Зарубежный опыт развития городских агломераций

1.2 Зарубежный опыт развития городских агломераций

Основой успешного развития городских агломераций за рубежом стало формирование так называемого агломерационного мышления: взгляд на территорию как на единый объект, а не сумму частей, и, соответственно, развитие агломерации в целом; согласование всех интересов – администрации, бизнеса, жителей, муниципальных образований. Конфликт интересов существует всегда. Это касается различных сторон развития территории: полигоны для мусора нужны, но «не на нашей» территории; должен быть зеленый пояс, но не за счет «нашего» коттеджного поселка; необходимо резервировать площадки под социальные объекты и публичные пространства, но не самые привлекательные.

Стороны, включенные в агломерационный процесс, имеют свои интересы: город боится снижения уровня бюджетной обеспеченности, периферия — потери самостоятельности, элита — ограничения власти и статуса. Но частичная потеря муниципалитетами независимости компенсируется получением благ, на которые они не могли бы рассчитывать поодиночке.

Примеры стимулирования развития межмуниципального взаимодействия можно найти за рубежом. Так, во Франции муниципалитетам, реализующим совместный агломерационный проект, предоставляется софинансирование в размере от 10 до 50%. В Японии объ­единившиеся в агломерацию муниципалитеты получают дополнительно 25% к своему бюджету в течение пяти лет. Европейские страны на своем примере доказали эффективность комплексных программ градостроительного, инфраструктурного (в первую очередь транспортного) и социально-экономического развития, реализованные в 70 — 80-е годы в рамках проектов «Большой Париж» или «Большой Лондон».

В течении 2008 года правительство инициировало новый грандиозный комплексный проект развития Большого Парижа. Крупнейшие международные архитектурные бюро создали концепции модернизации, решающие три основные проблемы: планирование развития с учетом охраны окружающей среды, реорганизацию транспортной сети и интеграцию пригородов. Перспективным представляется полицентричное развитие, т.е. помимо старой столицы на территории Большого Парижа создается несколько ядер притяжения со своими офисными центрами, новыми музеями, театрами и симпатичным низкоэтажным жильем. Завершение проекта намечено на 2030 год.

На территории трех городов Рейнско-Рурской агломерации — Ахена, Хамма и Херне — в ближайшее время будет реализован проект «Экологический город будущего», призванный продемонстрировать модель экологической перестройки современного европейского города. Заслуживает внимания практика Рейнско-Рурской агломерации в части реновации депрессивных территорий. Из городского бюджета выделяются инвестиции, на которые выкупают землю и тщательно вычищают загрязненную территорию. После этого строят новые здания по проектам, наиболее понравившимся горожанам. И только потом распродают или сдают в аренду площадь, возвращая с избытком средства. Так, старый порт в Дюссельдорфе за пару десятилетий превратился в современный город в городе.

В подавляющем большинстве городских агломераций мира муниципалитеты, входящие в них, сохраняют автономию, и все системы управления направлены на то, чтобы сберечь их своеобразие. Так, Большой Лондон и Большой Стокгольм создали в рамках агломерации муниципальное образование «второго уровня», сохранив ранее существовавшие муниципалитеты.

В США большое распространение получает использование специальных округов (органов, создающихся для предоставления услуг) для управления системами канализации и водоснабжения, общественного транспорта, обеспечения работы больниц и аэропортов. Другой вариант (реализован, например, в Лос-Анджелесе) — базовые услуги муниципалитетам, входящим в городскую агломерацию, предоставляются центральным городом.

Понятие агломерации может быть применено не только к мегаполисам-миллионникам, но и средним, малым городам, имеющим для этого объективные предпосылки. Во Франции небольшие города (до 60 — 100 тысяч) объединяют усилия и формируют регион интенсивного развития с целью организовать развитие пригородных территорий и создать объединения, предоставляющие жилье, работу и отдых. В Канаде создано шесть агломераций с числом жителей более 1 млн человек и более 80 агломераций меньшего размера.⁷

1.3 Развитие городских агломераций в России

По существу, российские агломерации – это детища ХX века. Если и есть исключение, то единственное – Санкт-Петербург, города-спутники которого создавались одновременно со строительством метрополии или чуть позже: тут и резиденции (Петергоф, Царское Село, Гатчина), и крепости (Кронштадт), и промышленные центры (Колпино, Сестрорецк). Создавались и дальние спутники, к примеру, Лодейное Поле – колыбель Балтийского флота.⁹ Петербургская агломерация, стала уникальным явлением в городском расселении России и возникла задолго до агломерационной эры.

