Ковалев И. Г. «Экономика и современное государственно-политическое устройство Великобритании»

Начиная с середины XVIII в., всё большую роль в системе органов исполнительной власти в Соединённом Королевстве начинает играть Правительство (Government). Следует особо отметить, что оно существенно отличается от аналогичных органов центрального управления в других странах, Правительство Великобритании фактически не существует как единый коллегиальный орган власти, Оно не созывается на заседания, а его члены не обсуждают совместно актуальные вопросы управления. В стране до сих пор нет специального законодательного акта, который определял бы полномочия Правительства и его отдельных представителей. Своеобразна и его внутренняя структура, сформировавшаяся под огромным влиянием особенностей исторического развития Британии.

Первоначально Правительство в Англии рассматривалось как узкий круг доверенных лиц, слуг короля и высших должностных чиновников, стоявших во главе отдельных отраслей управления. Все важные вопросы решались монархом самостоятельно, и лишь иногда после консультаций с приближёнными. Тем не менее, уже в XV в. министерская система была достаточно развитой, советникам короля принадлежала законодательная инициатива, а также различные административные и исполнительские функции. Они должны были часто собираться, чтобы «совещаться и принимать решения относительно различных затруднительных обстоятельств, в которых может очутиться король, и о политических делах королевства». Позже, во второй половине XVII в., в составе Правительства появился более узкий круг наиболее авторитетных лиц, составивших так называемый Кабинет (Cabinet). Окончательно представление о Правительстве как об органе исполнительной власти, охватывающем всех министров, возникло лишь в середине XIX в. в связи с утверждением института парламентской ответственности. Вотум недоверия, вынесенный Правительству Палатой общин, означал одновременную отставку всех его членов, и это до сих пор единственный признак, позволяющий определять принадлежность того или иного высшего чиновника к Правительству Великобритании.

В целом современная структура исполнительной власти в Соединенном Королевстве условно может быть представлена в виде пирамиды. На её вершине находится премьер-министр, реально осуществляющий большую часть формальных исполнительских прерогатив монарха, он же руководит деятельностью Кабинета, немногочисленного коллегиального органа, который рассматривает все важнейшие вопросы и проблемы государственного управления, принимает по ним окончательные решения и разрабатывает общий политический курс. В свою очередь, эти решения и политика проводятся в жизнь более обширным по своему численному составу Правительством, члены которого несут ответственность за конкретные направления центрального управления.

Примечательно, что долгое время глава Правительства в Великобритании именовался первым лордом Казначейства (First Lord of the Treasury), а британские юристы и парламентарии отвергали даже саму идею появления первого министра среди прочих равных членов Правительства. Термин премьер-министр появился отчасти случайно. В 1878 г. во вводной части «Берлинского трактата», посвящённого разрешению острых проблем европейской внешней политики, глава английской делегации лорд Биконсфилд (Lord Beaconsfield) был назван «первым лордом Казначейства Её Величества, первым министром Англии», и в то время эта фраза являлась лишь разъяснением для иностранцев, не знакомых с британскими политическими реалиями. В самой Великобритании должность премьер-министра юридически была признана только в 1905 г., а полное официальное название должности главы Правительства до сих пор звучит так: «Достопочтенный…….., член Парламента, премьер-министр, первый лорд Казначейства, министр по делам гражданской службы» (The Right Honourable………. Member of Parliament, Prime Minister, First Lord of the Treasury, Minister for the Civil Service).

Британское право не предусматривает никаких специальных требований к кандидату на пост премьер-министра, недаром до сих пор некоторые исследователи используют расхожую фразу о том, что «премьер-министр неизвестен британской Конституции». Существуют лишь ограничения, вытекающие из пассивного избирательного права, претендент на эту должность обязан быть британским подданным не моложе 21 года и членом одной из палат Парламента. Премьер-министр считается министром монарха и его назначение является королевской прерогативой. Современная британская конституционная доктрина устанавливает, что монарх должен доверить этот пост лицу, пользующемуся поддержкой большинства Палаты общин, или иными словами - лидеру победившей на всеобщих парламентских выборах партии. Если же по каким-либо причинам у партии большинства в Палате общин лидера нет, то глава государства вправе назначить премьер-министра по своему усмотрению из числа наиболее авторитетных деятелей этой партии. Напомним, что именно таким образом королева Елизавета II назначила в 1957 г. главой правительства Гарольда Макмиллана, а в 1963 г. сэра Алека Дугласа-Хьюма.

Правило, согласно которому премьер-министр должен быть членом Парламента, в XX в. трансформировалось в практику занятия этой должности представителем Палаты общин, и начиная с 1902 г. все британские премьер-министры были депутатами нижней палаты. Никаких формальных препятствий для занятия этого поста членом Палаты лордов не существует, однако большинство английских правоведов полагают, что премьер-министр должен заседать в Палате общин, как в силу сложившейся новой традиции, так и в силу политической необходимости. Действительно, поскольку именно в нижней палате Парламента формулируется и реализуется в виде законодательных актов политика Правительства, его лидер обязан присутствовать при этом и лично осуществлять необходимое руководство. Премьер-министр из числа пэров в таких условиях не будет иметь возможности повлиять на ситуацию, в случае если она окажется неблагоприятной для правящей партии.

