Законодательство и лицензирование недропользования

6.3. Законодательство и лицензирование недропользования

В ЗАО «НКЦ-Недра» (Горскин А.А., Гудков С.В., Данилин Д.Н. и др., 2010) были разработаны предложения по совершенствованию системы пользования недрами для целей геологического изучения и добычи ТПИ. В процессе работы был выполнен научно-практический анализ системы пользования недрами для целей геологического изучения и добычи ТПИ, использования отходов горно-добывающего производства, комплексного освоения участков недр (анализ современного состояния системы пользования недрами; экономико-правовой анализ в привязке к этапам процесса недропользования; анализ правоприменительной практики нормативных правовых, методических, инструктивных документов органом управления государственным фондом недр; анализ судебной практики).

Анализ современного состояния системы пользования недрами содержит анализ системы государственного управления и анализ всего комплекса нормативно-правовых и инструктивно-методических документов, регулирующих отношения в сфере геологического изучения и добычи ТПИ, использования отходов горно-добывающего производства, комплексного освоения участков недр, в том числе содержащих общераспространенные полезные ископаемые; федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов, осуществлявших и осуществляющих государственное управление фондом недр, а также акты органов государственной власти СССР, применяемых в настоящее время на территории Российской Федерации, на предмет выявления существующих пробелов и коллизий в правовом регулировании сферы геологического изучения и добычи твердых полезных ископаемых, использования отходов горно-добывающего производства, комплексного освоения участков недр.

Экономико-правовой анализ системы пользования недрами в Российской Федерации для целей геологического изучения и добычи ТПИ, использования отходов горно-добывающего производства, комплексного освоения участков недр включает анализ действующих нормативных правовых актов, содержащих общие нормы регулирования отношений в сфере геологического изучения и добычи ТПИ, использования отходов горно-добывающего производства, комплексного освоения участков недр, а также нормативных правовых и инструктивно-методических документов, разбитых на группы в привязке к следующим этапам процесса недропользования:

- поисковый и поисково-оценочный этап;

- разведка и добыча ТПИ;

- использование отходов горно-добывающего производства.

В рамках проведения экономико-правового анализа были исследованы нормативные правовые и инструктивно-методические документы, регулирующие правовые отношения недропользования на соответствующем этапе процесса недропользования, устанавливающие порядок расчета платежей при пользовании недрами, регулирующие вопросы подготовки проектной документации, подготовлены предложения по актуализации действующих нормативных документов, принятых органами государственной власти СССР, отмене фактически утративших силу актов. Также был проведен анализ возникающих в связи с взиманием платежей при пользовании недрами бюджетных отношений.

Анализ правоприменительной практики нормативных правовых, методических, инструктивных документов органом управления государственным фондом недр, регулирующих отношения геологического изучения и добычи полезных ископаемых, использования отходов горно-добывающего производства, комплексного освоения участков недр, содержит анализ правоприменительной практики Роснедр и анализ правоприменительной практики территориальных органов Роснедр.

Анализ судебной практики по вопросам геологического изучения и добычи полезных ископаемых, использования отходов горно-добывающего производства, комплексного освоения участков недр, содержит анализ судебной практики Роснедр и анализ судебной практики территориальных органов Роснедр, а также общую судебную практику по вопросам недропользования.

Разработаны предложения по совершенствованию системы пользования недрами для целей геологического изучения и добычи ТПИ. В настоящее время перед законодателем стоит множество проблем, связанных с созданием эффективной системы пользования участками недр. Это связано с необходимостью внесения поправок в Закон РФ «О недрах», подготовки и принятия новых нормативных правовых актов (федеральных законов, подзаконных актов).

Одним из существенных выявленных недостатков в нормотворческой деятельности в сфере недропользования является отсутствие концептуального подхода, рассредоточения предмета ведения между разными органами власти как по вертикали, так и по горизонтали, и как следствие, невозможность целостного развития законодательства.

В настоящей работе даны авторские предложения и подготовлен анализ и комментарий законодательных инициатив, размещенных на официальном сайте Минприроды России.

Подготовлен макет сборника руководящих и методических документов, содержащий классифицированные в зависимости от критериев сферы правового регулирования и юридической силы нормативные правовые акты и инструктивно-методические документы, регулирующие отношения недропользования в части геологического изучения и добычи ТПИ, использования отходов горно-добывающего производства, комплексного освоения участков недр [Горскин А.А., Гудков С.В., Данилин Д.Н. и др. Отчет о НИР «Разработать предложения по совершенствованию системы пользования недрами для целей геологического изучения и добычи твердых полезных ископаемых». Госконтракт № ВБ-04-43/28, дополнительное соглашение № 1. / ЗАО «НКЦ-Недра». Инв. № 497356. - М. - 2010.].

