Эволюция статуса и функций

значительной степени она явилась ответом на содержащееся в поясни­тельной записке к президентскому законопроекту замечание о неэффек­тивности работы Совета Федерации. В статье подводились основные итоги работы палаты за четыре года, давалась оценка законопроекту, прошед­шему первое чтение в Государственной Думе, высказывались предложения по улучшению его содержания. В ней высказывалась обеспокоенность тем, что вследствие принятия закона в предложенной редакции будет про­исходить постепенное ограничение полномочий Совета Федерации и как следствие может произойти окончательный демонтаж второй палаты и переход к однопалатной системе: «Демонтаж двухпалатной системы будет означать резкое ослабление парламента как такового… произойдет серьез­ное ослабление федеративных начал российской государственности, ибо демократическая федерация с однопалатным парламентом — нонсенс… Доминирующее президентство со слабым двухпартийным однопалатным парламентом стало бы следствием такого развития». По мнению Предсе­дателя Совета Федерации, предложенная модель реформирования пала­ты может быть только переходной на некоей траектории развития россий­ской государственности.

Одновременно в статье высказывались суждения о возможных вариан­тах реформирования палаты. С целью увеличения запаса демократической легитимности нового состава сенаторов предлагался порядок, при кото­ром член Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти региона избирался бы населением по предложению кандидатов в губернаторы (президенты) субъектов Федерации и в паре с ними, а пред­ставитель законодательного органа — из числа его членов, избранных гражданами.

Одномоментное введение в действие закона, по мнению Е.Строева, могло бы парализовать работу парламента и примерно на полгода остано­вить законодательный процесс. Поэтому замена сенаторов на основании нового закона могла бы происходить по мере истечения сроков их полномо­чий. Можно было бы предоставить регионам самим определять конкрет­ные сроки замены своих представителей в палате. Мог бы быть установ­лен переходный период, а регионам предложено определиться со своими представителями в этот срок, но не позже истечения сроков полномочий нынешних сенаторов.

Перед заседанием Совета Федерации в результате интенсивной работы комитетов палаты, Правового и Информационно-аналитического управ­лений Аппарата Совета Федерации был подготовлен проект поправок Со­вета Федерации ко второму чтению законопроекта «О порядке формирова­ния Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который включал 12 пунктов²⁹.

¹ См.: Бюллетень Совета Федерации. № 180. 2000. 7 июля. С. 97— 103.

96 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

Поправка 1 дублировала текст статьи 95 Конституции Российской Фе­дерации, в которой говорилось, что в Совете Федерации работают пред­ставители исполнительного и законодательного органов власти субъекта Федерации. При этом исключалась часть вторая статьи законопроекта о том, что членом Совета Федерации может быть избран гражданин Рос­сийской Федерации не моложе 30 лет, обладающий правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Обоснованием этой поправки стало постановление Конституционного Суда Российской Феде­рации от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края. В нем указывалось, что законодатель­ный и исполнительный органы государственной власти субъектов Россий­ской Федерации должны самостоятельно определять своих представите­лей в Совете Федерации.

Поправка 2 касалась срока полномочий членов Совета Федерации. Срок полномочий не обязательно должен быть четыре года. Представитель субъекта Федерации должен работать ровно столько времени, сколько работает тот орган власти, интересы которого он представляет в Совете Федерации. Замена представителя региона может произойти либо с при­ходом нового руководителя органа исполнительной власти, либо с избра­нием нового состава органа законодательной власти.

Поправка 3 касалась вопроса о том, кто является представителем от законодательного органа власти. Предлагалось, чтобы им также (по долж­ности) оставался руководитель законодательного органа власти региона, то есть сохранился прежний порядок. Двухпалатный законодательный ор­ган решает вопрос о своем представителе совместным решением палат.

В поправке 4 указывалось, что законодательный орган власти не может утверждать представителя от исполнительного органа власти. Только все­народно избранный руководитель исполнительного органа власти должен иметь право назначать и освобождать от этой должности своего предста­вителя в Совете Федерации. Обоснованием поправки стало упомянутое выше постановление Конституционного Суда Российской Федерации.