Британское законодательство до сих пор не содержит никаких норм, определяющих полномочия и права премьер-министра, более того, в Соединённом Королевстве отсутствует даже акт, который бы устанавливал саму эту должность. Имеются лишь косвенные упоминания о ней в некоторых парламентских статутах. Примечательно, что впервые это произошло только в 1917 г., причём закон был посвящён не установлению круга должностных обязанностей и функций премьер-министра, а всего лишь передавал в его распоряжение загородную резиденцию в Чекерсе (Chequers). Последовавшие затем «Акты о министрах Короны 1937, 1964 и 1975 гг.» (Ministers of the Crown Act, 1937, 1964, 1975) также содержали лишь положения, согласно которым лицо, являющееся премьер-министром и первым лордом Казначейства, имеет право на получение ежегодного денежного вознаграждения. Что же касается важнейших полномочий главы Правительства, то его статус, функции, права и взаимоотношения с другими органами государственной власти до сих пор не регулируются конституционно-правовыми положениями, общим или статутным правом, а определяются, в основном, неписанными конституционными соглашениями.

Главной функцией премьер-министра, как уже отмечалось, является фактическое осуществление исполнительских прерогатив монарха, исходя из этого, все королевские акты подлежат обязательной контрассигнации (одобрению) премьер-министром, без которой они не имеют силы. Глава Правительства обладает правом назначения и увольнения министров и таким образом контролирует процесс формирования органов исполнительной власти в стране. Он также определят количественный состав Правительства и Кабинета, регулирует их внутреннюю структуру, координирует деятельность министерств и центральных ведомств, разрешает возникающие между ними споры, даёт указания министрам и очерчивает пределы их полномочий.

Премьер-министр может взять на себя исполнение дополнительных министерских обязанностей и лично возглавить какое-нибудь министерство, подобные случаи достаточно часто встречались в XIX в., когда достаточно распространенной практикой было совмещение руководства Правительством с выполнением функций министра иностранных дел. В ХХ в. такое совместительство постепенно прекратилось, и единственным исключением можно считать передачу с 1968 г. под руководство премьер-министра Министерства по делам гражданской службы (Civil Service Department), однако реального участия в управлении этим ведомством он не принимает.

Премьер-министр лично руководит деятельностью Кабинета, созывает его заседания и председательствует на них. По своему усмотрению он может провести как общее собрание Кабинета, так и неофициальную встречу отдельных министров, определяет их повестку дня и регламент, а также выносит на обсуждение актуальные с его точки зрения вопросы. Он влияет на ход дебатов и окончательно формулирует результаты каждого заседания, так как голосования в британском Кабинете проводятся лишь в редких случаях. Все должностные перемещения руководителей органов исполнительной власти в стране, новые назначения и отставки проводятся исключительно им, а если какой-либо министр сам желает покинуть занимаемый пост, то он обязан обратиться с заявлением об этом к премьер-министру, который, в свою очередь, просит монарха издать соответствующую прокламацию об отставке члена Правительства.

Премьер-министр наделён правом выработки правительственной линии по любым вопросам внутренней и внешней политики государства, при этом он обычно проводит консультации с членами Кабинета, но не обязан следовать мнению большинства и может объявить о том или ином решении, даже если оно не получило поддержки значительной части министров. Любое публичное заявление главы Правительства рассматривается в Великобритании в качестве официальной политической линии, ответственность за выработку и реализацию которой возложена на него же. Премьер-министр жёстко контролирует политическую деятельность всех своих министров, и ни один из них не может без предварительной консультации с лидером Правительства говорить о деятельности Кабинета, выступать с самостоятельными политическими инициативами, а иногда, и даже объяснять причины своей собственной отставки. В руках премьер-министра находится и судьба Правительства в целом, поскольку только от него зависит решение о досрочной отставке пользующегося поддержкой Парламента Кабинета, и только он вправе инициировать соответствующую процедуру.

Важное значение имеют и полномочия премьер-министра в отношении Парламента, поскольку именно он реально определяет сроки его созыва и роспуска, назначает время начала и окончания парламентских сессий, принимает решение о проведении очередных или досрочных всеобщих парламентских выборов. Глава Правительства пишет тронную речь монарха, которая является программой законотворческой деятельности Кабинета на текущую парламентскую сессию. Кроме этого, он выступает в нижней палате от имени Правительства по всем важнейшим вопросам, участвует в разработке повестки дня заседаний Палаты общин, осуществляет общее руководство парламентской фракцией и т.д.

