ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВЕТА ФгДфАЦИИ 41 5

Отметим, что именно в этой перспективе некоторые наблюдатели оце­нили появление таких институтов, как Государственный Совет, а позд­нее — инициативу образования Совета законодателей, состав и функции которых показались очень сходными с верхней палатой. В Совете Федера­ции и прессе был высказан ряд недоуменных вопросов: зачем нужен но­вый институт — Государственный Совет, если представительство регио­нов осуществляет Совет Федерации? Может быть, он хуже осуществляет это представительство, чем губернаторы? Интересны версии создания Государственного Совета, которые были выдвинуты в прессе: смысл Гос­совета видели в том, что это шаг на пути к отмене Совета Федерации, по­литический компромисс с губернаторами в обмен на поддержку реформы верхней палаты, инициированной президентской властью. В том же русле интерпретировались федеральные округа и создание «минисоветов Феде­рации» в виде «советов глав регионов» или «координационных советов». Общий вывод заключался в том, что создание параллельных конститу­ционным структур и институтов ведет к корпоративизму, ослаблению роли Совета Федерации. В сущности, этот вывод делали сами участники поли­тических дебатов.

Концентрированным выражением дефицита легитимности стало при­знанное отсутствие у Совета Федерации собственного имиджа. Если сум­мировать несколько высказываний сенаторов на эту тему, то они сводятся к следующей формуле: палата находится в настоящее время в поиске собственного политического имиджа. Концепции этого имиджа, выдвигав­шиеся в разное время, очень различны и противоречивы. Палата не мо­жет вернуться к старой, советской системе (к чему призывали коммуни­сты, противопоставляя коллективного «главу государства» — Верховный Совет — единоличной президентской власти), но в то же время не может стать и аналогом западных палат. Для преодоления этого кризиса предла­гались разные названия верхней палаты. Первоначально, как известно, выдвигалась идея назвать верхнюю палату Сенатом, но она (по воспоми­наниям участников дебатов) не получила развития в силу советской тра­диции и политической конъюнктуры. Сейчас эта идея вновь высказывает­ся для подчеркивания «надполитического», беспристрастного характера верхней палаты. Констатируется необходимость традиции, известной кор­поративной психологии, четкости процедур, для чего большое значение имеет анализ опыта старых демократий. Для формирования нового имид­жа предлагается ряд внешних статусных мер — пожизненное включение в палату бывших президентов, повышение рейтинга сенатора, его возраст­ного порога. Все эти меры, однако, могут дать позитивный эффект только в том случае, если палата сможет воспользоваться теми инструментами правового и политического влияния, которые предоставлены ей Конститу­цией. В этом случае она сможет решить проблему легитимности и обрести самостоятельную политическую роль. Вопрос о том, как должна разви-

416 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

ваться верхняя палата, по-разному решается сторонниками «саморазви­тия» палаты и сторонниками ее направленного реформирования извне.

В данном разделе нами обобщены существующие представления о том, как должна (по мнению теоретиков) выглядеть верхняя палата в будущем, в чем ее политическое предназначение и каковы ее цели в политической системе. Обобщение материалов дебатов по этой проблеме позволяет вы­строить несколько моделей решения в зависимости от того, какая функ­ция палаты признается наиболее важной: корпоративистская модель; мо­дель представительства от регионов; модель законодательного фильтра; модель беспристрастного политического арбитра; модель «политического буфера».

В российской системе разделения властей Совет Федерации занимает особое положение. Если Государственная Дума представляет население в целом, то Совет Федерации выступает как верхняя палата федератив­ного государства, призванная защищать федерализм и в то же время осу­ществлять представительство регионов. Как показал конкретный анализ, российский федерализм является одной из ведущих и в то же время не­обычайно сложных проблем в деятельности верхней палаты. Главным на­правлением, несомненно, будет дальнейшее развитие законотворческой деятельности, связанное с проблематикой российского федерализма. Сле-

дует отметить, что проблемы федерализма в историческом опыте россий­ского государства всегда были сложными и в то же время недостаточно законодательно разработанными. В настоящее время в новых историче­ских условиях их конфликтный потенциал содержит в себе ряд исторически сложившихся стереотипов, конфессиональных и национальных различий и различий в экономическом уровне развития регионов. По существу, мно­гие из этих проблем еще законодательно не разработаны. Информативна поэтому попытка создания некоего координирующего органа, который мог бы, с одной стороны, инициировать законодательные предложения, а с другой — координировать их и обеспечивать сочетание общегосудар­ственного и регионального уровней правового регулирования. Среди пред­ложений, которые дискутировались в последнее время, определенное зна­чение получила идея создания при Совете Федерации подобного органа, которая имеет известные перспективы, хотя таит в себе тенденцию к нео­корпоративизму.

