Глава 14. Политические партии и общественные организации

Первая партийно-политическая система «тори – виги» оказалась достаточно устойчивой и функционировала на протяжении почти трех веков. Лишь в XIX в. в связи демократизацией избирательного права и существенным ростом электората, возникла объективная потребность в реформировании политических партий. Прежде всего, это выразилось в изменении их названий, поскольку после первой избирательной реформы 1832 г. партия тори стала именоваться консервативной, а виги, после объединения в 1839 г. с группой радикалов, преобразовались в Либеральную партию. Вторая избирательная реформа 1867 г. инициировал процесс организационной перестройки британских политических партий, если раньше они были исключительно парламентскими и вне стен Вестминстерского дворца никаких структур не имели, то теперь, необходимость бороться за голоса избирателей заставила их приступить к формированию региональных и местных отделений. В итоге, к 70-м гг. XIX в. британские политические партии приобрели свою классическую трёхуровневую структуру - партийные организации в избирательных округах - ежегодные конференции (съезды) - парламентские фракции.

Важнейшим событием в политической жизни Соединенного Королевства начала ХХ в. стало формирование на базе объединившихся профсоюзов, Независимой рабочей партии (Independent Labour Party), ряда социалистических и кооперативных организаций новой партии, принявшей в 1906 г. название Лейбористской (Labour Party). С этого момента британские избиратели получили возможность выбирать не только между двумя старейшими буржуазными партиями, но и политической организацией трудящихся. Лейбористам удалось достаточно быстро и эффективно интегрироваться в партийно-политический механизм страны, и в 1920-х гг. постепенно оттеснить Либеральную партию на второй план. В результате всех этих процессов образовался современный тандем основных партий Великобритании: консерваторы – лейбористы.

Несмотря на достаточно длительную историю существования политических партий, вплоть до конца ХХ в. в Великобритании ни процедура их образования, ни правила осуществления ими своей деятельности, практически не регулировались законодательством, более того, британские парламентские акты старательно избегали самого упоминания понятия «партии». Считалось, что граждане вправе объединяться в любые общественные и политические группировки без всякого предварительного разрешения, в том случае, если заявленные ими цели и программные установки не противоречили действующему законодательству, а сами эти структуры не носили тайного характера. Все вопросы, которые могли возникнуть в связи с функционированием политических партий, их правами и обязанностями, традиционно разрешались исключительно в судебном порядке.

Специальные правовые акты о партиях появились в Соединенном Королевстве лишь в конце 90-х гг. ХХ в. В частности «Акт о регистрации политических партий» 1998 г. и «Акт о политических партиях, выборах и референдуме» 2000 г. разделили все британские партии на несколько типов. Первую группу образовали так называемые «парламентские партии», имеющие своих депутатов в Палате общин, а вторую составили «малые партии», не имеющие представительства в Парламенте. Наконец, понятием «третьи партии» стали обозначать все парламентские партии, кроме правящей и оппозиционной, а также все малые партии.

Эти же парламентские акты установили и возможность регистрации политических партий, которая осуществляется Избирательной комиссией (Electoral Commission) посредством внесения соответствующей записи в реестр политических партий. При этом предусмотрено два вида реестра. Первый – для партий, действующих и собирающихся участвовать в выборах на территории Великобритании или какой-либо ее части (Great Britain register of political parties), а второй – для регистрации партий в Северной Ирландии (Northern Ireland register of political parties). Следует также отметить, что ни одна партия не может быть зарегистрирована в обоих реестрах, следовательно, в Северной Ирландии могут функционировать только местные региональные политические организации.

Закон не обязывает партии регистрироваться, но поощряет это действие, например, только зарегистрированные политические организации вправе осуществлять от своего имени выдвижение кандидатов на любых выборах, проводимых в Соединённом Королевстве, и получать государственные субсидии для проведения агитации по вопросам выборов и референдума. Кроме этого, предусмотрен запрет для электронных средств массовой информации на вещание в пользу незарегистрированных партий. Перед регистрацией партия обязательно должна представить в Избирательную комиссию схему регулирования своей финансовой деятельности и получить её одобрение. Существуют и основания для отказа в регистрации, в частности, она невозможна, если партия с заявляемым названием уже существует, если эмблема и название партии могут вызвать у избирателей ассоциацию с уже зарегистрированной организацией, если название партии является оскорбительным или непристойным, а также, если оно содержит более шести слов либо написано не латинским шрифтом.

