Эволюция статуса и функций

А.Вешнякова), эта норма как раз стимулирует партийное строительство на местах. Из приведенного примера видно, какое значение имеет состав самого Совета Федерации и, следовательно, заложенный в его основе по­рядок формирования. В вопросе о правилах ведения избирательной кам­пании проявились интересы представителей регионов. Судьбы законо­проекта и состав Совета Федерации оказались тесно взаимосвязаны.

Конституционное регулирование института чрезвычайного положения — важный компонент правового государства. Дело в том, что институт чрез­вычайного положения может использоваться диаметрально противопо­ложным образом — для защиты демократии от экстремизма или, напротив, для установления антидемократического строя. Вся история кризисов де­мократических режимов (например, Веймарской республики и других парламентских систем межвоенной Европы, большинства развивающих­ся государств современности) свидетельствует о том, что введение чрез­вычайного положения и применение на его основе вооруженных сил часто оказывалось ключевым инструментом трансформации конституционного строя и установления авторитарных режимов. Согласно афористичному высказыванию К. Шмитта, гарантом конституции является тот, кто может вводить чрезвычайное положение. Поэтому создание демократического закона о чрезвычайном положении особенно важно для стран с нестабиль­ным конституционным процессом, которые (как постсоветская Россия) находятся на стадии перехода от авторитаризма к демократии. Проблема правового регулирования чрезвычайного положения оказалась особенно актуальной в условиях дезинтеграции Советского Союза и попытки госу­дарственного переворота 18—19 августа 1991 года, осуществленной Госу­дарственным комитетом по чрезвычайному положению (ГКЧП). Она вста­ла затем в ходе конституционного кризиса 1993 года, когда вновь было введено чрезвычайное положение. Наконец, начало войны в Чечне и дру­гие региональные конфликты сопровождались дискуссиями о самой воз­можности и правомерности применения войск на территории страны без объявления чрезвычайного положения. В стране продолжал действовать Закон РСФСР от 17 мая 1991 года № 1253-I «О чрезвычайном положе­нии»¹⁴, который, однако, все менее отвечал текущей политической и пра­вовой реальности.

Конституция 1993 года наделила Президента прерогативами введения военного и чрезвычайного положения на всей территории страны или в отдельных ее местностях с незамедлительным сообщением об этом обеим

¹⁴ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N一22. Ст. 773.

408 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

палатам парламента — Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88), причем Дума не может быть распущена в период действия на всей тер­ритории страны военного или чрезвычайного положения (ч. 5 ст. 109). Предусматривалась возможность отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ч. 1 ст. 56). Из Конституции не вытекало, однако, что отказ Совета Федерации от утверждения указа о чрезвычайном положении автоматически ведет к его отмене. Конституция оговаривала, что введение чрезвычайного положения возможно лишь при наличии обстоятельств и в порядке, «установленных федеральным консти­туционным законом» (ч. 2 ст. 56 и ст. 88). Законодатель отдавал себе отчет в важности проблемы и тщательно прописал соответствующие статьи Кон­ституции, поставив ряд заслонов для тех, кто попытается использовать чрезвычайное положение для узурпации власти. Принятие данного Закона, однако, длительное время было невозможно в силу конфликтного харак­тера отношений между думским большинством и президентской властью. Этот конфликт помешал принятию Закона даже в условиях войны в Чечне, когда Президентом был внесен проект закона (1997 год). В дальнейшем различные политические силы разрабатывали и предлагали ряд альтерна­тивных проектов. С изменением политической ситуации в стране (после создания президентского большинства в Думе в 1999 году и президент­ских выборов 2000 года) возникла реальная возможность его принятия. В апреле — мае 2001 года Закон получил одобрение нижней и верхней па­лат российского парламента и после подписания Президентом (30 мая 2001 года) вступил в силу.

