Эволюция статуса и функций

2.3. Президентский проект закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

19 мая 2000 года Президент Российской Федерации внес в Государствен­ную Думу пакет законопроектов: «О порядке формирования Совета Фе­дерации Федерального Собрания Российской Федерации»; «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации"» и «О вне­сении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации"». В сопроводи­тельной записке к законопроектам указывалось, что они направлены «на решение одной задачи: реформирование законодательных основ органи­зации государственной власти в целях совершенствования механизма обес­печения ее единства и укрепления законности деятельности органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления». Заложенный в законопроектах комплекс мер должен был, по мнению Президента, по­служить развитию «подлинных конституционных принципов федерализма, предполагающих сочетание широких прав субъектов Российской Федера­ции при формировании государственной политики с неукоснительным соблюдением федеральных законов».

В тот же день законопроекты были рассмотрены в Секретариате Председателя Государственной Думы и были определены ответственный комитет и комитеты-соисполнители. Ответственным комитетом был на­значен Комитет по государственному строительству, а соисполнителями — Комитет по законодательству и Комитет по делам Федерации и регио­нальной политики.

23 мая 2000 года Советом Государственной Думы были подтверждены ответственные комитеты и комитеты-соисполнители. В течение следую­щего дня Комитет по государственному строительству рассмотрел прези-

дарственного устройства, укрепления «системы государственной вертикали власти», системы построения бюджетных и межбюджетных отношений, подго­товка возможных поправок к Конституции Российской Федерации, механизмы и технология их принятия и др. Первоначально в состав комиссии вошли 22 члена Совета Федерации, позже она расширилась до 26 человек. Председателем ко­миссии был избран Председатель Совета Федерации Е.С.Строев (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 12. Ст. 1390; см. также: Стенограмма заседания Временной комиссии Совета Федерации по вопросам стратегии государственного строительства от 3 декабря 1998 года. С. 1—3). К рассматриваемому моменту Комиссия заседала четыре раза. Некоторые ее за­седания носили закрытый характер.

88 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

дентский законопроект и рекомендовал его к рассмотрению и принятию Государственной Думой в первом чтении.

В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что модель формирования Совета Федерации второго созыва оказалась неоптималь­ной, «поскольку не обеспечивает непрерывный характер деятельности верхней палаты парламента и не способствует созданию необходимых усло­вий для реализации конституционных полномочий Совета Федерации в законодательном процессе».

Законопроект устанавливал постоянный характер работы палаты и четырехлетний срок полномочий членов Совета Федерации, в течение ко­торого они не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительного органа местного самоуправления, занимать иные го­сударственные должности категории «А», а также выборные муници­пальные должности, находиться на государственной или муниципальной службе.

Законопроект устанавливал порядок избрания членов Совета Федера­ции от каждого субъекта Российской Федерации. В соответствии с ним представители от законодательного (представительного) и исполнитель­ного органов государственной власти субъекта Российской Федерации из­бираются в состав Совета Федерации законодательным (представитель­ным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кандидатуры представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совете Федерации должны вноситься на рассмотрение этого органа председате­лем законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом мнения имеющихся в нем групп депутатов (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации они вносятся председателями палат). Кандидатуры представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в Совете Федерации вносятся на рассмотрение законодательного (представитель­ного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководи­телем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Порядок рассмотрения законодательными (представительными) орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации представ­ленных кандидатур законопроект оставлял за регламентами этих органов.

Законопроект предусматривал, что после введения с 1 февраля 2001 го­да закона в действие избрание членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с новым порядком его

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 89

формирования должно быть завершено не позднее 1 апреля 2001 года. Со дня избрания в соответствии с новым законом членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, работающих на постоян­ной основе, полномочия членов Совета Федерации Федерального Собра­ния Российской Федерации — представителей от соответствующего субъ­екта Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по должности прекращаются.

С момента появления законопроекта эксперты обратили внимание на его юридическую непроработанность, граничащую с неряшливостью — неточность и противоречивость его норм, — что говорило о явной спешке в его подготовке и очевидной политической направленности. В заключе­нии Правового управления Аппарата Государственной Думы обращалось внимание на то, что положение законопроекта об избрании представителя от исполнительного органа субъекта Российской Федерации законодатель­ным органом субъекта Российской Федерации в форме закона не согла­суется с законодательной и иной нормотворческой практикой, при которой назначение (утверждение, избрание) конкретного лица осуществляется не законом или иным нормативным актом, а ненормативным актом, имею­щим индивидуально-применительный характер. Положение статьи 6 за­конопроекта, устанавливающее, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно законом субъекта Российской Федера­ции, также выглядело недостаточно корректным. Такое прекращение должно осуществляться решением палаты по основаниям, прямо преду­смотренным Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации»²⁰.