Статья Е.И. Панфилова содержит анализ экономического значения минерально-промышленного комплекса для современного и перспективного развития России. Показаны состояние МСБ и пути ее кардинального улучшения. Даны сравнительные показатели государственного финансирования ГРР в России и ведущих мировых экономиках. В работе содержится подробный анализ недостатков российского закона ‘О недрах”. Предложено создать единое правовое поле для действия горно-добывающей промышленности на основе кодифицированного законодательного акта - Горного кодекса Российской Федерации. Приведен перечень законов, включаемых в Горный Кодекс РФ с обоснованиями необходимости каждого из них. Предложены меры по упорядочению системы государственного управления минерально-промышленным комплексом, как стратегической отраслью экономики РФ, выполняющей систематизирующую роль в смежных отраслях и производствах, приносящих стране весьма значительный мультипликативный экономический эффект [Панфилов Е.И. О проблемах повышения эффективности функционирования минерально-сырьевого комплекса России. // Горн. пром-сть. - 2010. - № 4.].

Нормативно-правовое обеспечение реализации стратегии развития геологической отрасли до 2030 г. рассматривается С.Е. Донским (Минприроды РФ). Охарактеризованы основные проблемы геологической отрасли и направления, по которым предполагается проводить работу по ее развитию. Рассмотрен комплекс мер по совершенствованию законодательства о недрах как необходимому условию реализации стратегии развития геологической отрасли. В настоящее время развитие геологической отрасли России определяется комплексом документов стратегического планирования, среди которых ключевыми документами являются: концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г.; основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 г.; региональные стратегии (Дальнего Востока и Байкальского региона, Сибири, Северо-Кавказского ФО); отраслевые стратегии (энергетическая, металлургическая, химическая промышленности и др.). Блок программных документов по геологии включает «Стратегию развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года» (далее - Стратегия) и «Долгосрочную государственную программу изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья» (далее - Долгосрочная программа). Пути развития геологоразведочной отрасли на период до 2030 г. определены в Стратегии, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. Стратегия предусматривает организационные и стимулирующие меры, которые должны быть приняты, чтобы отрасль смогла иметь достаточно сил и средств для достижения запланированных показателей воспроизводства МСБ, на которых должно базироваться социально-экономическое развитие России на период до 2030 г.

Целесообразно обратить внимание на одно из ключевых положений Стратегии, характеризующих ее «научную новизну». Не секрет, что с принятием в 1991 г. Закона РФ «О недрах» посредством введения института лицензирования была выстроена система недропользования, при которой ответственность государства и бизнеса за геологическое изучение недр и воспроизводство МСБ была разделена. Однако до настоящего момента не определено, где проходит эта граница, нет четкого водораздела, определяющего, где в непрерывной цепочке геологоразведочного процесса действует государство, а где частная компания. Следствием этого являлись многочисленные дискуссии на тему: должно ли государство тратить бюджетные деньги на снижение геологических рисков с целью повышения заинтересованности частного капитала или ограничиться только ролью регулятора.

В Стратегии на этот вопрос дается ответ: в существующих рыночных условиях, при сложившейся системе управления в стране роль государства в геологоразведке должна ограничиваться начальными стадиями геологоразведочного процесса, как это происходит во всем мире, государство должно брать на себя риски ранних стадий ГРР, концентрироваться на региональном геологическом изучении территории, картировании, самых начальных стадиях поискового этапа, специальных видах геологических исследований. Поиски и оценка, разведка полезных ископаемых, как наиболее рискованные и капиталоемкие стадии процесса - это прерогатива частного бизнеса при надзорной и контролирующей роли государства. Государство может также финансировать и поисково-оценочные работы, но только в отношении полезных ископаемых, необходимых для обеспечения интересов России, которые в силу их характера или экономических условий менее востребованы на рынке. В частности, для ряда твердых, редкометалльных видов полезных ископаемых государство может взять на себя расходы по их опоискованию и открытию месторождений, чтобы понизить геологические риски и этим привлечь частный капитал. Но в отношении наиболее ликвидных видов полезных ископаемых задача государства - передать участки в пользование как можно раньше, обеспечив прозрачный и привлекательный инвестиционный режим при обеспечении собственных интересов через институты надзора и контроля.

Одним из ключевых направлений повышения привлекательности инвестиционного климата является совершенствование законодательства применительно к месторождениям федерального значения. Минприроды России разработан, согласован с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и принят к исполнению план реализации Стратегии, включающий три основных направления: повышение инвестиционной привлекательности ГРР; совершенствование системы государственного управления геологического изучения недр и воспроизводством МСБ; информационное, кадровое и научно-техническое обеспечение. Реализация каждого из этих направлений связана, в первую очередь, с введением поправок в соответствующие действующие Законы, разработка и принятие целого массива подзаконных актов. Проработка и внедрение предполагаемых изменений в законодательство, их «притирка» с иными законодательными актами, учет межведомственных и деловых интересов - процесс достаточно длительный. Поэтому реализация мероприятий плана, намеченных в 2012 г., начата уже сегодня, и по некоторым направлениям уже получены конкретные результаты.