По истечении года и трёх месяцев со дня регистрации любая партия обязана перерегистрироваться, иначе она будет считаться не включенной в официальный реестр. Избирательная комиссия наделена и правом аннулирования регистрации, например, в случае если сама партия обратилась к ней с соответствующим ходатайством. По данным на 14 июня 2009 г. в реестр политических партий Великобритании было включено 340 политических партий, причем часть из них зарегистрировалась только для деятельности в одной из провинций страны (169 – в Англии, 17 – в Шотландии и 10 – в Уэльсе). Девять партий заявили о своем намерении участвовать в политической борьбе на территории Англии и Уэльса, а 135 организаций – в границах всех трех провинций Великобритании.

Законодательство рубежа ХХ и XXI в. затронуло и такой важный аспект, как финансовая сторона деятельности британских политических партий. Первая попытка статутного регулирования этого вопроса была предпринята еще в 1967 г., однако, принятый тогда «Акт о компаниях» (Companies Act, 1967) лишь обязал все фирмы и корпорации, вносившие денежные средства в фонды политических партий, публиковать отчёты о суммах пожертвований. Сами же партии при этом могли не раскрывать сведения о своём бюджете и об источниках его наполнения. «Акт о политических партиях, выборах и референдуме» 2000 г. существенно ужесточил правила финансовой деятельности политических партий и обязал их казначеев ежегодно предоставлять Избирательной комиссии сведения о доходах и расходах организации. Закон также установил, что если доходы или расходы партии за год превышают определённую сумму, то должна быть проведена обязательная аудиторская проверка её финансовой деятельности за истекший год, а Избирательная комиссия была наделена правом инициировать такую ревизию и без какого-либо формального повода. В период проведения всеобщих выборов, британские политические партии обязаны представлять Избирательной комиссии еженедельные отчеты о поступлении пожертвований в их пользу, а все их финансовые доноры - годовые отчёты о пожертвованиях, если их сумма превысила заранее установленный размер.

В настоящее время основу доходной части бюджетов политических партий в Великобритании образуют пожертвования компаний и частных лиц. Так, например, по данным, опубликованным Избирательной комиссией, только за период с октября по конец декабря 2008 г. Консервативная партия получила из этих источников 5,1 млн £, а Лейбористская партия – 2,6 млн £. Поступления от партийных взносов, собираемых с членов партий, а также доходы от собственной предпринимательской и исследовательской деятельности, например, продажи партийной прессы и литературы, символики и т.д., могут рассматриваться лишь как второстепенные источники партийных финансов.

Роль программных документов Консервативной партии, как и у большинства других английских политических организаций, по традиции выполняют предвыборные манифесты, публикуемые непосредственно перед всеобщими парламентскими выборами, и в которых излагаются стратегические подходы руководства к решению важнейших проблем внутренней и внешней политики. До недавнего времени у консерваторов не было и устава партии, его заменял абстрактный документ под названием «Правила Национального союза» (Rules of the National Union), содержание которого по-разному трактовалось и интерпретировалось консервативными политиками.

Члены Консервативной партии до сих пор не обязаны регистрироваться и платить членские взносы, а для присоединения к партии достаточно подписать формальную декларацию о приверженности консервативным идеям. В официальные списки членов партии, да и то не на общенациональном, а на местном уровне, вносятся лишь те граждане, которые сделали соответствующее заявление. Лица, вступившие в Консервативную партию, по желанию могут платить членские взносы, стандартная ставка которых составляет 25 £ в год, а для тех, кто не достиг 23-летнего возраста, сумма взноса составляет всего 5 £. Отсутствие обязательной регистрации членов партии во многом объясняет тот факт, что Консервативная партия не предоставляет никаких официальных сводных данных о численности своих рядов. Впрочем, некоторые авторитетные источники считают, что в середине ХХ в. она составляла 2,6 – 2,8 млн человек, а в начале нынешнего века британские политологи оценивали численность Консервативной партии приблизительно в 290 тыс человек.