Поправка 5 касалась статуса члена Совета Федерации. Предлагалось снять положение законопроекта о работе члена Совета Федерации на по­стоянной, профессиональной основе, а остальной текст о том, какие долж­ности не может занимать член Совета Федерации, заменить отсылочной нормой к Федеральному закону «О статусе члена Совета Федерации и ста­тусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Тем самым законопроект приводился в соответствие с Кон­ституцией Российской Федерации.

Поправка 6 относилась к положению законопроекта о том, что до­срочное прекращение полномочий члена Совета Федерации осуществляет­ся в том же порядке, в котором осуществлялось его избрание. Совет Феде­рации предлагал ввести в него отсылочную норму к Федеральному закону

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 97

«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в котором дается перечень оснований досрочного прекращения полномочий. Прекращение полномочий представителя от исполнительного органа власти должно осу­ществляться на основании решения высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государ­ственной власти). Основанием такой поправки явился пункт «г» статьи 71 Конституции Российской Федерации, в котором установление порядка ор­ганизации и формирования федеральных органов государственной власти отнесено к ведению Российской Федерации.

Поправка 7 вносилась в целях сохранения преемственности в работе Совета Федерации и обеспечения плавного перехода от действующего состава Совета Федерации к новому составу. В соответствии с ней закон должен был вступить в силу с 1 февраля 2001 года и далее должно проис­ходить назначение членов Совета Федерации. Однако предлагалось, что­бы полномочия действующих членов Совета Федерации прекратились с момента подтверждения палатой статуса вновь направленных в нее пред­ставителей регионов, а высшее должностное лицо субъекта Федерации досрочно прекратило свои полномочия члена Совета Федерации и напра­вило представителя исполнительного органа государственной власти в соответствии с новым законом. Предполагалось, что 10 апреля 2001 года могло бы состояться заседание Совета Федерации в новом составе.

Поправка 8 носила юридико-технический характер и указывала, что с вступлением в силу нового закона предыдущий Федеральный закон «О по­рядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Россий­ской Федерации» от 1995 года утрачивает силу.

Поправка 9 исключала положение о завершении формирования палаты не позднее 1 апреля 2001 года.

Поправка 10 предлагала Президенту Российской Федерации в связи с принятием настоящего Федерального закона представить в Государствен­ную Думу законопроекты о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, определяющие статус членов Совета Федерации и условия их деятельности.

Поправка 11 предлагала Президенту Российской Федерации и пору­чала Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом, а по­правка 12 рекомендовала законодательным (представительным) и испол­нительным органам власти субъектов Российской Федерации принять нормативные правовые акты, необходимые для реализации настоящего Федерального закона.

Кроме поправок к тексту законопроекта Совет Федерации предлагал включить дополнительную статью, касающуюся неприкосновенности чле­нов Совета Федерации. Как известно, в части 6 статьи 19 Федерального

закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государ­ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» говорит­ся о том, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответствен­ности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федера­ции и за другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федера­ции и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. И поскольку члены Совета Федерации прекращают свои полномочия в этом качестве досрочно, то должна оставаться полная неприкосновенность для всех членов Совета Федерации. Поэтому пред­лагалась следующая поправка: «Положения статьи 19 и 20 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государ­ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в редак­ции от 5 июля 1999 года распространяются на членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, входивших в состав Со­вета Федерации на момент вступления в силу настоящего Федерального закона, на срок их полномочий в качестве должностных лиц субъектов Российской Федерации — руководителей высших органов власти субъек­тов Российской Федерации».

Таким образом, поправки, с одной стороны, приводили законопроект в соответствие с Конституцией России, а с другой — делали шаги навстречу Президенту и создавали поле для поиска взаимоприемлемого варианта.