Эта идея расшифровывалась как установление более тесного контроля верхней палаты над деятельностью региональных парламентов. В соот­ветствии с этой схемой сенаторы работают с региональными парламента­ми по законопроектам и принятым законам; весь процесс выносится за стены верхней палаты, которая контролирует и отслеживает движение за­конодательных инициатив, проводит их селекцию, унификацию и пр. В ре­зультате возникает единая корпоративная система производства законов, которая направляется сверху. Элементами системы становятся: «усиле­ние корпоративного сознания» на всех уровнях как формула желательной организации (с такими атрибутами, как участие общественности и пр.); рассмотрение законодательного процесса как многоуровневого при ин­теграции всех уровней в единую систему; размытость (при чрезвычайной обширности) прерогатив верхней палаты, достигаемая за счет слияния конституционных и административных норм; установление контроля за верхней палатой на кадровом уровне; расширение прерогатив парламент­ского контроля, в том числе за рамки Конституции. В качестве инструмента такой политики может быть признано распространение контроля палаты за прохождением законов в других высших органах государственной власти и управления. В настоящее время обсуждается, в частности, Положение о полномочных представителях Совета Федерации в Думе, в Генеральной прокуратуре, в Министерстве юстиции, Конституционном Суде и Верхов­ном Суде, ряде других важнейших институтов, что выражает тенденцию к консолидации политической роли верхней палаты. Предлагают отслежи­вать процесс подготовки законопроектов в министерствах и ведомствах и настоятельно рекомендовать сенаторам, интересующимся данной темати­кой, входить в состав рабочих групп по интересующим их законам.

Экспериментальным полем для обсуждения этой модели стала идея со­здания Совета законодателей, выполняющего роль координатора и экспер-

418 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

та, прежде всего при разработке законодательства по предметам совмест­ного ведения. Во всех странах с федеративным устройством существует проблема соотнесения федерального законодательства с региональным. Признание конфликтности в этой области в России усматривается в том, что принятие федерального закона означает автоматически, что акты боль­шинства местных законодательных собраний перестают формально ему соответствовать. Это дестабилизирует правовое пространство и требует усиления координации. Главной проблемой остается выработка общих подходов и принципов в ликвидации противоречий между федеральным и региональным законодательством. Важно также, особенно в российских условиях, обеспечение высокого профессионализма законотворчества. По­этому рассматривается вопрос о создании при Совете Федерации новой структуры — Совета законодателей. Он будет, по замыслу его организа­торов, иметь консультативные функции, а главной его целью считается координация законотворческой деятельности. По мнению членов Совета Федерации, таким образом можно добиться «гармонизации законотворче­ского процесса»¹⁶. Взаимодействие между законодательными собраниями регионов в настоящее время не имеет координирующего центра. Полно­мочные представители Президента на местах занимаются вопросами при­ведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, но координация этого процесса снизу вверх на федеральном уровне до сих пор не была систематизирована в рамках единого органа. Главы субъектов Федерации вырабатывают общие рекомендации в Государственном Совете, а региональные законодатели «не имеют такого координирующего органа». Возникал вопрос о том, нужен ли такой орган при Государственной Думе, при Совете Федерации или Федеральном Собрании (поскольку парламент имеет две палаты). Сторонники сосредоточения координирующих функций именно в верхней палате отмечали, что Совет Федерации — «палата ре­гионов» и она наполовину сформирована из представителей региональных собраний. Они подчеркивали различие Думы и Совета Федерации в том, что первая отражает политический расклад в стране, в то время как вто­рой своим Регламентом запретил создание в нем политических фракций и территориальных групп. Если в нижней палате преобладает партийная дисциплина, то в верхней партийных фракций нет (следовательно, гос­подствует политическое единство).

Предлагаемый порядок формирования нового совещательного коор­динационного института позволяет реконструировать его природу и цели. В Президиум Совета законодателей, возглавляющий всю работу, должны, согласно замыслу, войти Председатель Совета Федерации, первый заме­ститель спикера Государственной Думы, семь представителей от каждого

¹⁶ При Совете Федерации создается свой «Госсовет»: Интервью А. П.Торшина // Независимая газета. 2002. 21 мая. № 96. С. 2.

6.5. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВЕТА ФгДфАЦИИ 41 9

федерального округа и ответственный секретарь. Предполагаемый круг вопросов для обсуждения новым органом — рассмотрение и выдвижение законодательных инициатив, в том числе субъектов Федерации, и даже лоббирование лучших из них в Государственной Думе. Речь идет не только о готовых законах, но и о так называемом предзаконодательном процес­се — внесении и оценке законодательной инициативы, ее изменении и от­зыве по предложению ответственного комитета до принятия законопроекта в первом чтении Думой. Любопытно установление тесных отношений с такой «общественной организацией», как Союз законодателей России. Очевидно, что создание нового института — еще один канал влияния фе­дерального центра на содержание законов и порядок их выдвижения. «Совокупная легитимность законодательных органов субъектов Федера­ции, — говорит Торшин, — может быть посильнее, чем совокупная леги­тимность губернаторов».