Структурно Консервативная партия Великобритании представляет собой традиционный союз трёх автономных частей, каждая из которых имеет свои собственные организационные подразделения и звенья управления. Первую из этих частей образуют местные консервативные организации, созданные с учетом действующих в стране принципов избирательной географии и отвечающие за рекрутирование новых членов партии, выдвижение кандидатов на выборах всех уровней, а также осуществляющие проведение предвыборных кампаний. Самыми низшими из таких ячеек Консервативной партии являются участковые отделения (Branches), имеющиеся в границах большинства избирательных участков. На следующем уровне они объединяются в окружные ассоциации или так называемые «конститюенси» (Constituency Associations), действующие на территории всех британских парламентских округов, посылающих депутатов в Палату общин. Как участковые отделения, так и окружные ассоциации имеют собственное руководство, а связь с руководящими органами осуществляют назначаемые партийные функционеры. Главной задачей этих низовых партийных ячеек является обеспечение победы консервативного кандидата на выборах в округе.

В еще более крупные организации местные окружные ассоциации Консервативной партии объединяются масштабах исторических провинций Соединенного Королевства. На территории Англии функционируют 11 ее региональных организаций (Provincial Areas Associations), в Уэльсе консервативные ассоциации с 1921 г. образуют Валлийскую консервативную и юнионистсткую партию (Welsh Conservative & Unionist Party), а в Шотландии с 1965 г. - Шотландскую консервативную и юнионистскую партию (Scottish Conservative & Unionist Party). В Северной Ирландии, где по закону могут функционировать только местные партии, консерваторы долгое время не имели собственных организационных структур, и только в конце 1980-х гг. местные тори были объединены в рамках малочисленной и не пользующейся заметной поддержкой со стороны электората группы – Консерваторы в Северной Ирландии (Conservatives in Northern Ireland).

На общебританском уровне консервативные конститюенси до 1998 г. функционировали в рамках Национального союза консервативных и юнионистских ассоциаций (National Union of Conservative and Unionist Associations), который координировал деятельность местных ячеек партии в Англии, Шотландии и Уэльсе. В настоящее время эти полномочия осуществляет Национальная партийная конвенция (National Conservative Convention), которая также отвечает и за организацию и проведение ежегодной партийной конференции (Annual Conference). Делегатами этого съезда по должности являются все члены парламентской фракции, все члены руководящих партийных органов, а также 150 избираемых представителей от региональных организаций и по 7 делегатов от каждой окружной ассоциации. Основные задачи конференции заключаются: в публичной демонстрации сплоченности партийных рядов, оценке работы партии за прошедший год и принятии резолюций по важнейшим проблемам общественно-политической жизни страны. Также на съезде могут решаться и некоторые организационные вопросы.

Вторую важную часть организационной структуры современной Консервативной партии образует так называемая «парламентская партия» (Parliamentary Party) в которую входят все депутаты-консерваторы в Палате общин и Европейском парламенте, а также пэры-консерваторы в Палате лордов. Традиционно она считается ответственной за разработку и реализацию на практике политической стратегии консерваторов. Наконец, третьим составным элементом партии тори являются ее руководящие органы, которые отвечают за все финансовые вопросы, обеспечивают организацию и проведение избирательных и прочих кампаний, осуществляют повседневное руководство партийной организацией, занимаются координацией научных и статистических исследований и т.п.

Исторически значительное влияние на формирование и проведение консервативной политики оказывали и различного рода торийские ассоциации, клубы, исследовательские и научные центры, которые, формально не являясь составными элементами партийного механизма, способствовали как разработке многих политических программ, так и пропаганде консервативных ценностей и идеалов в обществе. В настоящее время таких организаций насчитывается несколько десятков, а самыми влиятельными и известными из них являются: Ассоциация консервативных клубов (Association of Conservative Clubs), Боу груп (Bow Group), Центр политических исследований (Centre for Policy Studies), Группа торийской реформы (Tory Reform Group) и др.