Профессионально неграмотно была сформулирована, например, статья 10 законопроекта, в которой предлагалось Президенту Российской Федерации «представить в Федеральное Собрание Российской Федерации предложения о внесении изменений в законодательные акты, определяю­щие статус членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и условия их деятельности, в связи с принятием настоящего Федерального закона». Очевидно, что вносятся, а не представляются за­конопроекты, а не предложения, и не в Федеральное Собрание, а в Го­сударственную Думу. В статье 11 поручалось Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом. Однако то же самое не предлагалось сделать ни Президенту, ни законодательным органам субъектов Федера­ции.

К законопроекту не прилагалось финансово-экономического обосно­вания, поскольку в пояснительной записке Президент указывал, что «при-

90 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

нятие закона не увеличивает расходов, покрываемых за счет федерального бюджета». Между тем в заключении Правительства указывалось, что «до­полнительные расходы федерального бюджета в связи с работой членов Совета Федерации на постоянной основе (ежемесячное денежное возна­граждение на уровне депутата Государственной Думы, оплата переезда члена Совета Федерации и его семьи в Москву и выплата единовременно­го денежного пособия в случае его непереназначения) составят не менее 16,4 млн рублей»²¹. Такая «невнимательность» Президента позже привела к тому, что новые члены Совета Федерации первые месяцы их работы не получали заработную плату.

Подобных недостатков в законопроекте было множество, что привело впоследствии к появлению огромного числа поправок и существенной корректировке его текста после первого чтения.

Одновременно на своем заседании 24 мая Комитет по государственно­му строительству предложил Государственной Думе рассмотреть еще два альтернативных законопроекта: один — депутатов Государственной Думы В.Калягина и Е.Мизулиной под тем же названием, другой — подготов­ленный депутатом предыдущего созыва Н.Медведевым под названием «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"».

Первый из них исходил из того, что, поскольку Конституция Российской Федерации прямо не указывает, каким образом осуществляется предста­вительство регионов в Совете Федерации — через избрание, назначение или выдвижение, то предлагаемый в законопроекте порядок формирования палаты через выборы не противоречит Конституции Российской Федера­ции. В соответствии с законопроектом на территории каждого субъекта Федерации предлагалось образовать два одномандатных округа по выборам членов Совета Федерации: один — от представительного органа государ­ственной власти, другой — от исполнительного. Остальное содержание за­конопроекта было посвящено порядку организации и работы избиратель­ных комиссий и проведения выборов.

В представленном по этому законопроекту заключении Правительства Российской Федерации указывалось, что на реализацию данного закона на практике потребуется около 2 млрд рублей, что в сложившихся социально-экономических условиях не соответствует проводимым Правительством Российской Федерации мерам, направленным на сокращение расходов федерального бюджета на общегосударственное управление и функцио­нирование законодательных органов государственной власти²².

²¹ Материалы к заседанию Государственной Думы 31 мая 2000 года.

²² См.: Там же.

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 91

В заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы обращалось внимание на некорректность трактовок положений Консти­туции Российской Федерации авторами законопроекта. В нем отмечалось, что поскольку в части 2 статьи 96 Конституции использованы два различ­ных, не совпадающих по своему юридическому и смысловому значению термина относительно образования каждой из палат парламента (примени­тельно к Совету Федерации — «порядок формирования», применительно к Государственной Думе — «порядок выборов депутатов Государственной Думы»), то отсюда следует, что порядок формирования каждой из палат различен. К тому же термин «избираются», использованный в разделе «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Фе­дерации, был применим к депутатам Совета Федерации первого созыва. Применительно к последующему порядку формирования Совета Федера­ции Конституция не предусматривает избрания его членов.

В заключении профильного комитета обращалось внимание на некон­ституционность положений законопроекта, расширяющих состав членов Совета Федерации за счет бывшего Президента СССР и президентов России после завершения конституционных сроков их полномочий, а так­же положений, устанавливающих неоправданный ценз для кандидатов в члены Совета Федерации, таких, например, как пятилетний стаж работы в исполнительных органах государственной власти или работа депутатом законодательного органа не менее одного созыва. Учитывая отрицатель­ные заключения Правительства Российской Федерации и Правового уп­равления, Комитет посчитал возможным рекомендовать Государственной Думе отклонить указанный законопроект.

