Эволюция статуса и функций

зидентско-парламентское двоевластие, которое было преодолено некон­ституционным путем в октябре 1993 года. Замысел «конституционного ди­зайна», закрепленного впоследствии в Конституции 1993 года, вызревал именно в условиях такого двоевластия. Вполне естественно, что в этой ситуации сторонники Президента и президентской республики видели во второй палате прежде всего противовес возможным претензиям будущего парламента на ограничение президентской власти, тем самым претензиям, которые, по их мнению, толкнули Россию в конституционный тупик осени 1993 года. Именно о таком понимании роли второй палаты свидетельствует ряд высказываний Б.Ельцина и его ближайших сторонников. Впрочем, такое понимание соответствует мировой традиции и практике бикамера-лизма с той лишь оговоркой, что мыслители прошлого — от Шарля Луи Монтескье до Джона Стюарта Милля — видели во второй палате ограни­читель властных амбиций как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. Так что в качестве примера здесь уместно вспомнить не только высказывание Милля о недопустимости положения, при котором нижняя палата парламента может действовать по принципу «sic volvo», но и Конституцию Соединенных Штатов Америки, положения которой тре­буют от Президента, чтобы по ряду принципиальных вопросов, входящих в сферу его компетенции, он действовал «по совету и с согласия Сената».

Для того чтобы вторая палата могла исполнять такую функцию, нужно было исключить возможность ее политического структурирования по пар­тийному принципу, которое в условиях глубокого кризиса могло бы приве­сти к формированию большинства сторонников социально-политического реванша в обеих палатах, что было бы чревато опасностью пересмотра Конституции. Оптимально этой задаче соответствовало невыборное фор­мирование второй палаты из представителей не общества, в котором были очень сильны реваншистские настроения, а органов власти, более управ­ляемых и более зависимых от верхних этажей властной пирамиды. Сыгра­ло свою роль и то, что накануне голосования по Конституции Президенту было важно продемонстрировать руководителям регионов свою готов­ность к сотрудничеству с ними. В результате этого в статье 95 проекта Кон­ституции и появились вписанные рукой Б.Ельцина слова «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти».

Однако реалии 1996—1999 годов внесли изменения в понимание тех выгод и рисков, которые связаны с существованием второй палаты. Еще в период борьбы Президента со Съездом народных депутатов обозначилась новая линия политического соперничества в России — между федераль­ным центром и региональными элитами. Пока сохранялась актуальность конфликта между Президентом и парламентом, это соперничество носило вторичный и латентный характер. Более того, президентский лагерь охотно шел на уступки региональным лидерам в их претензиях, стремясь полу­чить в их лице союзников в борьбе с Верховным Советом. Но с 1994 года

именно эта линия соперничества выдвигается на передний план. Много­численные договоры между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, создавая иллюзию согласия, по многим пози­циям ревизовали Конституцию в части разграничения предметов ведения и полномочий, по существу, камуфлировали процесс перераспределения полномочий в пользу регионов, в чем особенно преуспели национальные республики. Еще важнее было то, что в условиях глубокого экономиче­ского кризиса и резкого ослабления финансовых возможностей центра регионы фактически оказались предоставленными самим себе, были вы­нуждены самостоятельно решать не только собственные проблемы, но и ряд вопросов, отнесенных Конституцией к сфере исключительной компе­тенции Российской Федерации, такие, например, как материальное обес­печение Вооруженных Сил, органов МВД, судов и т.д. Режим все более заметно приобретал внутренне противоречивый характер: Президент, на­деленный, согласно букве Конституции, широчайшими полномочиями, оказывался во все большей степени лишенным правового и политическо­го инструментария для реализации своей политической воли за пределами Садового кольца. По меткому выражению Е. Строева, президентство было бессистемно сильно, но систематически бессильно. В этой ситуации Совет Федерации, сформированный из глав регионов, в силу естественного хода событий становился достаточно самостоятельным властным центром.

