Фгунпп «Росгеолфонд» Московский филиал фгунпп «Росгеолфонд» «Научный центр виэмс»

Отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр, регулируются Законом РФ «О недрах» (базовый закон), федеральными законами «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О континентальном шельфе Российской Федерации», а также отдельными нормами других законодательных актов. В соответствии с законодательством сложилась государственная система лицензирования пользования недрами, которая действует уже 18 лет. В ее основу положены административно-правовые методы регулирования, закрепленные как нормами закона, так и многочисленными подзаконными актами. Несмотря на неоднократные изменения базового закона и совершенствования его с учетом правоприменительной практики, в нем сохраняется значительное количество неопределенностей, оставляющих принятие решений за органами исполнительной власти: Процедура и порядок принятия таких решений не во всех случаях регламентированы. Кроме того, имеются коллизии иных законодательных и нормативных правовых актов с нормами законодательства о недрах, что ведет к неоднозначному толкованию правоприменителями и потому потенциально коррупциогенно. Перечисленные причины обусловливают наличие коррупциогенного потенциала, особенно в процессе предоставления и прекращения права пользования недрами, реализации прав и обязанностей субъектов отношений, а также в связи с контрольно-надзорными мероприятиями.

Автором отмечается, что дополнения и изменения, вносимые в законодательство о недрах уже после введения обязательности проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов, недостаточно учитывают требования снижения коррупциогенного потенциала законодательства. Это подтверждается только что принятым Федеральным законом № 222-ФЗ от 18.07.2011 г. «О внесении изменений в Закон РФ «О недрах» и статью Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», в котором приняты действительно весьма своевременные правовые нормы о возможности изменений границ участков недр, предоставленных для разведки и (или) добычи полезных ископаемых в случае выхода залежи полезного ископаемого за пределы участка недр. Однако при этом не установлены ограничения ни по площади залежи, ни по объему запасов полезных ископаемых, «прирезаемых» к основному участку недр. Нововведение дает возможность правоприменителю определять по своему усмотрению объем «прирезаемых» без аукциона или конкурса запасов: либо это 10-25 % запасов основного участка, либо все 100%, а то и больше.

В целом же законодательство о недрах, судя по судебной и административной правоприменительной практике, стоит в ряду отраслевых законодательств, наименее насыщенных коррупциогенными нормами. Тем не менее имеется безотлагательная необходимость целенаправленной работы по устранению выявленных нестыковок и правовых

В ФГУП «ВНИГНИ» (Пороскун В.И., Давыденко Б.И., Розанова Г.Н. и др.) проведен анализ состояния ресурсной базы УВ сырья распределенного и НФН. В НФН находится 86 % перспективных территорий Российской Федерации, но при этом доля запасов нефти кат. А+В+С₁ в нераспределенном фонде составляет примерно 8 % разведанных запасов нефти. В основном это мелкие, находящиеся на грани рентабельности месторождения. Основными объектами лицензирования стали слабоизученные участки в регионах с относительно низкими перспективами нефтегазоносности.

Подготовлены предложения по лицензированию новых участков. Проведен анализ выполнения условий лицензионных соглашений. Обобщены результаты оперативной экспертизы условий конкурсов и аукционов. Проведен анализ состоявшихся конкурсов и аукционов. Проведено геолого-экономическое обоснование условий конкурсов и аукционов.

Анализ состояния недропользования показал, что в последние годы отмечалась тенденция устойчивого роста количества недропользователей и числа действующих лицензий на нефть и газ. Однако, в последние годы темпы роста резко сократились (если в 2006 г. было выдано 329 лицензий, то за 9 месяцев 2010 г. - всего 150) и при этом существенно сократилось количество недропользователей, проводящих только поисково-оценочные работы.

Проведена экспертиза перечней объектов лицензирования на углеводородное сырье, включаемых в проект программ лицензирования. В программу лицензирования на 2010 - 2011 гг. было включено более 600 участков, объявлено 226 конкурсов, выдано всего 34 лицензии. Приведенные показатели свидетельствуют о снижении востребованности подготовленных к лицензированию на углеводородное сырье участков.

Осуществлена оперативная экспертиза условий конкурсов и аукционов на право пользования недрами на углеводородное сырье по 69 участкам в 2008 г., по 182 участкам в 2009 г. - и по 142 участкам в 2010 г. Подготовлены проекты лицензионных соглашений по всем конкурсным участкам, в которых определены комплекс и объем ГРР на нефть и газ.