В 2010 г. в правительство РФ подготовлены и внесены 7 законопроектов:

- уточняющих содержание лицензий на пользование недрами, порядок досрочного прекращения пользования недрами, а также процедуру проведения аукционов и конкурсов на получение права пользования недрами;

- устанавливающих возможность расширять границы участков недр, предоставленных в пользование;

- определяющих порядок передачи полномочий по организации проведения геологического изучения недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые на уровень субъектов РФ;

- определяющих порядок выделения участков недр местного значения;

- совершенствующих оборот геологической информации;

- устанавливающих возможность для пользователя недр, добывающего основной вид полезного ископаемого, в пределах всего лицензионного участка добывать общераспространенные полезные ископаемые для собственных нужд (подготовлен к второму чтению в Государственной думе Федерального Собрания РФ);

- направленных на расширение субъектного состава пользователей недр на шельфе.

В работе (на согласовании) - поправки по увеличению срока геологического изучения недр на удаленных территориях, установлению пользователям недр с иностранным участием гарантий на право промышленного освоения участка недр федерального значения. Совершенствуется процедура предоставления участков недр в пользование для целей геологического изучения с более широким использованием заявительного принципа. Совместно с Советом Федерации ФС РФ ведется работа над законопроектом по упрощению порядка предоставления в пользование малым предприятием и индивидуальным предпринимателям россыпных месторождений золота и драгоценных камней, не пригодных для промышленного освоения (соответствующий законопроект согласован с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и внесен Минприроды России в Правительство РФ).

Еще более масштабные задачи в области совершенствования законодательства о недрах поставлены на 2011-2012 гг. Не будет преувеличением сказать, что эта работа стоит на пороге качественно нового витка совершенствования законодательства о недрах, и она будет направлена не на «латание дыр», а на системное решение задач стоящих перед отраслью и очерченных в Стратегии. И в этом деле понадобится серьезная помощь экспертов, ученых, геологов, представителей органов исполнительной власти и, конечно, членов Федерального Собрания Российской Федерации [Донской С.Е. Нормативно-правовое обеспечение реализации стратегии развития геологической отрасли до 2030 г. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 2011. - № 1, с. 44-48.].

Тема использования сервисного соглашения в качестве составной части особой модели сотрудничества российских и иностранных партнеров при реализации проектов по разработке месторождений нефти и газа достаточно широко обсуждается в последнее время. А.А. Бардиной и Е.С. Кувшиновым (Нефтяной совещательный форум) выполнен анализ возможности применения сервисного соглашения при реализации проектов разработки российских месторождений нефти и газа. Исследованы проблемы правового регулирования, с которыми можно столкнуться при использовании договоров этого типа.

1. Проведенный анализ приводит к однозначному выводу - для успешного использования сервисных соглашений с риском при взаимовыгодном сотрудничестве российских и иностранных компаний в сфере недропользования требуется специальное регулирование таких соглашений в ГК РФ в виде специальной главы или отдельного параграфа. Квалификация сервисного соглашения с риском как смешанного договора таит в себе опасность применения к нему норм противоречащих правовой природе данного договора.

2. В отличии от договора подряда и договора возмездного оказания услуг сервисное соглашение является одновременно и договором по производству работ и оказанию услуг, и инвестиционным договором. При этом действующее российское законодательство совершенно не учитывает инвестиционную составляющую, содержащуюся в сервисном соглашении. Иностранный участник проекта не только оказывает услуги по проекту, но и вкладывает в него свои деньги, рассчитывая извлечь из него прибыль.

З. Механизмы защиты интересов инвестора обычно используемые при реализации проектов в нефтегазовой сфере и предполагающие использование гарантии прав акционеров (участников) при использовании этой модели не работают. Соответственно такие механизмы должны быть предусмотрены самим сервисным соглашением, которое должно гарантировать инвестору определенное влияние на принятие решений по проекту в целом, а также исключить возможность расторжения соглашения в одностороннем порядке, а для этого необходимо включение сервисного соглашения в систему договоров, известных в российском гражданском праве.

4. В работе по разработке проектов соответствующих норм гражданского законодательства можно будет использовать и опыт, накопленный при разработке законодательства о СРП [Бардин А.А., Кувшинов Е.С. Применение сервисного соглашения при реализации проектов разработки месторождений углеводородов. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 2011. - № 1, с. 55-62.].