Теоретически такое развитие событий могло таить в себе опасность превращения палаты регионов в оплот региональной вольницы и ползучей конфедерализации России, курс на которую более или менее тонко прово­дили некоторые региональные лидеры. Однако на практике в условиях все более явного ослабления Президента и президентства в 1996—1999 годах сила и самодостаточность Совета Федерации были скорее благом, чем источником опасности. Под руководством умеренного и опытного Е. Строе­ва амбиции региональных лидеров скорее демпфировались, чем аккуму­лировались Советом Федерации. В этом отношении весьма показательна, например, история прохождения через Совет Федерации Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Лидеры национальных республик во главе с М. Шаймиевым и М. Рахимо­вым решительно выступили против ключевого положения Закона — права Президента Российской Федерации назначать судей всех уровней. Соглас­но Конституции Российской Федерации, для принятия федеральных кон­ституционных законов необходимо набрать три четверти голосов от общего числа членов Совета Федерации. Учитывая, что явка сенаторов никогда не была стопроцентной, организованное сопротивление даже относительно немногочисленной группы делало принятие закона почти нереальным. В этой ситуации представители подавляющего большинства регионов энер­гично поддержали решение, в чем-то явно ущемляющее их интересы, ру­ководствуясь пониманием того, что единство судебной системы является

2.1. Изменение порядкл формировлния Совета Федерации в контгкстг эволюции политичгского режима... 77

одним из важнейших элементов единства правового пространства страны. Для получения необходимых голосов Совету Федерации пришлось даже пойти на проблематичное в регламентном отношении голосование опрос­ными листами, и искомый результат был получен. (Кстати, в тот раз никто не обратил внимания на регламентную проблематичность такого шага. Два года спустя, в контексте борьбы вокруг закона о культурных цен­ностях, аналогичное решение палаты стало поводом для обвинений чуть ли не в нарушении Конституции.) Ответ на вопрос о мотивах такой пози­ции Совета Федерации крайне прост, если взглянуть на него непредвзято, не через призму стереотипов, представляющих российских губернаторов этакими «князьками местного масштаба», думающими только о своем благе.

Во-первых, степень ослабления федерального центра в описываемый период достигла такого уровня, что для подавляющего большинства поли­тиков-практиков было ясно: каждый новый шаг в этом направлении чре­ват окончательной утратой управляемости общественными процессами. На фоне нарастающего социального напряжения все более реальными ста­новились полная хаотизация общественных отношений и крушение всей пирамиды государственной власти, включая как федеральный, так и регио­нальный уровень.

Во-вторых, подавляющее большинство региональных лидеров сфор­мировались и привыкли действовать в советской государственной и пар­тийной иерархии, а потому потребность в свободе действий сочеталась в их сознании с потребностью в защищенности и освобождении от полноты ответственности за свои действия. Это мог дать только полновластный центр.

Наконец, в-третьих, по своему воспитанию и поведению большинство региональных лидеров в принципе не мыслят себя и свои регионы вне России, они были и остаются ее патриотами и лишь во вторую очередь — патриотами собственной территории.

Зачастую Совет Федерации выступал в качестве посредника между Президентом и Думой, что видно из приведенной выше статистики законо­дательной работы в 1996—2000 годах. Особенно важным такое посредни­чество было в острых ситуациях, например после принятия Государствен­ной Думой постановления о денонсации беловежских соглашений, когда Б. Ельцина подталкивали к роспуску, а точнее — к разгону Государствен­ной Думы, чреватому непредсказуемыми последствиями для будущего российской демократии⁴.

