13). Принятие второй трактовки (довольно спорной, ввиду того что соответ­ствующая статья закона содержит ссылку именно на Регламент Думы) позволяло тем не менее дезавуировать решения законодательных ассамб­лей как выражение единой политической воли субъектов Федерации. В результате интерпретации противоречивых норм законодательства воз­никла также неопределенность в таких вопросах, как временные сроки, в которые законопроект должен быть направлен субъектам после первого чтения, правовой статус поправок, предложений и замечаний со стороны субъектов, правомерность рассмотрения их как «отклонения законопроек­та в целом». При таком подходе оказывалось, что отрицательных заклю­чений по Кодексу насчитывается не более 27 (впоследствии их число со­кратилось до 9), причем имеется только одно негативное заключение от органа исполнительной власти. Таковы были формальные основания, по­зволившие думскому большинству проголосовать против предложения о снятии вопроса о Кодексе с рассмотрения или создании согласительной комиссии. Это означало политическое поражение левой оппозиции в ниж­ней палате парламента.

Завершающая фаза конфликта имела место внутри верхней палаты и наиболее четко выявила механизм принятия решений, раскрыв борьбу по­литических группировок и роль Администрации Президента в достижении поставленной политической цели. Она представляет исключительно боль­шой интерес для понимания меняющейся политической роли Совета Фе­дерации и расстановки сил в нем. На этом этапе социальный и политиче­ский конфликт трансформировался в бюрократическую интригу, реально определившую результат окончательного голосования. С самого начала значительная часть членов верхней палаты не скрывала критического от­ношения к планируемой земельной реформе, поскольку, согласно одному возможному объяснению, видела в ней угрозу экономической самостоя­тельности регионов от центра и нарушение корпоративных интересов гу­бернаторов, а согласно другому — руководствовалась в основном идеоло­гическими мотивами.

Содержание аналитических материалов, подготовленных в структурах Аппарата Совета Федерации, не вызывает в этом ни малейших сомнений. Правовая оценка Кодекса в этих документах определяется рядом обстоя­тельств. Прежде всего Кодекс подлежал обязательному рассмотрению Со­вета Федерации на основании статьи 106 Конституции Российской Феде­рации, поскольку содержал положения, касающиеся вопросов федераль­ного регулирования — федерального бюджета, налогов и сборов. С другой стороны, в компетенцию Совета Федерации и его Аппарата не входили анализ, проверка и оценка соблюдения процедурных норм принятия ре­шений Государственной Думой и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. По-

этому рекомендации сенаторам не содержали, как правило, определенного негативного вердикта, но тем не менее подразумевали его. Сам факт того, что Правовое управление Аппарата Совета Федерации специально зани­малось правовой экспертизой соблюдения «процедуры участия субъектов Российской Федерации в ходе рассмотрения Государственной Думой в первом и во втором чтениях проекта Земельного кодекса Российской Фе­дерации» и подготовило специальную справку по этому вопросу, говорит о его высокой конфликтности.

Этот вывод представлен в официальном «Заключении по Земельному кодексу», подготовленном Правовым управлением Аппарата Совета Феде­рации, направленном Председателю Совета Федерации, его заместителям и председателям комитетов. Заключение констатировало, правда, соот­ветствие Кодекса Конституции, однако подчеркивало, что результатом его принятия станет разрыв правовой преемственности, который определяет­ся как «изменение правового регулирования отношений, установленного гражданским, налоговым и другими отраслями законодательства». Кон­статируя отсутствие норм, определяющих соотношение Кодекса и пред­шествующего отраслевого законодательства (в том числе в Федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федера­ции», принятого Государственной Думой 28 сентября 2001 года), документ прогнозирует неизбежность правовых коллизий и «возникновение кон­фликтных ситуаций в правоприменительной практике». Ситуация усугуб­ляется нормами закона о введении Кодекса в действие, положения кото­рого, по мнению аналитиков Правового управления, вообще «выходят за пределы предмета его регулирования, а также норм Земельного кодекса Российской Федерации». В целом отмечалось, что оба документа содержат недостатки правового и юридико-технического характера.

Обращаясь к истории принятия законов и «исходя из презумпции за­конности этой процедуры», эксперты фактически ставили под сомнение ее конституционность, указывая на соответствие решений региональных законодательных ассамблей положениям статьи 72 Конституции Россий­ской Федерации и требованиям пункта 3 статьи 13 Закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения». Авторы специального за­ключения по этому вопросу делали вывод: конечно, «Совет Федерации не имеет конституционным или иным образом законно установленных полно­мочий для оценки тех правил процедуры принятия Государственной Думой Земельного кодекса Российской Федерации, которые не определены Кон­ституцией Российской Федерации», но «каждый член Совета Федерации, определяя свою позицию при голосовании по федеральному закону, вправе учитывать обстоятельства, связанные с процедурой принятия федераль­ного закона, особенно тех ее аспектов, которые направлены на учет инте­ресов субъектов Федерации и закреплены в федеральных законодательных актах».