С докладом по этому вопросу на пленарном заседании выступил заме­ститель Председателя Совета Федерации, председатель Московской го­родской Думы В. Платонов. Кратко охарактеризовав историю вопроса, он обратил внимание сенаторов на то, что при рассмотрении законопроекта в первом чтении в Государственной Думе основным аргументом для пере­смотра порядка формирования палаты президентская сторона назвала тот факт, что в составе палаты произошло смешение властей, а именно: руко­водители органов исполнительной власти регионов работают в федераль­ном органе законодательной власти. Известно, что Государственная Дума неоднократно заявляла об этом, а в Конституционном Суде Российской Фе­дерации находится на рассмотрении обращение депутатов Государствен­ной Думы. Таким образом, законопроект появился до вердикта Суда.

Само обсуждение носило бурный характер, и большинство выступив­ших высказывали негативное отношение к законопроекту, при этом неко­торые сенаторы выражали удивление, что после встречи с Президентом последний не изменил текст законопроекта, несмотря на согласие с дово­дами членов Совета Федерации.

Основные дискуссии возникли вокруг поправки, касающейся замены в Совете Федерации руководителей исполнительных органов власти на их представителей при сохранении мест в палате за руководителями законо-

дательных органов государственной власти. Наиболее емко позицию сфор­мулировал в своем выступлении Председатель Госсовета Республики Ады­гея Е. Салов: «Если подвергается сомнению право руководителя исполни­тельного органа государственной власти субъекта Российской Федерации заседать в Совете Федерации и заниматься здесь законодательной деятель­ностью, то таких прав еще меньше будет у его представителя. Вместе с тем всенародно избранные в субъекте Российской Федерации президент или губернатор являются не только руководителями исполнительного ор­гана государственной власти, но одновременно и народными представите­лями, поэтому их присутствие в Совете Федерации закономерно. … Сле­дуя этой логике, надо уйти и руководителю законодательного органа, и руководителю исполнительного органа государственной власти региона … Совершенно ясно, что назначение этих представителей будет недостаточ­но легитимным (чтобы заседать в верхней палате Федерального Собра­ния). У назначенцев на это будет гораздо меньше морально-политических прав, чем у нынешних депутатов Государственной Думы. Поэтому здесь решения по принципу 50 на 50, наверное, быть не может. Решение должно быть принципиальное: или — или»³⁰.

В. Котов, Председатель Законодательного Собрания Владимирской об­ласти, предложил отказаться от принятия поправок и обратиться к Пре­зиденту с предложением отозвать законопроект.

По мнению Председателя Мурманской областной Думы П.Сажинова, вопрос о том, что губернаторы, входя в Совет Федерации, нарушают прин­цип разделения властей, совершенно недискуссионен. Поскольку «губер­натор является руководителем исполнительного органа власти субъекта Федерации, входит же он в законодательный орган Федерации — здесь нет никакого смешения. Тот, кто хоть немного знаком с принципами госу­дарственного строительства, не может не обратить на это внимания. В Германии главы земель входят в Бундесрат (здесь мурманский законода­тель не совсем точен. — П. Ф.) и никто не считает, что при этом происходит смешение исполнительной и законодательной власти. Это надуманная про­блема, которую мы обсуждаем». В итоге обсуждений Совет Федерации принял постановление «О поправках к проекту федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Рос­сийской Федерации"» в том виде, в котором он был подготовлен вначале. «За» проголосовало 102 сенатора, «против» — 9, «воздержалось» — 6.

В тот же день Совет Федерации принял решение о том, чтобы в целях согласования позиций Совета Федерации, Президента Российской Федера­ции и Государственной Думы по проектам федеральных законов «О порядке формирования Совета Федерации», «О внесении изменений и дополне­ний в Федеральный закон "Об общих принципах организации законода-

¹ Бюллетень Совета Федерации. № 180. 2000. 7 июля. С. 32.

100 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации"» создать рабочую группу палаты. В ее состав было решено включить В.Платонова (руководитель рабочей группы), С.Вавилова, Ю.Вечкасова, В.Вишнякова, И.Иванова, В. Климова, С. Корепанова, В. Котова, В. Леонова, Ф. Мухаметшина, А. По­пова, Л. Рокецкого. И. Склярова, С. Собянина, Н. Федорова.