Рассмотренный нами проект — один из ряда подобных инициатив, на­правленных на обретение новой идентичности верхней палатой. Мы оста­новились на нем специально, поскольку он был инициирован руковод­ством самой верхней палаты, обладает необходимой четкостью, а главное, хорошо отражает особенности корпоративистской модели. Очевидными становятся также ее преимущества и недостатки. К первым можно отне­сти стабилизацию законодательной деятельности верхней палаты, которая (в случае реализации подобной модели) будет не только рассматривать законопроекты на стадии их поступления из Думы, но и влиять на законо­дательный процесс на всех его этапах (что теоретически предоставляет лучшие возможности для учета стратегических соображений в законо­дательном процессе и повышения его эффективности уже на стадии ини­циирования и подготовки). Недостаток модели — в создании корпорати­вистской структуры, способной в своем развитии поставить под вопрос механизм разделения властей. Известные в истории варианты корпорати-вистски организованных палат (например, Корпоративная палата в Испа­нии или Верховный Совет в России) показывают, что их недостатки превы­шают достоинства.

2. Модель представительства от регионов. В ходе споров о пред­назначении верхней палаты ее роль в федеративном государстве опреде­ляется как выражение федерализма. Федерализм, однако, определяется по-разному, а еще большие различия возникают по вопросу о соотношении Федерации (или федерального центра) и ее субъектов. Данная дилемма, как мы видели, непосредственно влияет на представления о верхней пала­те. Должна она выражать и защищать федерализм вообще или прежде всего интересы субъектов Федерации, которые могут не совпадать или даже быть противоположны интересам сохранения Федерации как целого? Мы видели, что два разных ответа на этот вопрос ведут к двум различным стратегиям развития верхней палаты. Если для стабильных демократий и

федераций эта проблема носит главным образом теоретический характер, то для формирующихся федераций она имеет крайне важное практиче­ское значение. В ходе современных дискуссий о верхней палате совершен­но четко выступает ее интерпретация как «палаты регионов» — гаранта прав субъектов Федерации. Если двухпалатный парламент — непремен­ный атрибут любого федеративного государства, то (полагает В.Плотни­ков) совершенно очевидно, что верхняя палата всегда в этом случае пред­ставляет субъекты Федерации, регионы и, в отличие от нижней палаты, должна представлять «именно интересы регионов, а нижняя палата — быть представителем политических сил страны». Если рассмотреть Федераль­ное Собрание с этих позиций, то отечественный парламент в общем, как представляется ему, принципиально «устроен правильно».

Данный подход видит основную проблему в адекватности выражения интересов субъектов Федерации в законодательном процессе. Роль Совета Федерации как аккумулятора мнений субъектов Российской Федерации, полагают сторонники этой точки зрения, предполагает проведение преоб­разований в этом направлении. Во-первых, при обсуждении данной про­блемы необходимо принимать во внимание диспропорции, существующие между субъектами Федерации в хозяйственном (регионы-доноры и дота­ционные регионы), демографическом (различная численность и плотность населения) и национальном отношении (субъекты Федерации националь­ные и многонациональные). Различие регионов по этим параметрам (а также по правовому положению в рамках асимметричной федерации) со­ставляет объективную основу противоречий между ними. Отсюда выдви­жение предложений по пересмотру федеративного деления в направлении сокращения и укрупнения субъектов Федерации и (или) изменению ха­рактера их представительства в верхней палате. Вопрос об укрупнении субъектов Федерации может быть решен на разных основаниях (главным образом это экономические соображения), и в принципе он не связан не­посредственно с задачами верхней палаты. Тем не менее его решение мо­жет повлиять на порядок формирования верхней палаты. В связи с этим все чаще обращаются к зарубежному опыту.

Во-вторых, полагают они, необходима детализация самого законода­тельного процесса (в федеральном законе). Дело в том, что конституцион­ные формулировки соответствующих прерогатив верхней палаты настоль­ко широки и неопределенны, что позволяют на основании одних и тех же статей Конституции осуществлять совершенно разную законодательную политику. В качестве примера приводились положения Конституции Рос­сийской Федерации об обязательном рассмотрении в Совете Федерации всех принятых Государственной Думой законов по вопросам федерально­го бюджета, а также статей 71 и 72 по предметам совместного ведения и исключительного ведения Российской Федерации. Оказывается, что поло­жения этих статей могут трактоваться очень широко (и тогда верхняя па-

лата будет вынуждена рассматривать едва ли не все законопроекты, по­ступившие из Думы) или, напротив, чрезвычайно узко (и тогда она должна согласиться со всеми законодательными предложениями нижней палаты). Это противоречие между законодательной активностью (когда палата рискует «захлебнуться в своей законодательной деятельности») и законо­дательной пассивностью (когда она рискует упустить инициативу по жиз­ненно важным проблемам) мешает адекватному выражению интересов субъектов Федерации, которые (интересы) растворяются в неопределен­ных формулировках законов.