Города Российской империи, исполнявшие административные функции, разделялись значительными расстояниями, в результате «екатерининской» административно-территориальной реформы 1775–1785 годов территория России оказалась покрыта сетью губернских и уездных городов более или менее равномерно. Каждый город имел опекаемую территорию достаточных размеров

Однако не во всех городах размещались фабрики и заводы, напротив, в пореформенные годы и на рубеже XIX–XX веков, с развитием промышленности, предприятия начали возникать вблизи крупных городов в бывших селах, пристанционных или дачных поселках. Такие поселения зафиксировала перепись 1926 года уже в качестве городов, это бывшие села, вокруг Москвы: Люберцы, Пушкино, Мытищи, Щелково, Кунцево, Кусково, Лосиноостровскую, Перово, Орехово-Зуево, они стали основой для будущих городов-спутников (некоторые из них уже давно в черте столицы).

В советское время урбанизация в России на волне индустриализации развивалась сверхвысокими темпами, но как и первая мировая война , вторая мировая война стала кризисным моментом в становлении агломераций в России.¹⁰

После каждой из них был своеобразный толчок к дальнейшему развитию. В послевоенные годы фиксировалось все больше городских агломераций, особенно в бывших тыловых районах. Шестидесятые и семидесятые годы является периодом становления большого числа городских агломераций в России, а также наращивания их совокупной сети. Общее число городских агломераций выросло за это время почти вдвое, а численность населения стала превышать половину от общей численности городского населения страны.

Интенсификация урбанистических процессов в СССР происходила в семидесятые годы. Это проявилось в формировании шести двухъядерных агломераций  – Крымской (Симферопольско-Севастопольской), Днепропетровско-Днепродзержинской, Горьковско-Дзержинской, Ярославско-Костромской, Кавминводской, Фергано-Маргиланской. Многие агломерации выросли территориально благодаря расширению территориальных границ города-ядра и (или) за счет формирования мощных субцентров в периферийной зоне. В восьмидесятые годы рост численности населения и площади городских агломераций продолжался. Шел процесс формирования пригородов и интенсификации связей между городом-ядром и близлежащими городами и поселками.

Следующий этап агломерационных процессов в России связан с распадом СССР. За пределами Российской Федерации в бывших союзных республиках, а ныне независимых государствах осталась 31 городская агломерация.

.

В этот период, кроме уменьшения численности городского населения, затормозился процесс качественного развития агломераций в России.

• Во-первых, большая естественная убыль населения в период с 1990 по 1996 год, которая не способствует росту людности агломераций и, соответственно, повышению коэффициента развитости. В 1990 году показатели рождаемости были около 2 млн человек, тогда как показатель смертности находился в точке около 1,6 млн человек. Уже в 1996 году показатели стали неутешительными, так как смертность оказалась в отметке 2,15 млн человек, в то время как рождаемость упала до 1,3 млн человек.

• Во-вторых - глубокий экономический кризис. В течение 1990-х годов происходил отток населения из городов, расположенных на Севере, Востоке и из бывших советских республиках в село. Произошло некоторое перераспределению населения по территории страны. Кризис усилил и региональные различия. Массовый отток населения из регионов Севера, Восточной Сибири и Дальнего Востока лишил многие крупные города, входившие в группу потенциальных городских агломераций возможности формирования агломераций. Благодаря тому, что население России устремлено в европейскую часть страны, эта территория получает дополнительные стимулы для развития городских агломераций. Расположение агломераций совпадает с основной полосой расселения, а степень их развитости убывает с запада на восток. На 2009 год из 52 агломераций России 43, или 83%, находятся в Европейской России. В районах Сибири и Дальнего Востока, тем не менее, расположены 9 агломераций, причем на Дальнем Востоке всего одна – Владивостокская. Особо отметим рост Новосибирской городской агломерации, что свидетельствует о потенциале Новосибирска как столицы Сибири.

На европейской территории России сконцентрированы городские агломерации, имеющие высокий класс развитости, который определяется исходя из расчета коэффициента развитости.¹³ Это большинство сильно развитых агломераций (с коэффициентом больше 10,0) - Тульская (27,8), Ярославская (14,7), Волгоградская (10,2), Ростовская (17,2). Это наиболее густая сеть агломераций. Практически все столицы субъектов федерации в Центральной России - ядра агломераций. Выгодное транспортное положение, близость к наиболее развитым центрам, благоприятные природно-климатические условия издавна привлекали в них население. Еще одним фактором, обеспечивающим регионам высокую численность постоянного населения, густую сеть городских поселений и благоприятствует формированию городских агломераций ¹⁴ является интенсивное развитие науки.

Сегодня характер процессов агломерирования на территории России видоизменился и носит качественно иной характер, чем в период 1970-1979 годов, который можно было назвать периодом образования множества новых агломераций.¹⁵ В настоящее время произошла стагнация количественного роста городских агломераций. Фаза интенсивного развития сети ГА Российской Федерации в основном пройдена. Процесс формирования сети городских агломераций в России практически завершен. Исходя из существующих тенденций, ожидать возникновения новых агломераций на территории России на данном этапе вряд ли возможно.

Дальнейшее развитие агломераций России идет по пути их качественного совершенствования и структуризации – применительно как к каждой ГА в отдельности, так и к их сети в целом. Происходит интенсификация связей внутри уже сформировавшихся городских агломераций, стягивание в них населения и, как следствие, повышение развитости городских агломераций. Можно сказать, что наша страна вошла в этап, когда идет не количественное, а качественное развитие уже сформировавшихся агломераций.