Премьер-министр наделён и некоторыми другими значимыми полномочиями. Действуя от имени главы государства, он представляет Великобританию на различных международных конференциях и саммитах, заключает договоры с зарубежными странами, осуществляет прочие внешнеполитические функции, именно премьер-министр фактически принимает решение об объявлении войны или заключении мира и от его личного указания зависит, например, возможность применения Великобританией ядерного оружия. Он также служит связующим звеном между монархом и Кабинетом и обязан еженедельно информировать главу государства о работе системы исполнительной власти, а также обо всех важнейших событиях в области внутренней и внешней политики страны. Наконец, премьер-министр наделён правом «давать советы» монарху, на практике это означает, что он фактически подбирает кандидатуры на замещение всех высших государственных постов в Соединённом Королевстве, не только в органах исполнительной власти, но и при назначении дипломатов, иерархов Церкви Англии и т.д. При непосредственном участии премьер-министра в Великобритании осуществляются и награждение орденами и медалями, присвоение почётных званий, жалование дворянских титулов.

В распоряжении премьер-министра имеется личный секретариат, насчитывающий несколько десятков человек и помогающий ему в работе, как в Парламенте, так и в Правительстве. В обязанности секретарей входит: передача указаний главы Правительства соответствующим государственным органам управления; приём от них докладов; подготовка ответов премьер-министра на вопросы депутатов в Парламенте; ведение корреспонденции; составление речей; связь с прессой и общественностью и т.д. Официальной резиденцией главы Правительства Соединённого Королевства является здание на Даунинг-Стрит, 10 (Downing Street, 10) в Лондоне, где он и проживает вместе с семьей в период пребывания в должности. Кроме этого, в распоряжении премьер-министра имеются кабинеты в здании Парламента, а также загородная правительственная резиденция в Чекерсе, расположенная в живописной сельской местности в английском графстве Бакингемшир (Buckinghamshire County).

«Акт о министрах Короны 1975 г.» установил, что из всех государственных служащих, только 95 лиц, занимающих министерские посты, могут быть членами Палаты общин. Это означает, что современная конституционная практика отдаёт приоритет депутатам нижней палаты при назначении большей части руководителей центральных органов исполнительной власти и особенно ярко это прослеживается при замещении важнейших постов. Объясняется это тем, что основные законопроекты Кабинета обсуждаются в Палате общин и министры, несущие ответственность за их прохождение и принятие, обязаны контролировать процесс дебатов. Другой аргумент в пользу такого подхода логично вытекает из основополагающего конституционного принципа ответственности Правительства в своих действиях перед нижней палатой Парламента. Британское Правительство представляет собой не только группу политиков одной партии, но и коллективный исполнительный орган власти, который управляет текущими государственными делами, следовательно, его полномочия и права должны сочетаться с ответственностью за конкретный результат работы. Контролировать же членов Правительства Палате общин легче в том случае, если министры являются её депутатами и в любой момент могут быть призваны к ответу за свои действия или бездействие.

Данное правило, однако, не означает, что невозможно назначение министром члена Палаты лордов, более того, некоторые правительственные посты предполагают замещение их только пэрами, например, должность лорда председателя (Тайного) Совета (Lord President of Council), а до недавнего времени и лорд-канцлера. Кроме этого, распространённой практикой в Великобритании является назначение заместителей министров, заседающих в Палате общин, из числа представителей верхней палаты, поскольку таким образом обеспечиваются осуществление необходимой связи основных министерств с обеими палатами Парламента и возможность контролировать законотворческий процесс на всём сложном пути от билля к акту.

Все действующие в Великобритании министры, представляют собой, прежде всего, группу политиков, тесно связанных с партией, обладающей большинством в Парламенте. Примечательно, что их сплочённость, дисциплинированность, приверженность общей политической идее гораздо важнее профессиональных навыков и специальной подготовки в той сфере государственного управления, которая будет им поручена. Как правило, члены Правительства редко являются сведущими людьми в тех вопросах, за регулирование которых несут ответственность возглавляемые ими министерства и ведомства, но никакого парадокса или нелогичности в таком положении дел нет. Непрофессионализм министров вытекает из особенностей формирования и традиций деятельности британских органов центрального управления. Члены Правительства в них отвечают лишь за выработку общей политической линии своих ведомств в рамках определённого правительственного курса, а всю конкретную профессиональную и специализированную работу выполняет, находящийся вне рамок партийного противостояния, постоянный аппарат министерств, который не меняется при чередовании политических сил у руля государственного руководства. Не случайно процесс передачи власти от одного Правительства другому в Соединённом Королевстве занимает всего один - два дня, и формирование нового Правительства бывшей Оппозицией означает для исполнительных департаментов лишь смену их руководителей, а не перетряску всего штатного состава.

Британское конституционное право предусматривает, что назначенные члены Правительства должны оставить занимаемые ими директорские посты в частных и публичных корпорациях. Это правило действует с 1906 г., а в 1950 г. оно было дополнено парламентским положением о «частных интересах», которое требует от министров так «распорядиться своими делами, чтобы не возникало никакого конфликта между их частными интересами и общественными обязанностями». Исходя из этого, не допускается участие членов Правительства в какой-либо деятельности, которая могла бы отвлечь их внимание от государственных дел, и они должны в случае сохранения частных интересов немедленно публично заявить о них.