В-третьих, для реализации рассматриваемой модели необходимо пред­принять такие изменения, которые позволили бы соотнести временные сроки рассмотрения законов в верхней палате с необходимостью консуль­таций с субъектами Федерации. Совет Федерации имеет очень ограничен­ный срок для принятия решений об одобрении законов или их отклонении после того, как они приняты Государственной Думой, — четырнадцать дней. Вне рамок этого срока Регламент позволяет принять закон к рассмотрению и вынести решение на следующем заседании Совета Федерации. Однако, согласно Регламенту, и на следующем заседании верхняя палата должна вынести решение об отклонении или одобрении закона. Совет Федера­ции не имеет права вносить поправки и может только отклонить закон, с созданием согласительной комиссии или без нее. Затем вступают в дело другие процедуры — преодоление вето или работа согласительной ко­миссии с последующим внесением изменений в закон, принятый Государ­ственной Думой. В результате, по словам участника этого процесса, воз­никают фактически две реальности — конституционная и политическая, которые вступают в противоречие одна с другой. Они оказывают серьез­ное влияние на законодательную деятельность Совета Федерации, в част­ности на работу по рассмотрению законов. Оказывается, что в ходе этой работы (изучение законов, принятых Государственной Думой) Совет Фе­дерации не успевает учесть мнение субъектов Федерации (законодатель­ного собрания или руководителя органа исполнительной власти). В связи с этим понятны идеи законодательного закрепления процедуры учета мне­ний субъектов Федерации при рассмотрении законов в верхней палате.

Позитивная сторона данной модели очевидна — стремление к макси­мально адекватному выражению позиций субъектов Федерации с учетом не только их правового статуса, но и реального хозяйственного веса в экономике страны. Эта модель хорошо вписывается в принятую для феде­ративных государств интерпретацию бикамерализма. В принципе сущест­вует две палаты, одна из которых обеспечивает равенство избирательных прав, а другая решает вопросы координации и отражает конфликтный потенциал отношений между субъектами и по линии «Федерация — субъ­екты». Негативная сторона модели — в излишне позитивистском, так ска­зать, представлении об интересах субъектов Федерации. Из поля зрения

сторонников данной модели часто выпадает такой приоритетный фактор, как сохранение единого правового пространства. Мимо «сита регионов» не должен проскочить ни один важный закон. Но почему выдвигается только этот критерий? Если допустить последовательное реформирова­ние верхней палаты в предложенном направлении, то она (как считают ее критики) может превратиться из защитника и гаранта системы федера­лизма в палату, отстаивающую узкие интересы регионов. Нетрудно себе представить, какие деструктивные процессы ждут палату при попытке ме­ханического аккумулирования мнений регионов по вопросам Земельного кодекса, законодательства о недрах, общем суде и судопроизводстве, граж­данстве, при решении вопроса о языках, титульных нациях и др. Если счи­тать, что главная цель верхней палаты при федерализме — поиск компро­миссов для разрешения объективного противоречия интересов целого и частей, страны и регионов, то данная модель сводит дело к прямому уча­стию последних в принятии национальных решений. Законодательная роль Совета Федерации сводится при такой интерпретации к просмотру зако­нов Государственной Думы на предмет их соответствия интересам частей федеративного государства.

3. Модель законодательного фильтра. Она означает не что иное, как констатацию того известного преимущества бикамерализма перед уника-мерализмом, которое связано с возможностью дополнительного и более беспристрастного рассмотрения законов. Сенат, или вторая палата, по­всюду означает более высокий стандарт демократии и возможность менее партийного подхода к осмыслению законодательства, нежели тот, кото­рый присутствует в нижней палате (где существует раскол между борю­щимися фракциями политических партий). Следовательно, верхняя пала­та — это прежде всего стабилизирующий институт. На общефедеральном уровне это фильтр, который позволяет принимать (или отвергать) законы беспристрастно, руководствуясь только Конституцией. Реализации моде­ли фильтра мешает правовая неопределенность ситуации с прохождением законов в Совете Федерации. В связи с этим заслуживает внимания кри­тический комментарий (Плотникова) в отношении конституционного по­рядка принятия решений Советом Федерации по федеральным законам и федеральным конституционным законам. Ситуация «правового пробела» в Конституции усматривается как раз в чрезвычайно важной сфере зако­нодательных прерогатив верхней палаты (хотя, возможно, здесь более подходил бы термин «умолчание» или «неопределенность»). Федеральный закон, принятый Государственной Думой, считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины членов Совета Федерации или он не был рассмотрен Советом Федерации. Вторая часть этой формулы («или он не был рассмотрен Советом Федерации») откры­вает простор для самых различных трактовок (поскольку причин, по кото­рым закон не был рассмотрен верхней палатой, может быть очень много,

6.5. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВЕТА ФгДфАЦИИ 427

включая сознательный отказ палаты от рассмотрения закона). Эта интер­претация Конституции теоретически позволяет избежать законодатель­ного фильтра верхней палаты.

Другая проблема связана с неопределенностью понятия «рассмотре­ние» закона, поскольку нет четких критериев того, что считать его началом (предписание председателя палаты о направлении для предварительного рассмотрения в комитет или рассмотрение на соответствующей палате). Еще более усложняют ситуацию выявленные противоречия между регла­ментами Совета Федерации и Государственной Думы, а также внутренние противоречия в них. Устранение этих пробелов и противоречий, которое возможно путем принятия новых федеральных конституционных законов, даст, как считают сторонники этой позиции, второй палате возможность реализовать свою роль законодательного фильтра.