Следует особо отметить, что после разгромного поражения на всеобщих выборах в 1997 г., которое подвело черту под 18-летним периодом доминирования консерваторов на политической арене в Великобритании, в партии развернулась серьёзная работа по модернизации ее структуры и механизмов управления, основные направления которой были обозначены в документе под названием «Новое будущее для Консервативной партии» (The Fresh Future for the Conservative Party), опубликованном в 1998 г. Тогдашнее руководство тори считало необходимым существенно укрепить организационное единство, провести децентрализацию в пользу местных ассоциаций, демократизировать процедуры принятия предвыборного манифеста и избрания лидера партии, добиться привлечения новых членов с помощью создания национальной системы партийного членства и искоренить коррупцию внутри партии.

В марте 1998 г. проект предлагавшихся реформ был вынесен на рассмотрение рядовых консерваторов, получил одобрение 80% из них, после чего началась радикальная перестройка структуры партии. Прежде всего, наконец-то был принят кодифицированный устав партии (Codified Constitution), в котором закреплялись основные принципы внутрипартийных отношений и определялись полномочия новых элементов партийной структуры. Затем, с целью создания монолитной организации с единым руководством, последовало объединение трёх ранее автономных составных частей партии в рамках Национальной консервативной конвенции (National Conservative Convention). Высшим органом, ответственным за вопросы партийной организации, стал Совет управления (Board of Management), в который вошли представители от всех трёх объединившихся частей партии. Этот совет должен собираться не реже шести раз в год (на практике это происходит чаще), а его составе действуют три постоянных комитета, ответственные за рекрутирование членов партии, подготовку и проведение конференций, а также за сбор финансовых средств. Местные консервативные ассоциации в ходе этих преобразований сохранили за собой прерогативу по составлению окончательных списков кандидатов в депутаты Парламента, но поступились своей автономией, признав право Совета управления разрабатывать для них инструкции и правила проведения партийных мероприятий, а также определять нормативы по привлечению новых членов и сбору денежных средств.

Изменения затронули и руководящие органы партии, прежде всего, созданный в 1870 г. с целью обеспечения централизованного управления партийными предвыборными мероприятиями, и, возглавляемый назначаемым лидером партии председателем партии (Party Chairman), Центральный офис партии (Conservative Central Office). В 2004 г. он был преобразован в Главное управление консервативных кампаний (Conservative Campaign Headquarters), а к его полномочиям стали относить руководство всеми (а не только избирательными) кампаниями, проводимыми Консервативной партией, и осуществление общего контроля над всем партийным механизмом.

Наконец, некоторой модернизации подверглась и система консервативных конференций. Помимо ежегодных съездов партии, стали созываться весенняя ассамблея и национальная конвенция, причем в ведение последней было передано рассмотрение разного рода организационных вопросов. Кроме этого, местные ассоциации получили право вносить свои предложения в повестку дня конференций через специальный Форум консервативной политики (Conservative Policy Forum). В целом, все вышеописанные новации привели к значительной демократизации работы низовых звеньев партии, но не внесли принципиальных изменений в механизм принятия решений её руководством. Существенные, практически неограниченные полномочия в этих вопросах по-прежнему остались в руках лидера партии, который несёт полную и единоличную ответственность за проводимую партией политику, контролирует её финансы, назначает членов теневого Кабинета и действующего Правительства после прихода партии к власти. Под его полным контролем ведется подготовка партийных манифестов и в своих действиях он не считается связанным даже положениями, утверждёнными резолюциями партийной конференции.