74 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

Пришедшему на смену Ельцину новому Президенту предстояло осмыс­лить эту «естественно сложившуюся» политическую роль Совета Феде­рации как федерального средоточия региональной власти и решить, впи­сывается ли он в сложившемся формате в планируемую структуру нового режима. Представляется вполне естественным, что новый Президент, ориентируясь на системное и планомерное исполнение всей совокуп­ности функций и использование всей полноты полномочий, закрепленных за ним Конституцией, не нуждался в органе с таким экстраординарным политическим весом и должен был стремиться вернуть палату регионов в те рамки, которые очерчены для нее Конституцией. Другим, не менее важ­ным фактором, предопределившим будущее Совета Федерации, были инте­ресы Государственной Думы (причем в данном случае речь идет не о пози­циях тех или иных фракций, а в первую очередь именно о корпоративном интересе депутатского корпуса в целом). Сильный Совет Федерации, по­зволявший себе отклонять каждый шестой закон, принятый Государствен­ной Думой, никогда не устраивал нижнюю палату и ее лидеров. Причины этого лежат на поверхности: верхняя палата воспринималась как сильный конкурент и разрушитель желанной монополии на законодательную власть.

ный с решением Государственной Думы о денонсации беловежских соглашений. Всем разумным людям было ясно, что это чисто пропагандистский шаг без юри­дических последствий, но кто-то в окружении Ельцина решил воспользоваться им, чтобы разделаться с парламентом.

В два часа дня Президент неожиданно позвонил мне в Орел. "Я хочу распу­стить Государственную Думу. Как Совет Федерации, поддержит меня?" — спро­сил он, как всегда, в лоб. Я ответил, что это слишком серьезный вопрос, чтобы решать его с ходу, выразил сомнение в целесообразности резких движений, тем более накануне президентских выборов, предложил встретиться и переговорить спокойно. Ельцин выслушал молча и сказал, завершая: "Вы подумайте, я Вам еще позвоню". Обещанный звонок раздался уже через два часа: "Как вы реши­ли?" "Давайте я подъеду, поговорим без нервов и поспешности", — упорствовал я. Он бросил трубку, но через час перезвонил опять с тем же вопросом: "Что вы решили? Я спрашиваю не Совет Федерации, а вас лично, вы лично поддержите меня? Я хочу в 8 часов объявить о роспуске Думы". Пришлось сказать прямо, что я сомневаюсь в целесообразности такого шага, который неизбежно станет началом нового крупного политического конфликта. В конце попытался свести разговор к шутке, сказав, что важные вопросы лучше решать с утра. Ельцин долго сопел в трубку, время от времени односложно повторяя свой вопрос: "Вы меня поддержите?" Не получив ответа, он закончил разговор.

Рано утром следующего дня я был в Москве и сразу поехал в Кремль. Когда я вошел в кабинет Президента, Борис Николаевич сидел уставший, явно не спав­ший ночь. "Вы правильно поступили вчера, — сказал он без предисловий. — Меня провоцировали, хотели сыграть на моем характере…"» (СтроевЕ. На стремнине. М., 2002.С.44-45).

К сожалению, недружелюбное отношение ко второй палате имеет в России глубокие корни: напомним, что одним из первых требований Государствен­ной Думы весной 1906 года была ликвидация Государственного совета, только что преобразованного в верхнюю палату вновь созданного парла­мента⁵. Впрочем, дружелюбные отношения между нижней и верхней па­латами в мировой практике — скорее исключение, чем правило. Иное дело, что в большинстве стран конституции не допускают радикального реформирования любой из палат парламента без ее согласия, между тем как в России такое решение вполне может быть принято нижней палатой «через голову» верхней.