С формальной точки зрения, все члены Правительства в Великобритании считаются служащими Короны, и юридически не существует какой-либо их градации по степени важности занимаемых постов. Однако на практике сложилась негласная иерархия должностей, например, вторым по значимости после премьер-министра чиновником в системе исполнительной власти традиционно считается министр финансов, кроме этого существует условное деление глав правительственных департаментов на несколько категорий, которое отражается в названиях их должностей. Первую из них составляют руководители специализированных министерств, чаще всего они именуются государственными секретарями (Secretary of State) и несут ответственность за конкретную сферу управления (финансы, внешняя политика, внутренняя политика, оборона, образование и т.д.). Впрочем, некоторые министры данного ранга до сих пор сохраняют старинные титулы членов Тайного Совета, например, канцлер Казначейства (министр финансов) или лорд-канцлер (министр юстиции).

Вторая категория – это министры без портфеля (Ministers Without Portfolio) и министры, занимающие традиционные посты (Traditional Offices), причем названия последних носят исторический архаический характер и обычно не связаны с выполнением конкретных функций. Примерами таких членов Правительства могут служить: лорд председатель Тайного Совета, лорд хранитель печати, канцлер герцогства Ланкастерского. Подобные должности предоставляются, как правило, авторитетным и старейшим деятелям партии большинства в виде политических синекур либо же, наоборот, внутрипартийным оппонентам с целью их нейтрализации. Обладатели этих постов, являясь членами Кабинета и получая высокую заработную плату, практически не имеют постоянного, строго определённого круга обязанностей, лишь время от времени они выполняют специальные поручения премьер-министра.

Третья категория членов Правительства состоит из государственных министров (Ministers of State), которые по сути дела являются заместителями глав крупных специализированных министерств. Их главная задача заключается в оказании помощи тем государственным секретарям, которые имеют большой объём работы, или в замещении тех из них, которые часто выезжают за пределы страны. Например, в Министерстве по иностранным делам и делам Содружества (Foreign and Commonwealth Office) в настоящее время существует четыре заместителя министра.

Четвёртую группу формируют так называемые младшие министры, или парламентские секретари (Parliamentary Under-Secretaries of State), которые обеспечивают связь министров Правительства с палатами Парламента и их комитетами. Как правило, это молодые политики, проходящие своеобразную стажировку в департаментах и руководящие определенными направлениями их деятельности. Последняя функция позволяет им выступать в Парламенте и отстаивать интересы своего министерства в тех случаях, когда у главы департамента не хватает времени на участие во второстепенных дебатах или в дискуссиях в многочисленных комиссиях.

Особую, пятую, категорию составляют так называемые правовые служащие Правительства (Law Officers). В неё входят генеральный атторней (Attorney General), возглавляющий систему прокурорского надзора в Соединённом Королевстве, и его заместитель – генеральный стряпчий (Solicitor General). Они являются высшими юридическими советниками Правительства, а также представляют в судах Корону (т.е. государство) в случаях предъявления к ней исков.

Наконец, в состав Правительства входят, как уже отмечалось выше, и 14 парламентских организаторов от правящей партии в Палате общин и девять «кнутов» в Палате лордов. Главный парламентский организатор фракции большинства по традиции получает должность парламентского секретаря Казначейства (Parliamentary Secretary to the Treasury), а его заместители – должности лордов-комиссаров (Lords-Commissioners) этого же министерства, при этом никакого непосредственного отношения к деятельности Министерства финансов они не имеют.

Формально все правительственные должности в Великобритании учреждаются на основании соответствующих парламентских статутов, которые также иногда могут определять и основные должностные обязанности руководителей департаментов. Однако на практике, нормы «Закона о министрах Короны 1975 г.» позволяют премьер-министру при помощи использования механизма приказов монарха в Совете передавать обязанности и полномочия от одного министра к другому, а также сокращать или увеличивать их объём. Применяя эту же процедуру, можно изменить и название должности члена Правительства. Британское законодательство, в частности «Акт о вознаграждениях министрам и прочих выплатах 1972 г.» (Ministerial and Other Salaries Act, 1972), гарантирует каждому министру выплату ежегодного жалованья, размер которого устанавливается и изменяется только статутными нормами Парламента.

Как уже отмечалось, важнейшей характеристикой Правительства в Соединённом Королевстве является принцип его ответственности перед Парламентом, который может выступать в двух вариантах – индивидуальной и коллективной. Индивидуальная ответственность (personal responsibility) подразумевает, что каждый министр персонально олицетворяет как успехи, так и неудачи возглавляемого им ведомства. В случае ненадлежащего исполнения своих функций, допущения серьёзных просчётов и ошибок он может быть призван к ответу и даже отправлен в отставку, правда, последняя, наиболее радикальная санкция может быть осуществлена только премьер-министром.