Важной позитивной чертой Закона является четкое определение инсти­тута чрезвычайного положения, целей, обстоятельств и порядка его вве­дения. Под чрезвычайным положением понимается такой «особый право­вой режим» деятельности органов власти, который вводится независимо от имеющихся организационно-правовых форм и допускает определенные ограничения прав и свобод граждан с целью защиты конституционного строя. Его введение в действие возможно лишь в соответствии с Консти­туцией и при наличии определенных обстоятельств, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Введение чрезвычайного положения осуществляется указом Прези­дента на всей территории страны сроком не более 30 суток, а в отдельных местностях — сроком не более 60 суток, но может быть продлено другим указом Президента (ст.9). Соответствующий указ Президента подлежит незамедлительному обнародованию (ст. 6) и передаче на утверждение Со­вета Федерации (ч. 2 ст. 4), а в случае отказа в утверждении теряет силу по истечении 72 часов с момента его обнародования (ч. 4 ст. 7). При введении чрезвычайного положения на всей территории страны обе палаты парла­мента — Совет Федерации и Государственная Дума «продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения» (ст. 8).

Указ о введении чрезвычайного положения должен включать ряд обяза­тельных параметров: обстоятельства и обоснование необходимости этой меры, территориальные и временные рамки ее применения, «перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень вре­менных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, ино­странных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и обществен­ных объединений» (ст.5). Подробно регламентируются (в гл. III) меры и временные ограничения, традиционно применяемые в условиях чрезвы­чайного положения, в частности введение комендантского часа, ограниче­ние свободы печати, приостановление деятельности политических партий, продление срока содержания под стражей для подозрительных лиц, отме­на выборов и референдумов, а также приостановление действия правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 12—14).

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск (ст. 16).

Особого внимания в данном контексте заслуживает регламентация использования вооруженных сил. Вопрос об использовании вооруженных сил для разрешения внутренних конфликтов был предметом ожесточенных дебатов в постсоветский период. Депутаты Государственной Думы предла­гали поправки к Конституции, согласно которым применение вооружен­ных сил на территории России допускалось только при объявлении чрез­вычайного положения и в пределах, установленных федеральным консти­туционным законом. Предлагалось также внести поправку к статье 87 Конституции, согласно которой в случае применения Президентом войск для роспуска и приостановления деятельности законно избранных орга­нов государственной власти его полномочия немедленно прекращались¹⁵. Эти предложения были связаны с опасениями по поводу неконституцион­ного использования Вооруженных Сил Президентом в условиях отсутствия правовой базы, регулирующей их применение в чрезвычайных ситуациях как на федеральном, так и на региональном уровне. Данные опасения определялись практикой использования вооруженных сил в различных региональных конфликтах без формального введения там чрезвычайного положения и, следовательно, без возможности правового контроля интен­сивности и продолжительности их применения. Рассматриваемый Закон, говоря о «привлечении дополнительных сил и средств для обеспечения режима чрезвычайного положения», допускает использование вооружен­ных сил в «исключительных случаях» (ч. 1 ст. 17), хотя и не разъясняет,

15

что понимается под последними. Речь идет об использовании Вооружен­ных Сил Российской Федерации, а также «других войск, воинских форми­рований и органов».

Важно указать на ряд особенностей Закона, понятных в контексте со­временной российской ситуации. Прежде всего чрезвычайное положение вводится без консультаций с субъектами Федерации (что рассматривается оппонентами как ограничение федерализма). Отметим, что Федератив­ный договор 1992 года устанавливал особый порядок введения чрезвычай­ного положения на территории республик, а Конституция (ст. 88, п. «в» ч. 1 ст. 102) уже не предусматривала никакой специфики в этом вопросе. Закон опирается, следовательно, на положения Конституции, но не До­говора. Далее, инициатива по введению чрезвычайного положения при­надлежит исключительно Президенту, а само оно осуществляется указом Президента. Наконец, создание органов особого управления чрезвычайно­го положения проводится не законом, а указом Президента, а их деятель­ность осуществляется на основании положения, утвержденного Прези­дентом. Указ последнего о введении чрезвычайного положения должен быть утвержден верхней палатой — Советом Федерации, роль которого в этой экстремальной ситуации значительно возрастает (п. «в» ч. 1 ст. 102). Вопрос о политической самостоятельности верхней палаты, однако, стал предметом споров в связи с изменением порядка ее формирования.