Этот вывод получил развитие и обоснование в составленной Право­вым управлением Аппарата Совета Федерации специальной «Справке по вопросам процедуры участия субъектов Российской Федерации в ходе рассмотрения Государственной Думой проекта Земельного кодекса Рос­сийской Федерации», где совершенно отрицалась правомерность решения нижней палаты и констатировалась необходимость «создать согласитель­ную комиссию с участием депутатов Государственной Думы и представи­телей органов государственной власти заинтересованных субъектов Рос­сийской Федерации». Была подготовлена и распространена среди членов Совета Федерации «сводная таблица» решений законодательных ассамб­лей субъектов Федерации, выступивших за отклонение Кодекса или созда­ние по нему согласительной комиссии.

В ходе развернувшихся дебатов по Кодексу в Совете Федерации не­гативная позиция обосновывалась тем, что при обсуждении Кодекса «практически полностью проигнорировано мнение субъектов Россий­ской Федерации». «А имеем ли мы вообще моральное право принимать этот закон? — спрашивал, например, представитель от администрации Камчатской области. — Как вы знаете, 34 законодательных органа Рос­сийской Федерации, а это более одной трети, или почти 43 % субъектов Федерации, высказались за неприятие, отклонение и направление на со­гласительную комиссию данного Кодекса» (В.Быков). Он определил эту ситуацию как беззаконие. Председатель Мурманской областной Думы П. Сажинов предложил «в качестве официального документа распростра­нить перечень субъектов Федерации», выступивших против Кодекса. «Нельзя, — заявил он, — так легковесно говорить в адрес законодательных органов субъектов Федерации. У одних звучит цифра 36, у других — 2, у третьих — 9» (имелась в виду правовая неопределенность ситуации, позво­лявшая совершенно произвольно определять число субъектов Федерации, высказавшихся за неприятие или отклонение Кодекса). Исходя из этого, критически оценивались содержательные параметры законопроекта, в котором усмотрели стремление к ограничению прав субъектов: «Кодекс практически не оставляет субъектам Федерации возможности регулиро­вать рыночный оборот земель в зависимости от природных, исторических, этнических, социально-экономических условий регионов». Представитель парламента Республики Северная Осетия — Алания В. Кадохов обнару­жил в Кодексе 12 пунктов, по которым «конституционное право субъек­тов в предметах совместного ведения нарушается грубейшим образом. Еще далее идет ущемление прав местного самоуправления». Он поставил вопрос: «А не дрейфует ли Россия в сторону унитаризма?… Принимая такой вариант кодекса, не поднимем ли мы руку, чтобы снять вывеску с нашей палаты, Совета Федерации?» Невозможность из центра законодательно регулировать все нюансы земельных отношений в регионах подчеркнул представитель от Волгоградской областной Думы А. Голованчиков: «В

6.2. Совет Федерации как институт разрешения политико-правовых конфликтов

станицах думают иначе, чем в столицах… то, что собирается делать Москва, другие города, — это не то же самое, что собираются делать с землей в поселках, в казачьих станицах. Земля, — категория не только товарная, это еще и нравственная категория». Своеобразную формулу компромисса предложил губернатор Ростовской области В.Чуб. Констатировав невоз­можность достижения единогласия, он обратился к коллегам: «Жизнь по­казала, что нет ничего страшного, когда существует закон, даже если в нем есть какие-то шероховатости», поскольку «всегда можно поправить те ше­роховатости». Разумеется, в этих спорах, далеких от академизма, следует различать риторические и демагогические высказывания (например, о пол­ном игнорировании мнений регионов), а также замечания сенаторов, от­носящиеся к существу вопроса.