Более значимым является принцип коллективной ответственности (collective responsibility) министров, который начал утверждаться в Великобритании уже с конца XVII в. Формально он был признан Парламентом, после того как в 1711 г. в Палате лордов было заявлено, что министры «согласно Конституции этого королевства ответственны все вместе за каждое действие Короны». Вместе с тем, до сих пор принцип коллективной ответственности правительства перед Палатой общин не имеет законодательного подтверждения и действует лишь на основании сложившихся конституционных соглашений и традиций. В современных условиях коллективная ответственность министров, прежде всего, предполагает единство их действий по всем вопросам и направлениям правительственной политики. При её выработке допускаются отчаянные и бескомпромиссные споры, но после принятия решения, и тем более после его официального оглашения, все члены Правительства должны придерживаться единых взглядов и действовать как сплочённая команда, если же это условие не соблюдается, то фактически можно говорить о расколе в правящей партии и создании благоприятных условий для вынесения Оппозицией вотума недоверия правящей партии.

Важной отличительной чертой современной системы исполнительной власти в Соединенном Королевстве является отсутствие четкой и зафиксированной структуры органов центрального управления, более того, не существует даже единообразного их названия. Чаще всего, наиболее старые из центральных административных учреждений обычно именуются офисами, например, Министерство внутренних дел (Home Office), Министерство по иностранным делам и делам Содружества и т.д. Те же из них, которые возникли в ХХ в., как правило, называются министерствами (Ministries), а наиболее крупные ведомства, образовавшиеся в результате объединения нескольких министерств – департаментами (Departments).

Характерной особенностью структуры Правительства в Соединенном Королевстве являются ее периодические реорганизации, причем причинами для реформирования могут служить как реально возникшая потребность решения какой-либо важной государственной задачи, так и чисто политические соображения, связанные со стратегией находящейся у власти той или иной партии. Примечательно, что многие из подобных преобразований спустя некоторое время признаются ошибочными и отменяются. Характерной иллюстрацией этому может служить история одного из центральных ведомств экономического блока – Министерства торговли и промышленности, которое возникло в 1970 г. в результате наделения по инициативе консервативного Правительства Э. Хита новыми функциями существовавшего с 1786 г. Министерства торговли (Board of Trade) и присоединения к нему Министерства технологий (Ministry of Technology). Однако уже в январе 1974 г. лейбористское Правительство Г. Вильсона посчитало, что новое ведомство слишком громоздкое, не справляется с большим объемом возложенных на него обязанностей, и изъяло из его ведения вопросы энергетического развития, сформировав самостоятельное Министерство энергетики (Department of Energy). Еще через месяц оно вообще было ликвидировано путем разделения на три независимых департамента – Министерство торговли (Department of Trade), Министерство промышленности (Department of Industry) и Министерство цен и защиты потребителей (Department of Price and Consumer Protection). Возвращение консерваторов к власти было ознаменовано восстановлением в 1983 г. Министерства торговли и промышленности, а в 1992 г. в его состав вновь было включено Министерство энергетики.

Новейшая история этого ведомства центрального управления связана с деятельность лейбористского Правительства Г. Брауна и также отмечена попытками определить его наиболее оптимальную структуру и круг полномочий. В июне 2007 г. Министерство торговли и промышленности было преобразовано в два самостоятельных департамента – Министерство предпринимательства, промышленности и управленческих реформ и Министерство по инновациям, университетам и квалификациям (Department for Innovations, Universities and Skills). Спустя два года, в июне 2009 г., этот шаг был признан не оправдавшим возлагавшихся надежд и департаменты были вновь слиты в единое ведомство, но уже под новым названием – Министерство по делам бизнеса, инноваций и квалификаций.

Обширность и разнообразие функций существующих британских министерств, стали причиной формирования под их эгидой специализированных исполнительских агентств (Executive Agencies) ведающих отдельными узкоспециализированными направлениями государственного администрирования. Такие агентства создаются на длительный срок, имеют свой собственный штат сотрудников, как правило, самостоятельное финансирование и возглавляются руководителем, назначаемым соответствующим министром. В начале 2009 г. их общее количество достигло 66, причем под контролем некоторых крупных правительственных департаментов, например, Министерства обороны, находилось до 10 исполнительских агентств.

Еще одну группу специализированных органов центрального управления образуют два десятка так называемых «неминистерских департаментов» (Non-Ministerial Departments), которые в отличие от агентств, они находятся только под общим контролем Правительства, но не входят в структуру какого-либо конкретного министерства. Наиболее известными из них в настоящее время являются: Служба налоговых и таможенных сборов, Агентство по обеспечению справедливой торговли, Совет по кредитам на общественные работы, Британская служба торговли и инвестиций.
12.3. Кабинет
Как уже отмечалось, Правительство в Великобритании не собирается в полном составе на совместных заседаниях для обсуждения проблем государственного управления и единственным реальным коллегиальным органом исполнительной власти в стране является более узкий по численному составу Кабинет. Первоначально он представлял собой один из комитетов Тайного Совета, состоявший из наиболее влиятельных доверенных лиц и советников монарха. Впервые он был созван в 1630 г. королём Карлом I Стюартом (Charles I Stuart) во время его беспарламентского правления в небольшом кабинете своего дворца, что позже и дало название этому органу центральной исполнительной власти.