Поставленный в общий контекст разделения властей и реформирова­ния федерализма на современном этапе Закон, безусловно, направлен на обеспечение единства государства, стабильности политического режима и централизации управления. В экстремальной ситуации он дает феде­ральному центру, и прежде всего Президенту, важный инструмент воз­действия на субъекты Федерации, позволяя осуществлять масштабное федеральное вмешательство. Применение этого инструмента (возможно, фактически без согласия субъектов Федерации) будет зависеть, разуме­ется, от общей политической ситуации и динамики процессов российского федерализма.

Мы рассмотрели ряд конфликтов по трем составляющим — экономи­ческой, политической и институциональной. Разумеется, эти три типа конфликтных отношений в российской политической системе трудно раз­граничить, поскольку они переплетаются и проникают друг в друга. Однако проведение анализа трех конкретных ситуаций, связанных с принятием важнейших законов, позволяет обратить внимание на различные стороны проблемы. В первом случае (принятие Земельного кодекса) налицо ярко выраженный конфликт по линии как горизонтального, так и вертикально­го разделения властей (между субъектами Федерации и центром, между верхней и нижней палатами парламента, наконец, между верхней палатой и Президентом). Проявление конфликта — на всех уровнях. Метод разре­шения — прямое воздействие на состав верхней палаты. Результат — фак-

6.5. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВЕТА ФгДфАЦИИ 41 1

тически качественное изменение политико-правовой позиции данного института власти. Во втором случае (Закон о политических партиях) прояв­ление конфликта также имеет место на всех уровнях. Метод — постановка консервативной палаты перед фактом в силу отсутствия у нее возможности принципиально изменить ситуацию с законом. Результат — лишение губер­наторов (и членов Совета Федерации) поддерживающих их партий в ре­гионах. В третьем случае — принятие (уже бесконфликтное) закона, кото­рый ранее вызвал бы серьезную оппозицию, поскольку позволяет центру вводить режим чрезвычайного положения без согласия субъектов Феде­рации. В целом можно наблюдать последовательный процесс перемещения власти: от регионов — к центру, от законодательной власти — к исполни­тельной. Рассмотрение этих ситуаций при всем различии содержания вопросов и конкретных обстоятельств политического момента позволяет сделать важный общий вывод. Во всех трех случаях речь шла о рассмот­рении верхней палатой вопросов принципиальной важности; во всех трех случаях предлагавшиеся Правительством законы имели высоко конфликт­ный характер и первоначально встречали серьезную оппозицию как в значительной части субъектов Федерации, так и в самой верхней палате; наконец, во всех трех случаях палата приняла в конечном счете указанные законы, даже не прибегнув к созданию согласительной комиссии. На наш взгляд, это отнюдь не свидетельствует о принципиальности палаты, а ско­рее позволяет констатировать, что она не реализовала те полномочия, которыми располагает. Причины этого обстоятельства мы попытаемся раскрыть в следующей части данной главы при обсуждении предлагаемых моделей реформирования Совета Федерации.

Самостоятельным фактором успеха верхней палаты признается ее леги­тимность, позволяющая (или не позволяющая) любой верхней палате реа­лизовать свои конституционные прерогативы. Понятие легитимности, как известно, отнюдь не сводится к законности, но связано с определением уровня доверия к институту со стороны общества и политической элиты. Обращаясь с этих позиций к ситуации с российской верхней палатой, сле­дует констатировать дефицит ее легитимности. Недостаточный уровень доверия к верхней палате отмечают не только социологические опросы населения (показывающие вообще низкий уровень легитимности россий­ского парламента), выступления представителей конкурирующих ветвей власти, но и выводы самих сенаторов. Это выражается понятиями «ин­дифферентность общества по отношению к верхней палате», «глубокая неудовлетворенность» и пр. (о чем говорили Г. Бурбулис, В. Плотников).