Можно констатировать различие подходов к законодательной роли Со­вета Федерации. С одной стороны, высказывались опасения относительно слишком прямого участия верхней палаты в законодательной деятельно­сти (что может привести к дублированию роли Государственной Думы). Это, так сказать, минималистская точка зрения, исходящая из того, что предметом рассмотрения должны быть вопросы, которые Совет Федера­ции обязан рассматривать согласно Конституции. Если слишком активно вовлекать Совет в законотворческий процесс, полагают некоторые сена­торы, то он превратится в Государственную Думу, а этого как раз не сле­дует допускать, поскольку будут утрачены необходимый нейтралитет и от­страненность. С другой стороны, выдвигались максималистские идеи более активной роли верхней палаты в законодательной работе (все законы, исходящие из нижней палаты). Данное противоречие между качеством и количеством рассмотрения законов верхней палатой было связано проф. Ремингтоном с изменением порядка ее формирования: в настоящее время появились сенаторы, работающие на постоянной основе, заинтересован­ные в более активной законодательной работе. Таким образом, конфликт активизма и неактивизма налицо и в вопросе о «фильтрации».

Одна из целей Совета Федерации — создание законодательных норм для решения локальных проблем на уровне общенациональных перспек­тив модернизации и глобальных интеграционных процессов, иначе говоря, решение локальных проблем субъектов Федерации с позиций правового государства и гражданского общества в масштабах общенациональных интересов страны в целом с учетом исторический условий, культурной и экономической деятельности. Широкая трактовка законодательной дея­тельности верхней палаты включает не просто просмотр законодатель­ства, поступающего из нижней палаты, она содержит установку на актив­ную работу по инициированию соответствующих законопроектов. Способ достижения данной цели, по мнению сторонников такого подхода, — раз­вертывание законодательных инициатив с мест (это даст ценную инфор-

424 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

мацию о конфликтных ситуациях, позволит выявить настроения в регио­нах, создаст рациональный механизм разрешения конфликтов). В то же время эти инициативы должны выступать в качестве не управленческих претензий, а законодательных проектов. Основное направление деятель­ности при этом — аналитика, а в качестве результата — выдвижение проек­тов законов в Думу (инициирование законов в Думе). Технология рабо­ты — координация, инициирование, постановка вопросов в Думе.

Вопрос о механизме принятия и обсуждения законопроектов также является открытой проблемой. Предлагалось, в частности, наделить Совет Федерации такими же полномочиями принимать проекты к рассмотре­нию, какими обладает Государственная Дума; законодательно закрепить порядок предварительного обсуждения в нем некоторых указов Прези­дента (например, об утверждении концепции государственной региональ­ной или национальной политики). Обсуждается, таким образом, вопрос о реформировании российской верхней палаты по образцу Бундесрата ФРГ. Вот как комментирует этот проект В.Лысенко, являющийся его активным сторонником: Правительство до передачи в Государственную Думу, в ниж­нюю палату, должно передавать закон в верхнюю; верхняя палата передает свой официальный отзыв после рассмотрения в нижнюю, и нижняя в трех чтениях его принимает. Если она не учла того, о чем говорила верхняя пала­та, то у верхней палаты после принятия закона Государственной Думой есть право жесткого вето. Следовательно, закон сразу отправляется в первое чтение. Если по ряду позиций (бюджет, налоги, ряд законов, касающихся непосредственно субъектов Федерации) законы приняты без учета мнения верхней палаты, они просто снимаются с рассмотрения. По свидетельству депутата, данный проект был направлен Президенту, но не получил его под­держки исключительно в силу нецелесообразности изменения Конститу­ции. Это, по мнению инициаторов проекта, означает, что Совет Федерации и далее «обречен быть пассивной силой в законодательном процессе». В целях реформирования российской верхней палаты обращалось внимание и на отдельные стороны сильного бикамерализма. В связи с этим упоми­налось о механизме «челночного» метода рассмотрения законов в палатах парламента (практика Конгресса США) с целью добиться более взвешен­ного соотношения государственных и региональных интересов¹⁷.

В целом модель «законодательного фильтра» выглядит вполне ра­ционально. Проблема заключается в том, что она трудно реализуема в условиях российского бикамерализма. К настоящему времени, как было показано, практически нет примеров осознания палатой своей роли «за­конодательного фильтра», то есть отклонения по принципиальным сооб­ражениям предложенных Правительством важных законов. Само понятие