После Славной революции (Glorious Revolution), в период правления Вильгельма III, Кабинет превратился в постоянно действующий орган исполнительной власти. На заре своего существования он по традиции выполнял консультативные функции при монархе и долгое время не признавался Парламентом, лишь в 1851 г. в докладе одного из комитетов Палаты общин появилась фраза о «министрах, членах Кабинета», но законодательно организация, деятельность и полномочия Кабинета не определены до сих пор. Косвенно он был упомянут только в «Акте о министрах Короны 1937 г.» в связи с вопросом установления особого денежного вознаграждения его членам, но дальше этой проблемы законодательное регулирование деятельности Кабинета не продвинулось до сих пор. Таким образом, реальная работа Кабинета, его внутренняя структура и основные принципы функционирования регулируются в основном конституционными соглашениями.

С юридической точки зрения Кабинет по сей день рассматривается как комитет Тайного Совета, а его члены – как «слуги Её Величества или высшие чиновники, которым монарх доверил заведование отдельными крупными частями государственного управления и от которых он может получать конфиденциальную информацию, касающуюся течения всех государственных дел». До сих пор все заседания Кабинета официально оформляются как заседания комитета Тайного Совета. Вместе с тем, современная конституционная доктрина и сложившаяся политическая практика наделили Кабинет высшей исполнительной властью, на практике именно в нем разрабатывается и задаётся общее направление государственной внутренней и внешней политики.

Заранее установленных и зафиксированных правил членства в Кабинете тех или иных министров не существует, его состав и численность определяются премьер-министром и не являются постоянными. В начале XVIII в. в Кабинете насчитывалось всего пять членов, в середине XIX в. в него входило от 9 до 11 членов Правительства, а к середине ХХ в. – уже 19. По состоянию на 5 июня 2009 г. Кабинет, сформированный Гордоном Брауном, состоял из 23 министров, однако на основании норм «Акта о министерских и прочих заработных платах 1975 г.» (Minister and Other Salaries, 1975) лишь 22 из них получали жалованье, предусмотренное для членов Кабинета. Как правило, в состав Кабинета включаются главы важнейших специализированных министерств, лорд-канцлер, лидеры Палаты общин и Палаты лордов, а также некоторые министры без портфеля.

Внутри Кабинета существует строгая, но негласная и не закреплённая правовыми нормами иерархия. Безусловным лидером является премьер-министр, а следующими за ним по значению и политическому весу членами Кабинета традиционно считаются несколько министров, занимающих особое положение, – канцлер Казначейства, лорд-канцлер, государственный секретарь внутренних дел, государственный секретарь по иностранным делам и делам Содружества. Именно с ними чаще всего консультируется премьер-министр при принятии основных политических решений. Все вышеперечисленные министры обладают большой долей самостоятельности в реализации вопросов своей компетенции и только по важнейшим из них или наиболее сложным проблемам обязаны согласовывать свои действия с премьер-министром. Остальные члены Кабинета имеют меньше прав в плане независимых действий, им труднее получить доступ к главе Правительства и сложнее отстаивать собственное видение решения проблем.

Неодинаковое положение членов Кабинета нашло косвенное отражение и в его внутренней структуре. Премьер-министр может сформировать в Кабинете ещё более узкий неофициальный орган, так называемый «внутренний (или кухонный) Кабинет» (Inner (or Kitchen) Cabinet). Впервые был создан в 1964 г. Гарольдом Вильсоном, а в современных условиях обычно состоит из трёх–пяти наиболее влиятельных министров. Такой «внутренний Кабинет» иногда сосредоточивает в своих руках все нити управления, фактически подменяя деятельность Кабинета в полном составе.

Кабинет в Великобритании не просто закрытый орган центральной исполнительной власти, работающий без присутствия посторонних лиц, как это принято и во многих других странах Западной Европы, но и секретная коллегия. Все его члены приносят присягу (Oath), предусмотренную для членов Тайного Совета, и которая налагает обязательство сохранять в строжайшем секрете все сведения об обсуждавшихся на заседаниях вопросах. «Закон о государственной тайне 1920 г.» (Official Secrets Act, 1920) запрещает публикацию документов и иных государственных бумаг, вышедших из Кабинета в течение 30 лет. Протоколы заседаний Кабинета не передаются при смене власти в распоряжение нового премьер-министра, и новый глава Правительства не имеет никакой информации о деятельности предыдущего Кабинета, если только он не был его членом.