Одновременно с созданием рабочей группы по законопроектам посту­пило предложение подготовить обращение к Президенту Российской Фе­дерации в связи с принятием Государственной Думой в первом чтении за­конопроекта «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором изложить позицию палаты по этому вопросу. В принятом на заседании 7 июня 2000 года обращении к Президенту Российского Федерации В.Путину Совет Федерации отме­чал, что «предлагаемый законопроектом порядок приведет к ослаблению роли Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как важного института представительства субъектов Российской Федера­ции в системе федеральных органов государственной власти, ослабит возможности палаты с учетом опыта регионов конструктивно влиять на содержание принимаемых законодательных актов, что в целом отрица­тельно скажется как на качестве законодательного процесса, так и на ме­ханизме конструктивного взаимодействия федеральных органов государ­ственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на развитии и углублении социальных и экономических ре­форм в интересах граждан России»³¹.

На следующий день, 8 июня, в Гербовом зале Государственной Думы состоялись парламентские слушания на тему: «О внесенных Президентом Российской Федерации проектах федеральных законов о совершенствова­нии вертикали власти в целях укрепления государственности Российской Федерации». Кроме представителя Президента, депутатов Государствен­ной Думы и членов Совета Федерации в них приняли участие юристы, представители муниципальных образований, независимые эксперты.

Формат парламентских слушаний, не требующий принятия решений и голосования, позволил более спокойно и взвешенно подойти к обсуждению внесенных законопроектов.

Обмен мнениями начался с выступления заместителя Председателя Совета Федерации В. Платонова. Он ограничился тем, что изложил пози­цию палаты и прокомментировал 12 поправок, которые предлагали сена­торы ко второму чтению.

Бюллетень Совета Федерации. № 180. 2000. 7 июля. С. 92, 95.

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 101

Общим лейтмотивом выступлений на слушаниях по данному вопросу стало осознание, понимание и восприятие позиции Совета Федерации.

Так, А.Котенков заявил, что президентская сторона со многими замеча­ниями согласна и еще ряд положений она готова обстоятельно обсудить. Среди тех положений, которые уже на тот момент могли быть приняты, были названы следующие: сроки полномочий членов Совета Федерации должны совпадать со сроком полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, которые их назначили; положения законопроекта должны быть приведены в соответствие с Федеральном законом о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы; порядок вве­дения закона в силу предусматривает постепенную ротацию членов Сове­та Федерации; необходимо учитывать известное решение Конституцион­ного Суда при определении порядка назначения представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Предметом обсуждения стал вопрос о сохранении в качестве предста­вителя от законодательного органа государственной власти субъекта Фе­дерации председателя этого органа.

Со многими предложениями Совета Федерации согласился и предста­витель СПС Б. Надеждин, в том числе и с постепенным характером замены членов Совета Федерации, что в свою очередь решит достаточно болез­ненный вопрос о сохранении их неприкосновенности до конца срока пол­номочий. Вместе с тем, по его мнению, неприемлемы сохранение предсе­дателей законодательных собраний в качестве членов верхней палаты и полное устранение законодательного органа при решении вопроса о назна­чении представителя от исполнительного органа государственной власти. Вместо избрания законодательным органом представителя исполнитель­ного органа власти, по его словам, достаточно было бы согласия законо­дательного органа власти на назначение конкретной кандидатуры³².

При обсуждении данного законопроекта выступавшие обращали вни­мание на его плохую юридическую подготовку. В. Плотников, представи­тель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправле­ния и будущий член Совета Федерации, отмечал, что «из трех законопроек­тов он самый неряшливый и наиболее плохо прописанный»³³.

Общая атмосфера парламентских слушаний давала основания пола­гать, что ко второму чтению по законопроекту о порядке формирования Совета Федерации будет достигнут определенный компромисс.