17

«фильтрация» (то есть очистка) могло бы много дать для законодательно­го процесса. Дело в том, что принимаемые законы, как свидетельствуют сами сенаторы, часто не соответствуют высоким требованиям к качеству, содержат неопределенные формулировки и противоречия. Это объясняет­ся недостатком времени на принятие законов, недостаточной аналитиче­ской подготовкой, слабостью юридической техники и другими причинами. Главная из них состоит все же в отсутствии систематической и квалифи­цированной проработки законов сенаторами. Надежды на изменение си­туации связывались с переходом верхней палаты к профессиональной ра­боте, однако качественные параметры этой работы по-прежнему уступают количественным. Есть серьезные основания сомневаться в том, что пала­та рассматривает законодательную работу как приоритетную и выработа­ла корпоративные навыки такой работы. Нужно иметь в виду два аспекта: первый — принципы формирования процесса принятия решений, реализа­ция функций палаты в конституционных рамках; второй — содержатель­ная сторона деятельности, связанная с конфликтным потенциалом россий­ского федерализма в целом, и особенно вопросы разграничения функций между Федерацией и регионами. В рамкахданной главы это вопрос о разде­лении властей по трем уровням, функционирующим в настоящее время, — центральному, региональному и муниципальному уровням разделения властей. Проблема сжатости сроков (нехватки времени для тщательного рассмотрения законодательных вопросов), трудности с работой аппарата должны быть приняты во внимание в связи с реализацией идеи верхней палаты как законодательного фильтра.

4. Модель беспристрастного политического арбитра. Она выра­жает представление о верхней палате как нейтральном посреднике между конфликтными интересами. Общественная задача палаты — выполнять функции арбитра в тех рамках, которые предоставляет Конституция. Но рамки эти очень широкие и включают возможности не только законода­тельного, но и политического влияния. Предполагается, что конфликтные интересы могут быть разнообразны и не сводятся к одной доминирующей линии отношений (например, «Федерация — субъекты»). Совет Федера­ции рассматривается поэтому как арбитр между регионами, националь­ностями, конфессиями, политическими партиями. Верхняя палата может играть роль арбитра в слишком острых политических разногласиях (осо­бенно между регионами), роль стабилизатора политического процесса, роль своего рода тормоза законотворчества ради увеличения его качества и глубины, роль жесткого фильтра для тех законов Государственной Думы, которые она приняла в угоду злободневным пристрастиям. В целом дан­ная модель, определяя функции верхней палаты, комбинирует элементы нескольких предшествующих моделей, видя функцию палаты и в монито­ринге региональных интересов, и в выполнении функции фильтра в законо­дательном процессе. Наряду с этими функциями беспристрастный арбитр

426 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

должен заниматься поиском консенсуса между политическими силами в обществе. При этом ссылаются на практическую возможность организа­ции верхней палатой межпартийного диалога именно потому, что она фор­мируется на внепартийной основе. Некоторые полагают даже, что в рамках этой мультифункциональной роли верхней палаты именно политическая составляющая становится важнейшей.

До какой степени Совет Федерации вообще может выполнять роль независимого политического арбитра? На этот вопрос даются противопо­ложные ответы. Наряду с позитивным ответом на этот вопрос выдвигается (и, по-видимому, является преобладающим) негативный ответ. Во-первых, если ставить данную проблему с учетом регионального уровня ее прояв­ления, то идея политического арбитража верхней палаты выглядит спорно (поскольку в регионах есть двухпалатные парламенты и свои интересы). Во-вторых, нетрудно заметить, что при такой постановке вопроса возни­кает противоречие между двумя функциями верхней палаты — законода­тельной и политической. Они могут вступить в противоречие между собой как на федеральном, так и на региональном уровне. Можно представить ситуацию, когда функции политического деятеля (или беспристрастного медиатора) вступят в противоречие с функциями законодателя (например, в случае необходимости обеспечения прав регионов или, напротив, воз­действия на них). В-третьих, как показывают дискуссии о порядке форми­рования палаты, довольно трудно обеспечить оптимальный характер представительства от регионов и при этом избежать возможности лобби­рования интересов по другим направлениям. Присутствие в палате сущест­венных лоббистских интересов констатируется всеми наблюдателями. Эти интересы (главным образом экономического характера) могут приоб­рести и политическое выражение.

Именно поэтому столь активно дебатировался вопрос о политических партиях в верхней палате. Зарубежная практика не дает однозначного ре­шения проблемы. В принципе в верхних палатах принято избегать пар­тийных пристрастий, и прежде всего именно потому, что эти палаты при­званы выполнять стабилизирующую роль, в том числе арбитра, стоящего «над схваткой». Однако влияния партий не удастся избежать, если они, как в ФРГ, получают яркое выражение на региональном уровне. В Герма­нии благодаря тому, что в самых больших землях у власти традиционно стоит коалиция вокруг ХДС, эта партия способна сильно влиять на Бун­десрат. Именно это приводит к тому, что модель бикамерализма ФРГ, формально слабая или умеренная, практически может функционировать и как сильная.

Противники присутствия партий в Совете Федерации указывают на то, что оно может существенно нарушить ход его деятельности, так как на голосование в палате будут влиять не только (или не столько) региональ­ные интересы, сколько партийные. Кроме того, они ссылаются на то, что

6.5. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВЕТА ФгДфАЦИИ 427

и партийная структура в России еще не устоялась, более того, трудно гово­рить о существовании реальной многопартийности. Наконец, следует при­нять во внимание отсутствие реальной многопартийности на региональ­ном уровне (эти аргументы, как было показано, высказывались в ходе обсуждения Закона о политических партиях). Существенным аргументом против наделения Совета Федерации ролью межпартийного координатора следует признать указание на политическую несамостоятельность палаты в настоящее время. В новом своем составе она тяготеет к представитель­ству одной партии — партии власти (как показывает, в частности, эпизод с группой «Федерация», рассмотренный выше). Поэтому нынешний Совет Федерации рассматривается как структура, которая «реально выполняет заказ Администрации Президента» (В.Лысенко).