Необычность статуса Кабинета отражается и в том, что он до сих пор не имеет собственного рабочего помещения. Первоначально он собирался в самых разных зданиях Лондона, например, в XIX в. чаще всего его заседания проводились в резиденции премьер-министра на Даунинг–Стрит, 10, либо в Министерстве иностранных дел. В настоящее время Кабинет созывается исключительно в резиденции главы Правительства. Решение о проведении заседания Кабинета принимается премьер-министром, и он же определяет, какие вопросы будут вынесены на обсуждение. Обычно Кабинет собирается один или два раза в неделю (как правило, по вторникам) и на каждом заседании рассматривается не менее двух вопросов, чаще всего – это законопроекты, которые предполагается внести в Парламент, а также наиболее актуальные проблемы внутренней и внешней политики.

Министры Кабинета вызываются на его заседания специальной анонимной повесткой, которая приглашает «слуг Её Величества» явиться по указанному адресу. В случае необходимости постоянный состав Кабинета может быть расширен за счёт приглашения премьер-министром других членов Правительства для обсуждения вопросов, касающихся их компетенции, или же привлечения экспертов и консультантов с целью получения необходимой специализированной информации. Стенограмма дискуссий в Кабинете не ведётся, а составляется лишь общий протокол, в котором фиксируются смысл заявлений выступавших министров и суть принятых решений. После окончания заседания одна из копий протокола в обязательном порядке посылается монарху, который является единственным лицом в государстве, имеющим информацию о работе всех Кабинетов в период его правления.

Важную и всё возрастающую роль в современной деятельности Кабинета играют его комитеты, возникшие еще в XIX в., но окончательно сформировавшиеся только после Второй мировой войны. В современных условиях их количество и персональный состав определяются премьер-министром, причем некоторые такие комитеты создаются специально для рассмотрения и решения отдельных актуальных проблем, а другие - функционируют на постоянной основе. По состоянию на начало 2009 г. в составе Кабинета Г. Брауна функционировало 10 комитетов, которые в свою очередь, как правило, состояли из нескольких подкомитетов (Sub-Committees). Наиболее значимыми из комитетов Кабинета в начале нынешнего века являлись: Национальный экономический совет (National Economic Council), Комитет по внутренним делам (Ministerial Committee on Domestic Affairs) и Комитет по национальной безопасности, международным отношениям и развитию (Ministerial Committee on National Security, International Relations and Development).

Одним из важнейших комитетов Кабинета считается и постоянный Комитет по законодательству (Ministerial Committee on Legislation), который возглавляет непосредственно лидер Палаты общин. В начале каждой парламентской сессии этот комитет определяет, когда и в каком порядке будут рассматриваться в Парламенте правительственные законопроекты. Наиболее злободневные планы правящей партии в отношении изменения законодательства, как правило, аккумулируются этим комитетом в так называемых «зелёных книгах» (Green Papers), которые представляются на рассмотрение Парламенту и широкой общественности. Другая его главная задача – это оказание помощи премьер-министру в разработке проекта и написании тронной речи.

Большую роль в обеспечении бесперебойной и эффективной деятельности Кабинета играет его секретариат (Cabinet Office) во главе с назначаемым премьер-министром секретарём кабинета (Secretary of the Cabinet). Появление этого подразделения относится к периоду Первой мировой войны, когда резко возросло количество обсуждавшихся вопросов. Сегодня основные функции секретариата Кабинета состоят в следующем:

• 
  оказание помощи премьер-министру в составлении повестки дня заседаний;
  
• 
  подготовка и рассылка повесток, меморандумов и прочих документов;
  
• 
  ведение протоколов;
  
• 
  должное оформление принятых решений и доставка их соответствующим министрам;
  
• 
  хранение документации.
  

Британская конституционная доктрина позволяет Кабинету осуществлять и собственное нормотворчество в виде издаваемых с разрешения Парламента актов делегированного законодательства. К их числу относят: приказы монарха в Тайном Совете, министерские приказы, а также правительственные постановления. Как уже отмечалось, право Кабинета издавать акты делегированного законодательства было юридически закреплено «Законом об издаваемых на основании статутов постановлениях 1946 г.». Обычно формулировки законов, на основании которых принимаются нормотворческие документы исполнительной власти, весьма широки и расплывчаты, что позволяет Кабинету издавать практически любые акты делегированного законодательства, которые он сочтёт необходимыми. Довольно часто парламентские статуты сами содержат статьи, прямо предусматривающие возможность Кабинета разрабатывать постановления в «дополнение и развитие» положений закона, а также право привести любой прежний парламентский акт в соответствие с новым законом. Все акты делегированного законодательства, за исключением указов местного характера, малозначительных постановлений и временных решений, согласно нормам «Закона об издаваемых на основании статутов постановлениях 1946 г.» сразу после их принятия должны быть опубликованы Издательством Её Величества в специальном сборнике «Министерские распоряжения» («Statutory Instruments»).

В современных условиях Кабинет и отдельные министерства весьма активно используют инструмент делегированного законодательства для реализации своих целей. Постоянно возрастающий объём правительственного нормотворчества может быть объяснён целым рядом причин.