В соответствии с законопроектом Н.Медведева члены Совета Феде­рации от исполнительного и законодательного органов государственной власти субъектов Российской Федерации избираются депутатами законо­дательного органа на своих заседаниях. Президенты России после завер­шения конституционных сроков их полномочий также становятся членами Совета Федерации. Комитет Государственной Думы по государственному строительству посчитал возможным рекомендовать Государственной Думе также отклонить указанный законопроект²³.

Таким образом, Комитет Государственной Думы по государственному строительству на своем заседании принял решение рекомендовать рас­смотреть на заседании палаты 31 мая 2000 года три законопроекта, каса­ющихся порядка формирования Совета Федерации. При этом принять в первом чтении он рекомендовал только президентский законопроект. В итоге депутаты Государственной Думы получили все три законопроекта.

Одновременно с рассмотрением законопроектов в Государственной Думе такая же работа началась и в Совете Федерации.

17 мая на заседании Совета Федерации, когда стало известно о внесе­нии Президентом Российской Федерации законопроекта, было высказано предложение о том, чтобы все председатели комитетов, Председатель Совета Федерации, его заместители и комиссия, работающая над совер­шенствованием системы государственного устройства, встретились с Президентом. В тот же день Председатель Совета Федерации договорил­ся о встрече с В.Путиным. В ней участвовали почти 30 человек, как гу­бернаторов, так и председателей законодательных собраний²⁴.

Президент выслушал мнения, высказанные членами Совета Федера­ции, и согласился учесть замечания Совета Федерации, которые будут сформулированы палатой. Президент также согласился в том, что проект документа несовершенен и в нем действительно есть много недоработок, в том числе юридического плана.

Членами Совета Федерации высказывалось мнение о поэтапности за­мены состава Совета Федерации. Это мнение тоже было воспринято поло­жительно. Часть выступавших подчеркнули, что недопустимо менять кон­ституционное положение о формировании Совета Федерации, на что тоже было получено согласие Президента. Одновременно было заявлено, что при любом принципе формирования палаты необходимо сохранить высо­кий статус глав администраций регионов, президентов республик.

На следующий день после внесения законопроектов Председатель Со­вета Федерации дал поручение Комитету Совета Федерации по конститу­ционному законодательству и судебно-правовым вопросам и соответствую­щим структурам Аппарата Совета Федерации ознакомить с ними членов Совета Федерации и подготовить экспертные заключения. 22 мая на Со­вете палаты было высказано обращение к Государственной Думе перед рассмотрением в первом чтении законопроекта о порядке формирования Совета Федерации провести парламентские слушания. Первоначально такое согласие было получено, так как первое чтение планировалось про­вести 26 июня, однако потом было принято иное решение и первое чтение было перенесено на 31 мая. Несмотря на это, 30 мая была проведена встреча во фракции «Регионы России», подготовлен ряд документов и направлено письмо Президенту Российской Федерации и Председателю Государственной Думы с просьбой внимательно рассмотреть мнение Со­вета Федерации.

Пленарное заседание Государственной Думы, на котором был рассмот­рен законопроект в первом чтении, состоялось 31 мая 2000 года.

На рассмотрение Государственной Думы было вынесено два альтерна­тивных законопроекта: внесенные Президентом Российской Федерации и депутатами Государственной Думы В.Калягиным и Е.Мизулиной.

См.: Бюллетень Совета Федерации. № 179. 2000. 17 мая. С. 12.

2.5. Президентский прогкт закона «О порядкг формировАния Совета Федерации...» 97

Президентский законопроект был представлен представителем Прези­дента в Государственной Думе А.Котенковым. Изложив основные положе­ния законопроекта, докладчик признал несовершенство ряда его норм. В частности, речь шла об изменении срока полномочий членов Совета Феде­рации, что в свою очередь позволило бы осуществить постепенную рота­цию состава палаты, об учете решения Конституционного Суда Российской Федерации при определении порядка формирования Совета Федерации.