Пока думское большинство составляли левые, находившиеся в жесткой оппозиции к Президенту, недружелюбное корпоративное отношение дум­цев к Совету Федерации проявлялось в мелких пикировках и выпадах. В связи с этим можно вспомнить, например, о попытке Совета Федерации ввести в практику ежесессионные совместные заседания Совета Государ­ственной Думы и Совета палаты Совета Федерации. Думцы, правда, при­няли приглашение на первую такую встречу в Совете Федерации, но от­ветного приглашения не последовало и инициатива заглохла. Но в целом желание думцев ослабить навязчивого цензора было слабее, чем стремле­ние сохранить в дееспособном виде посредника и защитника в конфликт­ных взаимоотношениях с непредсказуемым Ельциным. Лидеры думских левых постоянно вели консультации с руководством палаты регионов, что, конечно, не было секретом для президентской Администрации. Через эти консультации руководители оппозиции имели возможность доводить до Кремля свои реальные позиции, зачастую гораздо менее радикальные и более открытые для компромиссов, чем те, которые они озвучивали пуб­лично. Но после выборов 1999 года и появления в Думе пропрезидентского большинства потребность в «посреднике и защитнике» исчезла и генети­ческая неприязнь ко второй палате смогла проявиться с полной силой. Из Государственной Думы стали раздаваться призывы, побуждающие Прези­дента к решительным действиям по ограничению роли и влияния Совета Федерации, который изображался в качестве бастиона «региональных баронов» и оплота латентного сепаратизма. Свой вклад в разработку раз­личных вариантов «нейтрализации» губернаторского Совета Федерации внесли думские политики самых разных направлений — от В.Жиринов­ского, неоднократно предлагавшего перейти к однопалатному устройству парламента, до Е.Мизулиной («Яблоко») и Б.Надеждина (СПС), выдви­гавших различные варианты реформы верхней палаты.

Неизбежность переосмысления роли Совета Федерации в государ­ственном строе России осознавалась, конечно, и в самом Совете Федера-

ции. В ходе кулуарных и открытых дискуссий по этому поводу постепенно сформировались четыре позиции (исключая нюансы). Одна (и немалая) часть сенаторов, вопреки очевидному, настаивала на сохранении status quo, по инерции полагая, что Совет Федерации достаточно силен, чтобы защитить себя. При этом не учитывалось, что главный политический фак­тор силы Совета Федерации — конфликт между Президентом и думским большинством — ушел в прошлое и что Конституция (ч. 2 ст. 96) в случае наличия единодушия между квалифицированным думским большинством и Президентом позволяет решить судьбу Совета Федерации без его участия.

Сторонники второй позиции, напротив, исходили из принципиальной избыточности второй палаты. Их взгляды разделяло небольшое, но влия­тельное меньшинство, к которому относились, например, новгородский губернатор М. Прусак, вологодский губернатор В. Позгалев и некоторые другие.

Третья позиция, скорее тактическая, чем стратегическая, состояла в том, чтобы, не дожидаясь судьбоносных решений Президента, внести ча­стичные изменения в порядок формирования палаты с учетом некоторых критических замечаний. Предлагалось, например, перевести часть членов палаты (представителей законодательных органов) на режим выборности и работы в палате на постоянной основе, сохранив членство губернаторов по должности. Первые должны были взять на себя практическую законо­творческую работу, а вторые — остаться носителями политической воли. Такую позицию разделяли, например, читинский законодатель В.Вишняков и некоторые другие сенаторы.

Наконец, четвертая позиция, которую представлял, в частности, пред­седатель Совета Федерации Е.Строев, исходила из понимания того, что вопрос о судьбе Совета Федерации являлся сравнительно частным вопро­сом в рамках некоего стратегического выбора, который предстояло сде­лать новому Президенту. Это был выбор между сохранением сверхпрези­дентской республики ельцинского образца, но со значительным усилением реального политического веса Президента за счет поддержки думского большинства и постепенного выведения из федеральной политики регио­нальных руководителей, идвижением от президентской кпрезидентско-пар­ламентской республике с той или иной формой ответственности правитель­ства перед парламентом при сохранении существенного политического веса губернаторов в общенациональной политике. Е.Строев и его едино­мышленники ратовали за второй вариант, что проявилось, в частности, в ряде заявлений о необходимости комплексного подхода к обновлению фе­деральных институтов государственной власти на основе принципов взаим­ной ответственности и взаимного ограничения.