В XXI веке агломерации должны стать базой развития городского пространства, ведущей формой расселения жителей, концентрирующей в себе основную жизнедеятельность человека. Развитие населенного пункта в составе агломерации дает множество преимуществ. Среди которых можно назвать следующие:¹⁶

• 
  сосредоточение научного, экономического потенциала, осуществление организационных и административных функций, широкий набор услуг, повышение уровня жизни, культуры;
  
• 
  высокая степень использования трудовых ресурсов плотно населенного ареала и широкая возможность выбора мест приложения труда;
  
• 
  возможность действенного регулирования крупного города развитием спутников, обладающих достаточной емкостью;
  
• 
  более полное использование выгод экономико-географического положения и ресурсов данного района;
  
• 
  возможность систематического использования культурных ценностей;
  
• 
  наиболее полное и интенсивное использование территории.
  

Существующие методики, позволяющие определять границы одной-единственной агломерации или выявлять региональную совокупность агломераций или их общегосударственной сети довольно стары (изданы в 1984 и 1988 годах). Одна из самых распространенных методик по делимитации городских агломераций разработана в Институте географии АН СССР. Она предусматривает выделение уже сложившихся агломераций путем реализации ряда последовательных и взаимосвязанных этапов:

1) выявление потенциальных ядер – городов с населением не менее 250 тыс. человек;

2) определение границ потенциальных агломераций;

3) проверка последних на развитость на основе расчета значений специального коэффициента развитости.

Чтобы система поселений была агломерацией, соответствующий ей коэффициент развитости должен быть не меньше 1,0:

Кразв.= Р*(М*m + N*n) (1.1)

где Р – численность городского населения агломерации; М и N – количество городов и поселков городского типа соответственно; m и n – доли в городском населении агломерации.¹⁷

В основе делимитации по второй методике лежит транспортная доступность. Методика была разработана в ЦНИИП градостроительства. Она ориентирована не столько на фиксацию уже сложившихся агломераций, сколько на выделение групп взаимосвязанных поселений, способных стать в перспективе базой для формирования планово-регулируемых групповых систем населенных мест.

Для оценки уровня развитости (зрелости) ЦНИИП градостроительства были предложены: коэффициент агломеративности – отношение плотности сети городских поселений к среднему кратчайшему расстоянию между ними; индекс агломеративности – отношение численности городского населения внешней зоны к городскому населению всей агломерации. Рассчитываются данные показатели по следующим формулам:

Ка= N / S*l, (1.2)

где Ка – коэффициент агломеративности; N – число городских поселений в агломерации; S – размеры территории агломерации; l– кратчайшее расстояние между городскими поселениями агломерации;

Iа= P / Pа, (1.3)

где Iа – индекс агломеративности; Р – численность городского населения зоны спутников; Ра – численность городского населения агломерации.

В данной работе мы будем рассматривать уникальную по своей изначальной структуре Санкт-Петербургскую агломерацию. В работе Б.М.Гринчеля и А.А. Антоновой «Измерение динамики агломерационных процессов в региональной экономике» измерение регионального агломерационного процесса было осуществлено путем расчета балльной и обобщенной оценок по отобранным 16 показателям, соответствующим критериям агломерационного развития. Рассчитанные оценки позволяют измерить динамику регионального агломерационного процесса, фиксировать периоды его спада, роста, понять его специфику в каждом регионе.

Расчет балльных оценок по выбранным показателям осуществлялся с помощью следующих формул:

R i = (Pmax –Pmin ) / 10, (1.4)

где Ri – интервальный диапазон i-го показателя, i Є (1,16); Pmax и Pmin – усредненное по 5 лучшим и худшим регионам, максимальное и минимальное значения показателя;

I j = ( ∑Kij ) / n , (1.5)

где Ij – нормированная балльная оценка агломерационного развития каждого из 78 регионов (в ходе расчетов показатели Москвы были объединены с показателями Московской области, а Санкт-Петербурга – с показателями Ленинградской области), j Є (1,78) по i-му показателю, i Є (1,16); K ij – балльная оценка j-го региона по i-му показателю, i Є (1, 16); n – общее число показателей.

Исходя из результатов данной работы, можно утверждать, что Санкт-Петербургская агломерация является наиболее перспективной и имеет самый высокий уровень агломерационного развития. Нормированная балльная оценка агломерационного развития равна 9,25, тогда как у Московской агломерации данный показатель достигает 9,13.

Данная оценка доказывает состоятельность нашего выбора Санкт-Петербургской агломерации, как предмета исследования. Нас будет интересовать не только сама Петербургская агломерация, но и «внешняя зона» (1.1., п.5), т.е. Ленинградская область, в которой реализуются масштабные инвестиционные проекты, мероприятия по развитию городов, которые могут образовать в перспективе систему «контрмагнитов», способствующих разгрузке агломерации.