Следует отметить, что долгое время лидер Консервативной партии даже не избирался, а появлялся из так называемого «магического круга» (magic circle), иными словами он занимал этот высокий пост по итогам неофициальных консультаций узкой группы ключевых консервативных политиков. Лишь в 1965 г. в практику была введена процедура избрания лидера голосованием членов парламентской фракции, а с 1975 г. стало возможным раз в год оспаривать право осуществлять руководство партией действующим лидером. После этого правила избрания лидера тори менялись еще несколько раз, и последние по времени новации в эту процедуру были внесены в 1998 г. Они фактически установили двухступенчатую систему выборов. На первом этапе члены консервативной фракции в Парламенте отбирают двух кандидатов, претендующих на этот высокий пост, а затем рядовые члены партии путем голосования по почте определяют победителя. Полномочия действующего лидера партии можно оспорить путем вынесения вотума недоверия, который могут инициировать как минимум 15% членов фракции, причем если вотум недоверия не наберёт большинства голосов парламентариев-консерваторов, то следующая подобная попытка допустима только спустя 12 месяцев. По состоянию на середину 2010 г. лидером Консервативной партии являлся Дэвид Камерон (David Cameron), избранный на эту должность в 2005 г.

Лейбористская партия, занимает левоцентристскую часть современного политического спектра Великобритании и имеет социал-демократический характер. В середине июня 2009 г. она контролировала 350 мест в Палате общин и продолжала оставаться (с 1997 г.) правящей партией. Кроме этого, лейбористы были доминирующей политической организацией в Национальной ассамблее Уэльса (26 депутатов из 60) и второй по масштабам фракцией (46 мест из 129) в Шотландском Парламенте. Лейбористская партия является одним из крупнейших и влиятельных членов Социалистического интернационала (Socialist International), а на уровне ЕС входит в Социалистическую группу в Европейском Парламенте (Socialist Group in the European Parliament). В качестве эмблемы на выборах всех уровней лейбористы в настоящее время используют изображение красной розы.

В отличие от Консервативной партии, основные принципы организационной структуры Лейбористской партии были закреплены «Уставе Лейбористской партии» (Labour Party Constitution), изданном еще в 1918 г., и который действует и сегодня, правда, с некоторыми изменениями, внесёнными в 1995 г. Кроме этого, лейбористы придерживаются принципа официально оформленного членства, предусматривающего заполнение на каждого члена партии учётной карточки и обязательную уплату денежных взносов. При этом допускается два типа членства. Первую группу образуют, индивидуальные члены, которые персонально пишут заявление о приёме в партию, в котором обязуются «соблюдать её устав, программу, принципы и политику». По данным Избирательной комиссии, на начало 2006 г. их насчитывалось чуть более 198 тыс человек. Вторую, более многочисленную группу (около 5 млн человек), составляют коллективные члены, представляющие так называемые аффилированные (т.е. ассоциированные) с Лейбористской партией организации (affiliated organizations). В 2009 г. к этой группе относились, прежде всего, 15 профсоюзов, которые для координации своих взаимоотношений с партией объединены в рамках неформальной структуры, известной как Организация по обеспечению связи профсоюзов и Лейбористской партии (Trade Union and Labour Party Liaison Organisation). Кроме этого в число коллективных членов партии также входили несколько социалистических обществ (socialist societies), молодежных и профессиональных организаций и Кооперативная партия (Co-operative Party). Факт членства в любой из этих организаций, автоматически влечёт за собой и членство в Лейбористской партии, а в том случае если человек не разделяет политические идеалы лейбористов, но хочет остаться, например, членом профсоюза, он должен написать специальное заявление с просьбой об исключении его из списков партии.

Согласно положениям устава, структура Лейбористской партии носит федеративный характер и включает, с одной стороны, ассоциированные союзы, а с другой – местные лейбористские организации, формируемые, как и у консервативной партии, в соответствии с принципами избирательной географии. Местные партийные ячейки лейбористов в целом похожи на соответствующие структуры Консервативной партии, но все же имеют и некоторые отличия. Так, например, членами участковых комитетов (Branches) могут быть только индивидуальные члены партии, а окружные организации Лейбористской партии (Constituency Labour Party) формируют коллегиальные органы управления. У лейбористов нет региональных подразделений, а отделения партии в Уэльсе и Шотландии не имеют даже формальной автономии и не регистрируются в Избирательной комиссии как самостоятельные организации. До последнего времени у партии не было ячеек на территории Северной Ирландии, и лишь в 2003 г. на ежегодном партийном съезде было принято решение о формировании в этой провинции лейбористских региональных структур. В организационной структуре Лейбористской партии достаточно важное место занимает парламентская фракция (Parliamentary Labour Party), на которую возложена основная ответственность за разработку и практическое воплощение партийной политической программы.