Однако именно наиболее решительные критики палаты в ее нынешнем виде считают целесообразным допустить в Совете Федерации структури­рование по критерию партийной принадлежности. Полная беспартий­ность палаты, по их мнению, оборачивается однопартийностью. Предла­гаемое политическое структурирование, согласно данному подходу, не должно иметь столь жесткого характера, как в нижней палате. В то же время его введение в верхней палате позволило бы сделать ее работу бо­лее открытой для общественности, в частности преодолеть до известной степени негативный эффект практики закрытых голосований.

Модель беспристрастного арбитра, в теории кажущаяся достаточно привлекательной, на практике оказывается нереализуемой. Во-первых, потому, что различные направления арбитража переплетаются и вступают в противоречие между собой; во-вторых, в силу отсутствия реальной бес­пристрастности верхней палаты в существующей системе горизонталь­ного и вертикального разделения властей; в-третьих, из-за того, что бес­пристрастный арбитраж, в сущности, исключает активное воздействие на ситуацию, а верхняя палата не может отказаться от такой возможности.

5. Модель «политического буфера». Для сторонников данной мо­дели характерна интерпретация верхней палаты как политического инсти­тута с меняющимися во времени функциями. Характер действия этого ин­ститута и специфика его механизма очень точно выражаются техническим термином «буфер» — приспособление для смягчения ударов. Те, кто не верит в реальное существование российского федерализма, отводят Со­вету Федерации скорее чисто политическую (даже техническую) роль. Они говорят об изменчивости (под влиянием объективных процессов) его идентичности с течением времени и, соответственно, изменчивости реаль­ных политических функций. Совет Федерации выполнял и роль демокра­тического «декора» и в этом смысле в какой-то период своей жизни мало отличался от Государственной Думы, и роль своеобразной «администра­тивной страховки» от излишней самостоятельности региональных поли­тиков; в конечном счете он стал играть роль «политической страховки» от

428 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

излишней самостоятельности региональных администраторов. В любом случае постепенно Совет Федерации занял вполне определенную поли­тическую нишу в обществе. Он выполняет сейчас, по мнению одного из сторонников этого взгляда (В.Пастухова), роль многофункционального и многоуровневого «политического буфера». Совет Федерации играет роль «буфера» между Администрацией Президента и региональными элитами, между Администрацией Президента и Государственной Думой, иногда меж­ду Администрацией Президента и Правительством, причем эта его роль во многом зависит от ситуации. По своей политической организации Совет Федерации иногда напоминает «политическую биржу». На определенном этапе в конце 90-х годов на этой «бирже» произошла консолидация игро­ков, и одновременно Совет Федерации стал утрачивать гибкость, необходи­мую для исполнения именно этой роли «политического буфера». Он стал играть некую самостоятельную политическую роль и из фактора стабили­зации, инструмента поиска компромиссов стал превращаться в некоторых случаях (например, в связи с отставкой Генерального прокурора) скорее в фактор дестабилизации и создания определенного политического напря­жения. Предпринятые реформы верхней палаты рассматриваются в этом контексте как объективно назревшие, их необходимость — не правовой или технической, а прежде всего политической необходимостью, главная же цель в том, чтобы вернуть Совету Федерации утраченную гибкость и способность выполнять роль политического «буфера». Дальнейшие из­менения российского федерализма неизбежно будут коррелироваться с изменением функциональной роли верхней палаты, что не исключает ее дальнейшего реформирования.

Данная модель видит в российской верхней палате исключительно вы­ражение функции «буфера», сводя все возможные реформы к корректи­ровке этой функции. Недостаток модели в том, что она недооценивает об­щие правовые и структурные компоненты политической системы, которые не просто отражают функции, но в известном смысле порождают их. Имен­но с этим связаны дисфункции и то отсутствие гибкости палаты, которое определяет перманентный характер ее реформирования.

Основной задачей данного раздела монографии являлось соотнесение фор­мально-правового и реального политического функционирования россий­ской верхней палаты для понимания перспективных тенденций ее развития. Этот замысел определил обращение к трем основным проблемам — места верхней палаты в российской системе разделения властей (для выяснения оснований ее формирования и соотношения с другими институтами вла­сти); ее функционирования как института разрешения политико-правовых конфликтов (для определения того, может ли палата использовать свои

конституционные полномочия для достижения консенсуса в обществе по наиболее острым проблемам); определения перспективных тенденций раз­вития Совета Федерации (для выяснения того, обладает ли палата доста­точной легитимностью для реализации своих полномочий). Данный анализ позволяет констатировать, что динамика развития верхней палаты как политико-правового института очень четко выражает общие тенденции движения российской политической системы в постсоветский период.