Во-первых, Парламент из-за обширности и разнообразия новейшего законодательства не успевает вникать во все его детали. В результате, вопрос об общей политической направленности того или иного акта решается в Палате общин, а соответствующий министр наделяется полномочиями позволяющими дополнять принятый Парламентом закон необходимыми для его реализации инструкциями и приказами, изданными по поручению породившего их статута.

Во-вторых, иногда вопрос, по которому требуется издание закона, носит достаточно узкий или технический характер, слишком специальный для того, чтобы возникающие в связи с этим проблемы могли быть до конца поняты депутатами в Парламенте. Кроме того, даже если эти технические вопросы и не выходят за пределы понимания неспециалистов в данной области, то обсуждение всех частностей и нюансов вряд ли уместно на заседаниях Палаты общин. Как следствие – нормотворческие полномочия в их отношении перепоручаются министерствам.

В-третьих, порой приходится принимать экстренные меры в связи с непредвиденными обстоятельствами, которые могут наступить в любое время вне зависимости от того, заседает Парламент или нет. Например, это касается процесса регулирования ставок банковского кредита. В таком случае механизм подзаконного нормотворчества позволяет Кабинету и соответствующим министрам манипулировать рычагами государственного управления с гораздо большей легкостью, нежели если бы им пришлось добиваться издания нового статута всякий раз, когда требуется срочно внести некоторые коррективы.

В-четвёртых, право издавать акты делегированного законодательства предоставляет Кабинету возможность экспериментировать в процессе поиска наилучшего решения той или иной проблемы. В случае успеха сфера действия такого нормотворческого акта может быть расширена. В случае же неудачи подзаконный акт легко отменить.

Наконец, в-пятых, некоторые британские юристы полагают, что существует необходимость наделить исполнительную власть специальными полномочиями на случай войны или других чрезвычайных обстоятельств. Право издания актов делегированного законодательства в таких ситуациях должно простираться необыкновенно далеко, вплоть до старинного права Кабинета отменять действие «Хабеас корпус акта» в случае вторжения или мятежа.

Безусловное преимущество подзаконного нормотворчества состоит в том, что оно даёт органам исполнительной власти возможность быстро принимать и изменять постановления, как правило, без необходимости проходить длительную процедуру парламентского одобрения. Однако следует иметь в виду, что такое законодательство действительно только тогда, когда оно находится в рамках полномочий, предоставленных Кабинету Палатой общин (intra vires). Если же оно выходит за эти рамки (ultra vires), то соответственно считается недействительным и подлежит отмене.

Важнейшим современным полномочием Кабинета является его право контролировать государственные финансы, которое он осуществляет, начиная с 1713 г., правда только в пределах тех сумм, которые одобрены и санкционированы Парламентом. Как уже отмечалось, исполнительной власти принадлежит и исключительное право законодательной инициативы в области финансов, поэтому фактически только Кабинет, реализуя прерогативы Короны, может вносить в Палату общин предложения о расходовании государственных средств. Любой законопроект, содержащий положения об ассигнованиях средств, нуждается в предварительном одобрении Кабинета. Бюджет страны, определяющий размер и основные источники поступлений средств в государственную казну, также разрабатывается в недрах Кабинета и представляется на рассмотрение Парламента одним из его членов – канцлером Казначейства.

Большую роль играет Кабинет и в процессе разработки и реализации внешнеполитической стратегии страны. Все ключевые решения в этой сфере предварительно обсуждаются на его заседаниях. Фактически с санкции Кабинета заключаются основные международные договоры с участием Великобритании, объявляются войны и заключается мир, устанавливаются или разрываются дипломатические отношения с зарубежными странами и т.д., причём все эти действия, как правило, осуществляются без предварительной санкции Парламента. В Соединённом Королевстве существует лишь практика подтверждающего одобрения Палатой общин некоторых внешнеполитических решений исполнительной власти. Так, например, для придания международному договору силы закона на территории страны требуется принятие соответствующего парламентского статута.

Велика роль Кабинета и в руководстве деятельностью всего аппарата государственного управления. На его заседаниях определяются общая политическая стратегия и основные направления работы отдельных органов исполнительной власти, проводится постоянная координация деятельности отдельных министерств и ведомств, осуществляется разграничение сфер их полномочий, даются указания отдельным членам Правительства о разработке необходимых законопроектов. Любой министр может быть вызван для получения от главы Правительства и Кабинета соответствующего распоряжения о дальнейшей деятельности или для предоставления полной и достоверной информации обо всех своих решениях и действиях. При возникновении споров, разногласий или конфликтных ситуаций между отдельными правительственными ведомствами Кабинет выступает в роли арбитра, решения которого подлежат беспрекословному и точному исполнению. Кабинет строго контролирует и работу чиновников аппарата основных министерств, следит за тем, чтобы их деятельность была высокопрофессиональной и не выходила за рамки их должностных обязанностей, особенно в вопросах, имеющих политическое значение.