412 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

В предшествующих разделах данной главы было показано, что россий­ская верхняя палата еще находится в процессе определения (на уровне корпоративной психологии) своего места в контексте горизонтального и вертикального разделения властей и в связи с этим ищет оптимальный порядок своего формирования. Другой стороной проблемы, как выясняет­ся из анализа ряда конфликтных ситуаций, оказывается неспособность верхней палаты реально противостоять исполнительной власти по прин­ципиальным вопросам.

Признаком растущей дисфункции Совета Федерации в российской политической системе становится то, что некоторые аналитики называют «неосвоенностью конституционных полномочий». Говорят даже о специ­альной «методологии освоения полномочий Совета Федерации в действую­щей системе разделения властей» (известная Комиссия по методологии — уникальный российский феномен, не имеющий аналогов в мировой прак­тике). Это означает, что верхняя палата не использует или не знает, как использовать, те возможности и полномочия, которыми она располагает в соответствии с Конституцией (об этом говорит В.Вишняков). У Совета Федерации, несомненно, значительный объем полномочий. Д. Бедняков говорит даже о расширении прерогатив Совета Федерации, имея в виду возможность расширенной трактовки положений статьи 102 Конституции Российской Федерации. Однако не все эти возможности используются. Некоторые из них (введение военного или чрезвычайного положения) имеют исключительный характер. Но другие, по его мнению, не реализуют­ся в связи с отсутствием стратегического видения проблем. В результате, как признают многие сенаторы, верхняя палата занимается исключитель­но текущей законодательной деятельностью, направления которой опре­деляются активностью Государственной Думы. Таким образом, проблема приоритетов верхней палаты в законодательной работе приобретает пер­востепенное значение. Возникает дилемма: следовать общей логике зако­нодательного процесса или развивать собственную активность палаты в законотворческом процессе (например, путем сопровождения законов с момента внесения их в Государственную Думу). Поскольку политическая система не терпит вакуума, то это означает только то, что полномочия палаты фактически использует какой-то другой институт власти. Это, по признанию самих сенаторов,— президентская власть (определяющая стратегию законодательной политики и инициирование важнейших зако­нов). Только так, по мнению критиков, удается преодолеть анемию, дис­функцию верхней палаты.

Констатируется невысокий престиж в обществе именно законодатель­ной роли Совета Федерации, проявлением чего может служить то обстоя­тельство, что законопроект получает наименование закона уже после принятия Думой, несмотря на необходимость последующего рассмотре­ния в Совете Федерации (на это неоднократно обращали внимание как

сенаторы, так и сотрудники аналитических служб верхней палаты). При­чины низкого рейтинга законодательной роли Совета Федерации усмат­риваются в силе прежних стереотипов (образ Верховного Совета как чисто номинального института), в постоянных изменениях порядка форми­рования верхней палаты (что само по себе является негативным фактором для легитимности любого института), а также в том, что верхняя палата российского парламента при всей внешней импозантности ее прерогатив до сих пор не проявила себя как реальный оппонент исполнительной вла­сти. Во всех тех случаях, когда Совет Федерации выступал против Прези­дента и Правительства как политический институт (война в Чечне, вопрос о Генеральном прокуроре, реформа самого Совета Федерации), он потер­пел поражение. В результате особая роль Совета Федерации в качестве самостоятельного субъекта законодательного процесса воспринимается неоднозначно: одни хотят активизировать этот процесс, другие, напротив, ограничить его лишь необходимыми случаями.