32

Между тем в результате рассмотрения поправок на заседании Комитета Государственной Думы по государственному строительству ко второму чтению был подготовлен законопроект, существенно отличавшийся от вне­сенного Президентом. Это был явный шаг назад по сравнению с достигну­тым уровнем взаимопонимания на встречах и слушаниях, прошедших после принятия законопроекта в первом чтении. Да и сама атмосфера, царившая в Государственной Думе во время второго и третьего чтений, не способствовала достижению разумного компромисса.

В итоге к обсуждению был подготовлен фактически новый законо­проект, в котором не было учтено ни одно предложение Совета Федерации. В представленном Комитетом законопроекте уже первая статья снижала возрастной ценз для членов Совета Федерации до 21 года, приравняв его к возрастному цензу для депутатов Государственной Думы.

Появилась новая часть статьи 1, в которой указывалось, что члены Со­вета Федерации руководствуются в своей деятельности Конституцией Рос­сийской Федерации, иным законодательством Российской Федерации, а также законами соответствующего субъекта Федерации и учитывают ин­тересы этого субъекта Федерации.

Исключался четырехлетний срок полномочий члена Совета Федера­ции, и вводилась новая норма, соответствующая предварительным дого­воренностям, о том, что член Совета Федерации избирается (назначается) на период полномочий органа государственной власти субъекта Федера­ции, представителем которого в Совете Федерации он является. Вместе с тем принципиально изменялась норма, регулирующая порядок пред­ставительства в Совете Федерации от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации: представитель теперь избирался на период полномочий палаты с большей численностью депутатов, а при одинаковой численности депутатов в обеих палатах — на период полномочий палаты с большей длительностью пол­номочий.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации в двух­палатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации, по законопроекту, должны были вноситься на рассмотрение данного органа совместно председателями обеих палат.

Право внесения альтернативных кандидатур предоставлялось группе депутатов численностью не менее одной трети от общего числа членов за­конодательного (представительного) органа государственной власти субъ­екта Федерации.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта Федерации назначался высшим должност­ным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государ­ственной власти) с согласия законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта Федерации, а не путем его избра-

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 107

ния этим органом. Это положение несколько улучшало, но принципиаль­но не изменяло содержания статьи, и оно по-прежнему не соответствовало решению Конституционного Суда. Решения законодательного (предста­вительного) органа государственной власти субъекта Федерации об из­брании (даче согласия на назначение) представителей в Совете Федера­ции принимались тайным голосованием и оформлялись постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, а в двухпалатном законодательном (представитель­ном) органе государственной власти субъекта Федерации — совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица (руководителя высшего испол­нительного органа государственной власти) субъекта Федерации о на­значении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации оформлялось указом (поста­новлением) высшего должностного лица (руководителя высшего испол­нительного органа государственной власти) субъекта Федерации.

Новеллой явилось положение о том, что при выдвижении кандидатур для назначения членами Совета Федерации используются некоторые нор­мы из Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы: названные в качестве кандидатов обязаны были представить в Совет Фе­дерации сведения о размере и источниках своих доходов и сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Устанавливался также пятидневный срок, в течение которого решения об избрании (на­значении) членов Совета Федерации направлялись принявшими их орга­нами государственной власти субъектов Федерации в Совет Федерации. В тот же срок избранный (назначенный) член Совета Федерации должен был представить в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, не совместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им было пода­но заявление об освобождении от таких обязанностей.

Значительно ухудшила текст законопроекта норма о переносе на два месяца раньше срока завершения реформирования палаты — оно должно было быть завершено не позднее 1 февраля 2001 года. Однако в законо­проекте отсутствовал срок вступления данного Федерального закона в силу.

Члены Совета Федерации — представители по должности от субъектов Федерации в Совете Федерации продолжали исполнять свои полномочия после вступления в силу Федерального закона впредь до избрания (назна­чения) в установленном этим Законом порядке членов Совета Федера­ции — представителей от законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации, но не позднее чем до 1 февраля 2001 года. Статья 11 законо­проекта, расширяя конституционные полномочия Президента Российской