Факт региональной оппозиции Кодексу несомненен. Чем же объяс­нить тогда принятие документа в Совете Федерации? Каким образом сто­ронникам Кодекса удалось провести его, объявив аргументы оппозиции «мифом», не заслуживающим серьезного внимания? («Некоторые мифы, которые циркулируют постоянно со времени того, как в Государственной Думе начал рассматриваться проект Земельного кодекса, — отметил И.Стариков, — следует "устранить"».) Ответ на этот вопрос нужно искать не в содержательной логике дебатов и даже не в тонкостях процедурных вопросов, а в логике политической борьбы, развернувшейся внутри самой верхней палаты. Эта борьба, идущая в традициях аппаратной интриги, скрыта от непосредственного наблюдения, но отдельные ее проявления доступны анализу. Общие институциональные рамки борьбы определены новым законодательством о порядке комплектовании Совета Федерации, радикальным обновлением состава его членов, введением новых адми­нистративных правил игры. В своей совокупности эти три элемента опре­деляют содержание того «микропереворота», который превратил верхнюю палату парламента из бастиона региональной оппозиции в управляемый орган законодательных дебатов. Основные этапы трансформации законо­дательной власти четко коррелируются со стадиями рассмотрения аграр­ного вопроса. Так, постановка проекта Земельного кодекса на обсуждение в Думе совпала с внесением пакета президентских законопроектов об из­менении законодательства об общих принципах организации законода­тельных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, порядка формирования верхней палаты, а также с принятием в третьем чтении Закона «О внесении изме­нений и дополнений в Федеральный закон "О статусе члена Совета Феде­рации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"»; начало обсуждения этого вопроса в Совете Федерации сопровождалось обсуждением радикальных поправок в Регла­мент палаты, общий смысл которых состоял на том этапе в лишении Ап­парата Совета Федерации существенной части полномочий и ослаблении

796 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

роли спикера (неоднократно высказывавшегося на стороне оппозиции Кодексу), пересмотром численности, состава и структуры комитетов Со­вета Федерации, а также развертыванием борьбы старых и новых членов за контроль над материальными и административными ресурсами внутри верхней палаты при активном участии Администрации Президента в этом процессе. Наконец, принятие Кодекса в Совете Федерации совпало с за­вершением консолидации группы «Федерация» внутри верхней палаты.

Можно констатировать существование трех основных направлений влияния на Совет Федерации — непосредственно со стороны Президента; со стороны пропрезидентских фракций в Думе; наконец, со стороны группы «Федерация», тактика действий которой выполнена в лучших традициях бюрократической машины. Эти три канала давления выявились непо­средственно к моменту голосования. Накануне заседания Совета Федера­ции Президент на выездном заседании президиума Госсовета в Оренбурге призвал прекратить «политические спекуляции» по поводу Кодекса. Об­ращаясь к членам президиума Госсовета, он попросил их «на местах, в регионах, сделать все, чтобы положить конец спекуляциям» в отношении этого документа, поскольку Кодекс не имеет никакого отношения к обо­роту земель сельскохозяйственного назначения. В поддержку принятия Кодекса обратились в Совет Федерации со специальным посланием лиде­ры общероссийского союза общественных объединений «Единство» и «Отечество». Принятие Кодекса, по их мнению, прекратит «земельный беспредел» и «разворовывание общественной земли», поддержит «уве­ренность труженика в завтрашнем дне». Внутри Совета Федерации в том же направлении прилагались усилия группой «Федерация», лидер кото­рой В. Горегляд выразил недоумение по поводу существования оппозиции Кодексу со стороны региональных лидеров, отметив, что большинство из них поддерживают его в рамках группы «Федерация». Накануне голосо­вания (9 октября 2001 года) член этой группы и один из важнейших лоб­бистов Кодекса — представитель в Совете Федерации от администрации Рязанской области М. Одинцов — заявил, что группа рассматривает зако­нопроект как «компромиссный и рамочный» «необходимый закон, на базе которого в ближайшие 2—3 года мы сможем построить земельное законодательство Российской Федерации». Подчеркнув позитивное отно­шение к Кодексу, он на всякий случай отметил, что «предмета для обра­щения в Конституционный Суд для опротестования принятия проекта Зе­мельного кодекса нет». Если в начале октября в группе констатировались разногласия по закону, то к моменту голосования все входящие в нее представители регионов оказались готовы поддержать закон. Накануне голосования группа «Федерация» на совещании еще раз подтвердила на­мерение солидарно голосовать за Земельный кодекс. В результате орга­низованной утечки информации в печать стало известно о предпринятых дисциплинарных методах: чтобы необходимый кворум был собран, руко-

6.2. Совет Федерации как институт разрешения политико-правовых конфликтов 797

водство группы пошло на сбор письменных подтверждений позиций от сенаторов. Было объявлено, что в случае, если распечатка поименного го­лосования выявит «отступление» от принятой «Федерацией» позиции, из группы, согласно принятому решению, будут исключены ряд сенаторов.