Серьезный удар по легитимности верхней палаты был нанесен в ходе последнего этапа ее реформирования. Произошедшие с 2000 года пере­мены и порядок их реализации старые работники аппарата сравнивают с теми, которые имели место в 1993 году. Они констатируют, что изменение состава палаты (в результате введения нового порядка ее формирования значительный процент сенаторов был рекрутирован из бизнеса) привело к резким изменениям «правил игры». Состав членов Совета Федерации в настоящее время включает, по мнению наблюдателей, четыре основные категории: представители законодательных собраний (наиболее незави­симая часть палаты); представители губернаторов; представители Адми­нистрации Президента (самая многочисленная группа); представители бизнеса, точнее, олигархов (некоторые сами олигархи). Палата в целом отражает не столько региональные интересы, сколько интересы отдель­ных элитных группировок: олигархов, корпораций и губернаторского кор­пуса, федеральной исполнительной власти. Поэтому Совет Федерации имеет, по словам В.Лысенко, достаточно низкий рейтинг, в том числе и в Государственной Думе, и к нему «достаточно сложное отношение». Очень серьезным основанием для снижения рейтинга стал выдвинутый в сред­ствах массовой информации тезис о коррумпированности существующего состава верхней палаты и в силу этого его политической несамостоятель­ности.

Параллельно с этими процессами аналитики (в том числе иностранные) констатируют недостаток транспарентности верхней палаты, которая яв­ляется важным критерием демократичности работы любого современного парламента. Палата парламента — коллегиальный орган. Однако, конста­тирует профессор Т.Ремингтон (сравнивавший российскую верхнюю па­лату с американской), мы не знаем, как осуществляется взаимодействие сенаторов, каковы процедуры формирования большинства, от каких фак-

414 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

торов (при отсутствии принципа партийности) зависит в наибольшей сте­пени формирование коллективного мнения сенаторов, наконец, как осу­ществляется совместная работа комитетов, комиссий, рабочих групп, различных экспертных комиссий. Сопоставление старого и нового регла­ментов палаты дает возможность судить о тенденциях этих процессов, но не раскрывает их реальной динамики. Исследования этих вопросов, важ­ных для понимания работы любого парламента, затруднены в связи с от­сутствием соответствующей информации, в частности официальных ста­тистических данных и конкретных социологических исследований.

Сравнивая старую и новую системы формирования верхней палаты, один из сотрудников Аппарата предложил интересную социологическую формулу, говоря о столкновении двух принципиально различных культур — парламентской и предпринимательской. Последняя, как показал опыт, неблагоприятна для рутинной парламентской работы. Следствием этих процессов стали существенные негативные изменения во взаимодействии палаты и ее Аппарата. Специалисты констатируют дисфункцию в работе Аппарата верхней палаты, видя ее причины в утрате привычных правил работы, размывании ответственности и доверия.

Дестабилизация административной машины в условиях реформ — обычное явление. К дисфункции ведет не сам факт изменения правил, но (как можно заключить из экспертных оценок) отсутствие новой системы правил, а также радикальные кадровые изменения в Аппарате. О масшта­бах этих изменений говорит то, что в короткий промежуток времени были заменены руководители всех управлений, за исключением кадрового и ор­ганизационного, а также многих отделов, состав секретариата и его пред­седатель. Констатируется отток квалифицированных людей из комитетов, «непрестижность» этой административной работы. Результатом уже сей­час стало корпоративное предложение сотрудников Аппарата со ссылкой на западный опыт и российскую практику о принятии особого закона об Аппарате.

Признаком дефицита легитимности российской верхней палаты яв­ляется активизация деятельности по созданию фактически параллельных ей внеконституционных структур. В литературе о переходных периодах в разных странах (особенно в странах Латинской Америки, где существует модель сверхпрезидентской республики) давно замечено, что данная прак­тика является одним из способов корректировки (или даже преодоления) конституционных механизмов разделения властей исполнительной вла­стью с целью проведения определенного политического курса. Этот спо­соб может быть использован в тех случаях, когда по каким-либо причинам оказываются неэффективными два других — изменение порядка форми­рования конституционных институтов и (или) воздействие на их персо­нальный состав (вплоть до использования такого традиционного рычага, как элементарная коррупция).