Интересно, что уже в ходе этих дискуссий высказывались многие со­ображения, составляющие ядро дискуссий о Совете Федерации образца 2002 года. В частности, именно тогда зазвучала в полный голос идея пря-

мых выборов населением регионов членов Совета Федерации в паре с гу­бернаторами. При этом обращалось внимание на то, что часть 2 статьи 95 Конституции после правки ее Б. Ельциным (автограф этой правки сохра­нился и опубликован) приобрела глубокое внутреннее противоречие. Если первая половина фразы («В Совет Федерации входят по два представите­ля от каждого субъекта Федерации») говорит о членах Совета Федерации как представителях региональных сообществ граждан, то вторая половина той же фразы, вписанная, как известно, рукой Ельцина, трактует членов Совета Федерации как представителей органов власти субъектов Федера­ции, то есть постулирует совершенно иной характер представительства. Характерно, что сегодня этот мотив звучит снова, в частности в рассужде­ниях ряда экспертов о том, что члены Совета Федерации не представляют граждан субъектов Федерации по той простой причине, что «таких нет в природе (все жители региона — граждане Российской Федерации)». Это рассуждение (заметим мимоходом) никак не ставит под вопрос наличие региональных сообществ граждан с обширным набором специфических групповых интересов, групповой самоидентификацией и т. п. Высказыва­лась также мысль об одновременных выборах губернатора и его предста­вителя в Совете Федерации, о той самой модели, которую сегодня отстаи­вает С.Миронов, о дифференциации (например, по немецкому образцу) числа голосов субъектов Федерации в Совете Федерации в зависимости от численности их населения⁶ и др.

Выбор Президента в пользу ослабления потенциальных конкурентов в лице Совета Федерации, губернаторов, да и парламента в целом (резкое уменьшение политического веса Совета Федерации путем выведения из него политических тяжеловесов — губернаторов — не могло не повлечь за собой уменьшения политического веса парламента в целом) понятен в психологическом и тактическом отношении: масса острейших проблем, включая и нарушение целостности правового пространства страны, под­талкивала к концентрации власти и не располагала к сознательному уси­лению потенциальных конкурентов. Но в стратегическом отношении этот выбор вряд ли можно оценить как оптимальный: устранение сильных кон­курентов неизбежно должно было обернуться устранением сильных поли­тических лидеров как таковых и в перспективе породить дефицит самостоя­тельных и самодостаточных сил, потенциально мобилизуемых в поддержку Президента. Последствия такого шага мы наблюдаем сейчас.

Наряду с этими факторами на конкретные темпы и формы принятия решения об изменении порядка формирования Совета Федерации сущест­венное влияние оказали обстоятельства конъюнктурно-психологического

См., например: Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. Опыт совместного исследования российских и германских ученых. М.; Мюнхен; Вюрцбург, 1999. С. 324.

78 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

порядка. Речь идет о позиции, занятой большинством членов Совета Фе­дерации в конфликте по поводу отстранения Ю. Скуратова от должности Генерального прокурора Российской Федерации. Негативное отношение к методам, примененным для устранения Генерального прокурора, обер­нулось трехкратным отклонением предложения Президента об отстране­нии Скуратова от должности, причем в процессе принятия этих решений пострадало прямо или косвенно и личное самолюбие видных деятелей ад­министрации, которые так или иначе были втянуты в эту историю. Это стало спусковым крючком для действий в стиле блицкрига. Мгновенное внесение проекта закона, его очевидная неряшливость и небрежность приводят к выводу о том, что реализация понятных и оправданных страте­гических замыслов получила эмоциональный толчок в результате событий отнюдь не стратегического масштаба. Есть даже основания полагать, что первый проект закона, внесенный за подписью Президента, готовился не юристами, во всяком случае не юристами высшей квалификации, рабо­тающими в Главном государственно-правовом управлении Администрации Президента. Не могли же они в самом деле сохранить в документе мно­жество безграмотных формулировок, на которые в дальнейшем указывали все участники работы над законопроектом — как его сторонники, так и его противники. За мгновенным внесением законопроекта последовало столь же стремительное рассмотрение и утверждение его Государственной Думой и ожидаемое отклонение Советом Федерации. Ниже подробно рассмат­ривается ход этих процессов и связанных с ними дискуссий.