Сопоставление общих итогов голосования по Земельному кодексу в верхней палате с его результатами по группе «Федерация» действительно достаточно показательно. В верхней палате общие результаты голосова­ния по Кодексу таковы: его поддержали 103 сенатора, против высказа­лись 29, воздержались 9 (всего голосовал 141 член Совета Федерации). Вслед за тем верхняя палата одобрила Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» («за» — 106, «против» — 21, «воздержалось» — 10. Всего в голосовании участвовало 137 членов Совета Федерации). К моменту голосования по Кодексу груп­па «Федерация» занимала лидирующие позиции в Совете Федерации, обеспечивая (в случае дисциплинированного голосования ее членов) авто­матическое прохождение президентских законопроектов. Из общего чис­ла членов Совета Федерации (178 членов) в состав группы «Федерация» входило на тот момент 106 (или 59,5 %). Уже этот факт говорит о влиянии группы на законодательный процесс. Данный вывод вполне подтверж­дается сравнительным анализом результатов голосования по Кодексу. Из общего числа членов Совета Федерации, голосовавших в поддержку Ко­декса (103 сенатора), на группу «Федерация» приходится 75 голосов (или 72,8 %), что позволяет говорить о ее доминирующей роли в прохождении Кодекса¹⁰.

Вскоре обе палаты Федерального Собрания поставили в центр внима­ния вопрос о развитии положений Кодекса и распространении их на сель­скохозяйственные земли. И.Стариков, оценивая правительственный за­конопроект «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», справедливо подчеркнул, что закон абсолютно необходим, поскольку фак­тически оборот земли существует¹1. С принятием этого Закона началась новая фаза борьбы — уже по вопросам реализации аграрного законода­тельства.

Внутренняя работа в Совете Федерации завершилась искомым ре­зультатом: вопреки первоначальной и, как мы видели, резко негативной оценке Кодекса ко дню голосования пять профильных комитетов Совета Федерации проголосовали за одобрение Кодекса и только один (по аграр­ной политике) — против (за отклонение Кодекса с созданием согласи­тельной комиссии). Следствием этой тактики стала та легкость, с которой

¹⁰ Подробнее результаты поименного голосования по Земельному кодексу и их анализ см.: Совет Федерации и конституционные процессы в современной Рос­сии. 2002. № 1. С. 43-45.

" См.: Стариков И.В. Интервью // Независимая газета. 2002. 30 апреля. № 88. С. 3.

Аппарат преодолел все возражения оппозиции, добился срыва согласи­тельной комиссии, ослабил политическое значение вердикта трети субъ­ектов Федерации и в конечном итоге обеспечил прохождение Кодекса в Совете Федерации. Поэтому Кодекс получил в Совете Федерации полное одобрение. Не менее единодушно был одобрен и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». По­следний результат выглядит тем более странно, что именно данный Закон вызывал в ходе дебатов наибольшие упреки в отстранении субъектов Фе­дерации от реального участия в реформе. В целом результат голосования не только означает полное поражение оппозиции в верхней палате, но и позволяет высказать гипотезу об изменении ее политической природы.

Одним из центральных при обсуждении Кодекса стал конфликт внутри Совета Федерации между «старыми» и «молодыми» сенаторами. «Совет Федерации стал менее зрелым», — заявляли оппозиционеры, поскольку старые, опытные руководители заменены назначенцами. «Сегодня много легкости, зеленого подхода, будем говорить, в решении важнейших госу­дарственных вопросов» (Н.Кондратенко). Этот тезис, попавший, судя по всему, не в бровь, а в глаз, немедленно получил гневную отповедь. «Проти­вопоставление членов Совета Федерации, старых и новых, представляет­ся чрезвычайно неправильным», равно как и тезис об их «зелености и лег­кости», заявил представитель Московской городской Думы (В. Плотников). А представитель от правительства Пензенской области (А.Плешаков) предложил оппонентам «занять политически зрелую мужскую позицию» и «извиниться». Этот раскол стенограмма отразила в решающий момент дискуссии по Кодексу, когда один из ораторов четко сформулировал новое политическое кредо: «Так вот, мы теперь должны определиться: мы с по­литикой Президента или против политики Президента» (М. Одинцов). На что получил не менее определенный ответ: «Президент должен быть с народом» (В. Кадохов).

Ярким выражением меняющейся расстановки политических сил яв­ляется эволюция взглядов на Земельный кодекс спикера верхней пала­ты — от полного отрицания Кодекса к его защите от оппонентов. В конце сентября Е. Строев заявил, что Земельный кодекс непременно отклонят, а для устранения разногласий и противоречий будет создана согласитель­ная комиссия. 28 сентября 2001 года председатель верхней палаты парла­мента выступил с критикой проекта Кодекса, принятого Думой в третьем чтении. По его мнению, Кодекс «как таковой не получился», он написан «для вчерашнего дня и серьезно не решает проблему земельных отноше­ний в России», а его разрабатывали и принимали люди, которые «не име­ли к земле никакого отношения». Даже указ Президента 1992 года, даю­щий право регионам самим регулировать земельные отношения, «был шире». Скорее всего, он будет отклонен во избежание конфликтов Сове­та Федерации с Думой и Совета Федерации с регионами, его необходимо