Сделаны расчеты стартовых платежей по 169 объектам и оценка размера разового платежа при установлении факта открытия по 50 месторождениям в различных субъектах РФ и подготовлены предложения по совершенствованию методики геолого-экономического обоснования условий конкурсов и аукционов на право пользования недрами. Анализ информации о состоявшихся конкурсах и аукционах за период 2000 г. - 9 месяцев 2010 г. показывает, что в последние годы темпы процесса лицензирования резко сократилось. Если в 2006 г. состоялось 181 аукцион и 4 конкурса., то в 2008 г. количество проведенных аукционов составило 61, конкурсов - 13, в 2009 г. количество аукционов увеличилось на 1, а количество конкурсов уменьшилось на 5, за 9 месяцев 2010 г. количество проведенных аукционов составило 36, конкурсов - 5. Проведенный анализ показывает, что Государственная система лицензирования пользования недрами на углеводородное сырье, действующая в России с 90-х годов прошлого столетия, обеспечила достаточно быстрый и эффективный переход от механизма управления недропользованием на основе плановой экономики к рыночным отношениям, особенно в условиях роста цен на нефть и газ. Однако, в последние годы эффективность действующей в России системы лицензирования недропользования на углеводородное сырье заметно снизилась. Это связано в первую очередь с ухудшением структуры сырьевой базы углеводородного сырья НФН. Крупные компании обеспечены запасами и не рассматривают прирост запасов как жизненную необходимость, а малый бизнес не в состоянии брать на себя высокие расходы и риски. Ситуация осложняется еще тем, что начинать поисковые работы в рамках действующей налоговой системы, как правило, невыгодно. В результате в России, которая является одним из мировых лидеров по ресурсам нефти и газа, ГРР стали не выгодным бизнесом. Высокорисковые инвестиции поискового этапа нуждаются в специализированных механизмах защиты и налогообложе­ния.

Также проведена актуализация Автоматизированной системы мониторинга и управления НФН на основе ГИС-технологии, в которой интегрирована информация по состоянию запасов и ресурсов нефти и газа и недропользованию Российской Федерации [Пороскун В.И., Давыденко Б.И., Розанова Г.Н. и др. Отчет «Анализ состояния и тенденции изменения распределенного и нераспределенного фонда недр и разработка рекомендаций по лицензированию новых участков по территориям субъектов Российской Федерации и акваториям внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа и России в целом». Госконтракт № ПС-03-34/22. / ФГУП «ВНИГНИ». ГР № 643-08-19. Инв. № 497438. - М. - 2010.].

В НПП «Дело» по договору с АОЗТ «Юкос-Гео» был проведен сравнительный анализ лицензирования на основе концессионного контракта и соглашения по разделу продукции (СРП). Переход бывших государственных нефтедобывающих предприятий на новые экономические условия требует знания основных особенностей платного недропользования, введенных в стране в последние годы и законодательно закрепленных в ряде нормативно-правовых актов. К ним относятся Закон «О недрах», Указ президента РФ «О соглашениях о разделе продукции» н др. В отчете дается подробный обзор практики заключения контрактов, выдачи лицензий на пользование недрами как в России, так и в зарубежных странах. Иностранный опыт гораздо разнообразнее и богаче, поэтому многое из него может быть полезным и у нас. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что в условиях ныне действующей налоговой системы контракты концессионного типа делают нерентабельными для освоения значительную часть ресурсов нефти, в частности старые, выработанные месторождения и малодебитные залежи. Контракты на основе СРП обладают некоторыми существенными преимуществами для инвестора. Кроме этого, они позволяют рентабельно разрабатывать и низкоэффективные месторождения [Сравнительный анализ лицензирования на основе концессионного контракта и соглашения по разделу продукции (СРП). / НПП «Дело». ГР № 50-95-61/9. Инв. № 532712. - Ханты-Мансийск. -1995.].

О.В. Митраковой, Д.Б. Аракчеевым, А.В. Любимовой и др. (ФГУП ГНЦ РФ «ВНИИгеосистем», 2010) проводились работы по созданию единой информационной среды поддержки управления лицензированием пользования недрами на базе формирования и развития АСЛН, обеспечивающей информационную поддержку подготовки программ лицензирования, формирования, учета и анализа состояния распределенного фонда недр.

Приведено описание результатов исследований по разработке территориально распределенной информационной среды АСЛН, обеспечивающей интеграцию информационных потоков системы лицензирования Роснедра; созданию автоматизированной технологии формирования системы запросов и отчетности, средств анализа и обобщения данных заявок, программ лицензирования и реестров лицензий для поддержки принятия решений в планировании недропользованием; формированию информационной основы по объектам распределенного фонда недр.

Создание единой информационной среды АСЛН для поддержки управления лицензированием пользования недрами осуществлено по направлениям:

- разработки программно-технологических средств и наполнения блока нормативно-правовых и нормативно-методических документов, регулирующих отношения в сфере лицензирования в АСЛН;

- разработки технологии удаленного доступа и эксплуатации АСЛН в сети Интернет в защищенном режиме;

- разработки рабочих (клиентских) мест АСЛН, функционирующих в локальной сети Роснедра;

- создания технологии регламентного формирования, обновления и перегрузки данных различных подсистем, обеспечения функционирования АСЛН в Роснедра;

- разработки рабочего (клиентского) места ГИС условий и объектов лицензирования, пространственного анализа;

- создания рабочих мест автоматизированной системы лицензирования недропользования, апробации информационного и программно-технологического обеспечения системы.