В сравнительной перспективе данный институт власти выступает как ключевое звено обеспечения консенсуса в федеративном государстве. Рас­крывая конфликтный потенциал современного политического процесса регионального и общегосударственного развития, противоречия эконо­мической интеграции и диспропорции между субъектами Федерации, мы убеждаемся в том, что данная система в настоящее время в принципе от­крыта для изменений и совершенствования. В процессе соотнесения об­щегосударственного и регионального законодательного процесса откры­вается значительное число пробелов, заполнение которых возможно лишь при активном законотворчестве и росте правовой культуры. Одним из вы­водов данного исследования следует признать установление взаимосвязи между различными интерпретациями федерализма и стратегиями разви­тия бикамерализма, выдвигаемыми в российском обществе. Основным институтом, призванным направлять и координировать длительную рабо­ту по развитию федерализма, является верхняя палата парламента. Это сделало необходимым рассматривать проблематику российского бикаме­рализма в общей динамике системы разделения властей и политического режима. Для анализа привлечен поэтому международный опыт. Он рас­сматривается в данной главе применительно к проблематике разделения властей, поскольку имеется большой спектр различий по странам в поло­жении данного института. Сравнение Совета Федерации с верхними пала­тами других федеративных государств позволяет лучше понять специфику положения российской верхней палаты в рамках системы слабого бика­мерализма и сверхпрезидентской формы правления.

Реальный механизм деятельности верхней палаты в политической си­стеме был показан нами на примере ряда законодательных и политических решений, ключевых для формирования гражданского общества и право­вого государства. Факторы, определяющие механизм власти, — влияние партийных и фракционных интересов, лоббирование, обеспечение дис­циплины голосования, другие правовые и экстраправовые факторы — можно лучше понять на конкретном материале принятия решений по важнейшим законопроектам. Наиболее информативны при этом законода­тельные решения, обладающие рядом признаков — принципиальной важ­ностью для российского общества, высоким уровнем конфликтного по­тенциала, важностью для перспектив федерализма и судеб самой верхней палаты. Именно на подобных законодательных решениях мы сконцентри-

ровали внимание читателя для анализа механизма власти в верхней па­лате. Это прежде всего вопросы принятия Земельного кодекса, Закона о политических партиях и Закона о чрезвычайном положении. Этим была предоставлена возможность, с одной стороны, увидеть конфликтный по­тенциал политико-правовых дебатов в палате (подчас носящих, как было показано, чрезвычайно драматический характер), а с другой — анализиро­вать мотивы решений (как правового, так и политического характера), раскрыть роль Совета Федерации как института демократии. Сделанные наблюдения важны в контексте современных споров о верхней палате как институте законодательной власти, его способности профессионально участвовать в разработке законодательства и преодолевать споры по этим вопросам с нижней палатой и другими ветвями власти. Можно констати­ровать, что верхняя палата, обладая широкими конституционными полно­мочиями, может, однако, реализовать их лишь в ограниченной степени. Причинами этого являются не столько правовые ограничения конститу­ционных сдержек и противовесов или временные ограничения (на которые обычно ссылаются), сколько реальные политические факторы, оказываю­щие влияние на исход голосований. Было показано, в частности, каким образом стратегически важные законодательные акты, инициированные и поддерживаемые всей системой исполнительной власти, оказались при­няты верхней палатой, несмотря на признание ею того факта, что они всту­пают в противоречие с интересами значительной части регионов и губер­наторского корпуса. Более того, рассмотрение проблемы в этом контексте позволяет по-новому объяснить причины и содержание реформы порядка формирования верхней палаты. Вопреки тезису о стремлении к созданию более профессиональной палаты становится очевидным, что главный им­пульс реформы можно интерпретировать как стремление правительства обеспечить прохождение законодательных актов, связанных с планируемы­ми социальными и экономическими реформами.

Для объяснения того, почему верхняя палата в конфликтных ситуациях реализует свои полномочия в очень ограниченной степени, недостаточно, как мы видели, нормативного и социологического анализа. Ключевое зна­чение при этом имеет проблема легитимности палаты и ее политологиче­ского осмысления. Было показано, что дефицит легитимности — постоян­ная проблема верхней палаты, осознаваемая ее представителями. В при­нципе данная ситуация не является исключительной чертой российского переходного процесса и констатируется в литературе применительно к верхним палатам многих стран, находящихся в процессе перехода от авто­ритаризма к демократии. Дефицит легитимности — сложное понятие, от­ражающее понимание разрыва правового статуса и политической эффек­тивности палаты. Существует определенный консенсус в понимании этой ситуации и признании желательности изменений. Различие позиций про­является в представлении о том, каков должен быть профиль верхней па-

6.5. ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВЕТА ФгДфАЦИИ 471

латы в будущем. Анализ пяти моделей реформирования российской верх­ней палаты демонстрирует способы преодоления разрыва между статикой и динамикой (сохранением и изменением), выявляет различные стратегии модернизации и цели движения.