В соответствии с частью первой ст. 35 Закона РФ «О недрах» в редакции от 5 апреля 2011 г. (далее - 3акон) основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства МСБ, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.

Основными мерами государственного принуждения, позволяющими обеспечить реализацию указанной задачи, являются досрочное прекращение, приостановление или ограничение права пользования недрами. Так, в 2009 г. Федеральным агентством по недропользованию было принято 163 решения о досрочном прекращении права пользования недрами. Часть вторая ст. 20 Закона содержит исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами.

1. Норма части второй ст. 20 Закона не является императивной: не установлена безусловная обязанность уполномоченного органа государственной власти при наличии

2. Законодательство РФ о недрах не содержит определения «существенных условий» лицензии на пользование недрами, нарушение которых пользователем недр является

3. Законодательство РФ о недрах не содержит определения «систематического нарушения» пользователем недр установленных правил пользования недрами, что является основанием для досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами. При этом под систематическим нарушением пользователем недр установленных правил пользования недрами понимается неоднократное (2 раза и более) нарушение одних и тех же правил пользования недрами. Является целесообразным

4. Целесообразно изложить п. 8 части второй ст. 20 Закона в новой редакции, в соответствии с которым основанием для досрочного прекращения, приостановления или

5. Целесообразно изложить п. 7 части второй ст. 20 Закона в новой редакции «по инициативе владельца лицензии по его заявлению» и исключить п. 9 части второй ст. 20 Закона.

6. Представляется возможным установить, что в случае неполучения пользователем недр документов (в том числе удостоверяющих права на земельный участок) и разрешений (лицензий), наличие которых является обязательным в соответствии с федеральными законами, а также прекращения действия (истечение срока, расторжение, аннулирование и др.) указанных документов и разрешений право пользования недрами может быть лишь временно ограничено.

7. Законодательно не разграничены случаи, при наступлении которых право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено. Требуется внесение соответствующих изменений в Закон, направленных на установление отдельных перечней оснований для досрочного прекращения, приостановления или

Представлен анализ нормативно-правовых документов в области регулирования вопросов собственности на недра Российской Федерации. Отмечены спорные правовые моменты и даны рекомендации по совершенствованию законодательства о недрах в этой области [Дудиков М.В. Совершенствование правового регулирования собственности на недра в Российской Федерации. // Маркшейд. вестн. - 2010. - № 2.].

Индивидуальное предпринимательство в добыче золота, платины и драгоценных камней, в отличие от добычи других полезных ископаемых, не разрешено в России. В.П. Орловым (Совет Федерации Федерального Собрания РФ) рассмотрен вопрос о сырьевой базе россыпного золота для индивидуального старательства в связи с обсуждением в Государственной Думе соответствующего законопроекта. Считается, что данные виды сырья имеют особое значение, а потому их разведка и добыча возможны только организациями. Автором отмечается, что:

- золото как полезное ископаемое и как продукция добычи не играет существенной роли ни в экономике, ни в решении стратегических задач государства. Ограничения его добычи индивидуальными предпринимателями по инерции мышления перенесены из советского законодательства, когда добываемое золото относилось к валютным ценностям и являлось исключительной собственностью государства;

- учтенных Государственным балансом запасов на участках, содержащих до 10 кг золота, крайне недостаточно для решения главных задач законопроекта - обеспечения занятости части населения старопромысловых районов и вовлечения в хозяйственный оборот непромышленных ресурсов. В связи с этим к сфере данного способа организации старательской добычи должны быть отнесены участки с запасами до 20 кг;

- основной ресурсной базой нового способа организации старательской добычи можно считать еще не выявленные мельчайшие россыпи и участки, не представляющие практического интереса для промышленной добычи и не изучаемые при ГРР. С учетом значительных затрат времени на поиски таких россыпей и учасков сроки действия лицензий должны быть увеличены до 7-10 лет;

- поскольку отработка таких участков будет осуществляться в процессе поисков и опробования, на них не должны распространяться единые требования по проектированию и ведению поисково-разведочных и добычных работ, по переводу прогнозных ресурсов в запасы и постановке их на Государственный баланс, за исключением ежегодного извещения об объемах и конкретном месте добычи в пределах лицензионного участка (площади);

- защита первооткрывательских прав индивидуального старателя в случае открытия объекта, имеющего промышленное значение, должна быть обеспечена путем продления срока действия лицензии и установлением права на создание компании для промышленной отработки открытого им россыпного месторождения золота или выдачи новой лицензии, компенсации затрат и упущенной выгоды [Орлов В.П. К вопросу о сырьевой базе для индивидуального старательства в золотодобыче. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 2011. - № 5, с. 57-61.].