Разработка автоматизированных технологий формирования системы запросов и выходной отчетности, средств анализа и обобщения данных заявок, программ лицензирования и реестров лицензий для поддержки принятия решений в планировании и управлении лицензированием пользования недрами осуществлена на основе создания: средств формирования выходной отчетности локальной версии АСЛН; средств формирования пользовательских многомерных запросов к БД; средств мониторинга состояния реестров лицензий и аудита их актуализации; программного инструментария многомерного анализа данных БД; технологии пространственного ГИС-анализа..

Создана актуализированная информационная основа по объектам распределенного фонда недр и объектам программ лицензирования по различным видам полезных ископаемых (ТПИ, углеводородному сырью, подземным водам), включая:

- разработку, формирование и интеграцию в АСЛН базы данных лицензирования подземных вод;

- разработку единой согласованной системы классификации и кодирования информации по подсистемам АСЛН;

- подготовку и анализ первичной информации по аукционам (конкурсам), дополнениям и изменениям в действующие лицензии, оформлению новых лицензий по ТПИ для формирования массивов данных и электронных документов АСЛН;

- ввод, согласование и актуализацию в АСЛН данных заявок и программ лицензирования, конкурсов и аукционов, реестров лицензий и выполнению лицензионных соглашений по ТПИ, углеводородному сырью [Митракова О.В., Аракчеев Д.Б., Любимова А.В. Отчет по НИР «Формирование и развитие автоматизированной системы лицензирования недропользования (АЛСН). Госконтракт № 06-43/5, дополнительные соглашения № 1, 2. / ФГУП ГНЦ РФ «ВНИИгеосистем». ГР № 643-09-91. Инв. № 498165. - М. - 2010.].

В силу специфики законов формирования МСБ в перечне участков для лицензирования как в 2011 г., так и во все предыдущие годы преобладали объекты, изученные до 2005 г., и только малая часть из них - в последние годы.

В Роснедра в 2010 г. проведено 789 аукционов и конкурсов, что в 2 раза больше, чем в 2009 г. Из 789 проведенных аукционов состоявшимися признаны 300 (38 %), в том числе по УВ состоялось 69 из 322 (21 %), а по ТПИ - 231 из 467 (50 %). Одной из причин большого числа несостоявшихся аукционов является ухудшение качества выставляемых на аукцион участков недр, что в свою очередь объясняется значительным исчерпанием поискового задела - участков недр, содержащих прогнозные ресурсы полезных ископаемых и подготовленных для проведения оценочных и разведочных работ. Кроме того, многие предлагаемые на конкурсы (аукционы) участки недр расположены в слабо освоенных районах с неразвитой транспортно-энергетической инфраструктурой. При бюджетном задании по разовым платежам за пользование недрами в 40 млрд. руб. суммарные разовые платежи по итогам аукционов и конкурсов в 2010 г. составили около 40 млрд.. руб., но в федеральный бюджет было перечислено 22,3 млрд. руб.

В 2010 г. увеличилось на 47 % количество участков недр, предоставленных для геологического изучения за счет средств недропользователей - 199 участков против 135 в 2009 г., но, по-прежнему, достаточно высокой остается доля невостребованных участков, на которые не поступило заявок от недропользователей. В 2010 г. выдано 89 лицензий на право пользования недрами по факту открытия месторождений полезных ископаемых при проведении поисковых работ за счет средств недропользователей. В 2009 г. таких лицензий было выдано 49, т.е. почти в 2 раза меньше. По-прежнему, как и в 2009 г., остаются проблемы законодательного характера, затрудняющие лицензирование недропользованием.

Также актуальными являются проблемы организационного характера, не зависящие от Роснедр:

- весьма длительной является процедура получения решения Правительства по участкам недр федерального значения;

- Минэкономразвития России не представлена информация о ценах на большинство видов полезных ископаемых для расчета разовых платежей;

- это же ведомство до полугода и более задерживает согласование условий лицензий.

Выполнен большой объем работ по переоформлению и внесению дополнений в лицензии. Роснедра совместно с Росприроднадзором продолжают активную работу с нарушителями условий пользования недрами. Всего за прошедший год рассмотрено представлений Росприроднадзора по 341 лицензии. За невыполнение условий лицензий направлено 209 уведомлений и по 90 лицензиям право пользования досрочно прекращено [Ледовских А.А. Основные результаты работ Федерального агентства по недропользованию в 2010 г. и приоритетные задачи на 2011 г. // Разведка и охрана недр. - 2011. - № 3, с. 3-9.].