Альтернативный доклад был представлен Е.Мизулиной. Позицию Ко­митета по государственному строительству представил заместитель его председателя В. Гребенников. В своем докладе он отметил, что Комитет предлагает отклонить альтернативный законопроект по причине его про­тиворечивости Конституции России и огромных финансовых затрат, кото­рые повлекут за собой выборы членов Совета Федерации, и принять в первом чтении законопроект Президента Российской Федерации. При этом он подчеркнул, что последний не противоречит Конституции России. В целях совершенствования законопроекта было предложено ввести в него нормы, регулирующие порядок отзыва членов Совета Федерации и предусматривающие увеличение числа кандидатур при выборах предста­вителя в верхнюю палату от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, а также снижение возрастного ценза с 30 лет до 21 года, что соответствует Закону о выборах депутатов Государственной Думы.

Поскольку процедура первого чтения предусматривает обсуждение кон­цепции законопроекта, основным дискуссионным вопросом стал вопрос о соответствии законопроекта Конституции Российской Федерации. Так, по мнению Н.Коломейцева, «статья 6 законопроекта противоречит сразу двум статьям Конституции: 96-й, часть 2, и 98-й, часть 2, потому что 6-й статьей дается право лишать члена Совета Федерации иммунитета, не­прикосновенности, которой он обладает, просто субъекту Федерации, в ко­тором 13 депутатов, а это может сделать только прокурор по представле­нию палаты». Кроме того, законопроект не вводил ограничения по поводу занятия коммерческой деятельностью, хотя при избрании руководителей субъектов Федерации, председателей законодательных собраний раньше эти ограничения обязательно оговаривались в местных законах и в зако­нах о выборах этих органов.

А.Пузановский высказал обеспокоенность возможным появлением в верхней палате «сенаторов-варягов», не связанных со своим регионом, и предложил обдумать вопрос о введении, например, ценза оседлости для кандидатов в члены Совета Федерации. А.Апарина отметила, что законо­проект резко ограничивает независимость сенаторов, не прошедших про­цедуру выборов, как, например, нынешние члены палаты²⁵.

¹ См.: Бюллетень Государственной Думы. N一29(477). 2000. 31 мая. С. 27.

94 Глава 2. Федеральный закон о порядкг формировлния Совета Федерации от 5 Августл 2000 года

Абсолютное большинство руководителей фракций и депутатских групп поддержали законопроект, хотя некоторые из них высказали замечания по тексту и по концепции законопроекта. Н.Харитонов в своем выступле­нии предположил, сто Совет Федерации станет слабее при новом порядке его формирования, депутат А. Климов отметил, что депутатская группа «Регионы России» не без споров приняла решение поддержать президент­ский законопроект в первом чтении, а депутат В.Калягин указал, что с юридико-технической «точки зрения законопроект совершенно никакой, то есть он порождает больше вопросов, чем ответов, причем вопросов, достаточно серьезного свойства… Давно уже президентская Администра­ция не представляла ничего более безобразно подготовленного, чем этот законопроект, чрезвычайно важный и существенный. Но есть вторая сто­рона, есть сторона политическая. И вот с этой точки зрения … представ­ляется, что не очень своевременно все это затеяно по той простой причине, что сегодняшний Совет Федерации худо-бедно справляется со своими обязанностями и, более того, осуществляет свои полномочия, опираясь на реальную ситуацию в регионах. Совет Федерации, который предлагается сформировать на сегодняшний день по этому законопроекту, скорее всего, будет чрезвычайно слабым органом»²⁶.

Е.Примаков, косвенно признавая факт ослабления верхней палаты, высказался за ускорение работы по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации, касающихся перераспределения полномочий меж­ду палатами и даже некоторого изменения структуры власти: «Много го­ворится сейчас о создании, допустим, Государственного Совета. Государ­ственный Совет в условиях существования вот такой палаты, которая сейчас предусматривается… Но может ведь рассматриваться вопрос о Госсовете и без Совета Федерации, при однопалатном парламенте. Но это уже, так сказать, дело следующее, это уже следующий шаг, шаг, который может рассматриваться при изменении Конституции»²⁷.

Еще более точно на эту тему высказался В.Жириновский, заявив, что Совет Федерации как палата парламента не нужен.

При рейтинговом голосовании двух законопроектов за президентский законопроект высказалось 362депутата, за проект В.Калягина и Е.Ми­зулиной — 100 депутатов.

Осмысление итогов первого чтения законопроекта в Государственной Думе и внесение Советом Федерации поправок к нему ко второму чтению стало предметом обсуждения на заседании палаты 7 июня 2000 года.

Накануне заседания, как бы предваряя ход обсуждения, вышла в свет статья Председателя Совета Федерации Е.Строева «Не навреди»²⁸. В

26