Более весомую роль, нежели у консерваторов, играет ежегодная конференция Лейбористской партии, ее делегаты, избираемые членами партии, не только демонстрируют сплоченность и единство, но и участвуют в разработке проекта политических приоритетов, который служит основой для будущего предвыборного манифеста и не может открыто игнорироваться партийным руководством. На съезде также утверждаются партийные правила и устав. Для повседневного административного руководства партией в промежутках между съездами и контроля над исполнением принятых решений, делегаты конференции избирают представителей в Национальный исполнительный комитет (National Executive Committee). В настоящее время в него входят 33 человека, причем часть из них, например, лидер партии и его заместитель, являются членами исполкома по должности и не избираются. Остальные члены исполкома представляют все важнейшие структурные подразделения Лейбористской партии и избираются по спискам от пяти специализированных групп, в каждой из которых предусмотрены квоты для женщин. В начале нынешнего века представительство профсоюзов в Национальном исполнительном комитете составляло 12 человек, окружных партийных ассоциаций – 6, парламентской фракции – 3, социалистических организаций и местных советов – по 2 человека.

Как и консерваторы, лейбористы во второй половине 1990-х гг. провели некоторую модернизацию своей партийной структуры. В частности, в 1997 г. в Лейбористской партии, с целью объединения всех её составных частей и координации отношений в своеобразном треугольнике, образуемом партийным руководством, Национальным исполнительным комитетом (НИК) и ежегодной конференцией, был создан Национальный политический форум (НПФ), состоящий из 184 человек, представляющих все составные части партии. Главной задачей этого нового органа стало обеспечение демократизации процедуры выработки политической программы партии, а ключевую роль в этом процессе играет мозговой центр НПФ - Комитет общей политики (Joint Policy Committee), возглавляемый лидером партии и включающий на паритетной основе представителей НИК и Правительства (или теневого Кабинета). Этот комитет формулирует повестку дня партийной программы и вносит её на обсуждение в НПФ, специальные комиссии которого, занимаются детальным и экспертным рассмотрением представленного проекта. Одновременно с этим, они также принимают предложения от рядовых членов партии, аффилированных обществ, партийных отделений и лоббистских групп. Доклады, подготовленные комиссиями, затем передаются для редактирования и одобрения в Комитет по общей политике и НПФ, а окончательную правку в проект вносит НИК. Наконец, завершается этот достаточно длительный и трудоемкий процесс вынесением политической программы на суд ежегодной конференции. Описанный механизм принятия решений ориентирован, прежде всего, на достижение максимального консенсуса и должен минимизировать возможность того, что включённые в повестку дня ежегодной конференции партии смогут вызвать серьёзные разногласия.

Ещё одной интересной новацией в деятельности Лейбористской партии, отмеченной в последние годы ХХ в., стали попытки постепенного внедрения в процедуру принятия некоторых важнейших решений элементов прямой демократии, например, в 1995 г. впервые в ее истории был организован референдум всех членов партии по вопросу о новой редакции её устава. В следующем 1996 г. состоялся аналогичный референдум по вопросу об одобрении положений партийного манифеста к всеобщим парламентским выборам 1997 г.

Лидер Лейбористской партии с момента её образования избирался представителями парламентской фракции, но в 1980 г. эта процедура претерпела существенные изменения, и право выбора партийного руководителя было передано в руки специальной коллегии выборщиков. В настоящее время она состоит из лейбористских депутатов Палаты общин (30% голосов), представителей профсоюзов (40% голосов) и делегатов от окружных комитетов (30% голосов). В регламенте избрания руководителя Лейбористской партии также установлены критерии для выдвижения кандидатов на замещение этой должности. Они предусматривают, что в случае если этот пост вакантен, претендент должен заручиться поддержкой 12,5% членов фракции, а если речь идет о попытке смещения действующего руководителя, то кандидатам необходимо иметь поддержку 20% фракции и собрать в свою пользу 2/3 голосов делегатов партийной конференции. С 24 июня 2007 г. лидером Лейбористской партии является Гордон Браун.