История возникновения, становления и тенденции развития экологического аудита за рубежом. Экологический аудит в России

Предприятия вынуждены были привести свою деятельность в соответствие нормам экологического законодательства. И первым шагом на этом пути была оценка соответствия осуществляемой ими деятельности нормам законодательства об охране окружающей среды

Такая оценка по определенной аналогии с финансовым аудитом получила название экологического аудита. К середине 90-х годов ХХ века экологический аудит стал использоваться в виде метода внутреннего административного управления для усиления контроля за деятельностью предприятия.

Экологический аудит получил широкое распространение в Канаде, Великобритании, Швеции, США, Нидерландах и других промышленно развитых странах. Одними из первых компаний, разработавших собственные программы экологического аудита, были US Steel, Allied Chemical и Occidental Petroleum.

Так, в 1984 г. Национальным Агентством по охране окружающей среды США была разработана концепция экологического аудирования для федеральных агентств, на основе которой несколько десятков федеральных агентств разработали собственные программы экологического аудита.

Так, в 1985 г. управление по экоаудиту и законодательству Министерства энергетики США провело экологическое аудирование своих основных объектов. При этом, например, Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (NASA) привлекало к экологическому аудированию внешних консультантов.

После крупнейших аварий на химических предприятиях в Великобритании (1974 г.) и Италии (1976 г.) была принята директива ЕЭС (1982 г.) об экологическом аудировании.

Введение экологического аудита во Франции преследовало цели проверки безопасности производства и оказание помощи властям в принятии мер по изучению рисков и обеспечению безопасности.

В Норвегии целью аудита стало усиление экологической деятельности в государственном и частном секторах в дополнение к традиционным инспекционным проверкам промышленных предприятий. Экологический аудит стали проводить при приобретении или передаче недвижимости.

В США экологический аудит начали осуществлять в случаях возникновения конфликтов между предприятием (компанией) – нарушителем и Национальным Агентством по охране окружающей среды при осуществлении экологической программы на предприятии или несоответствия ее экологическому законодательству. Следует отметить, что в этой стране при повторном нарушении экологического законодательства применяется обязательное аудирование.

Специализированный экологический аудит проводится по проблемам оценки опасности производимого продукта, минимизации отходов, вопросам профессиональных заболеваний, промышленной гигиены, контроля загрязнения конкретных природных сред и др. Health, safety and environment audit — аудирование по вопросам здоровья, безопасности и окружающей среды — также получает широкое распространение.

Во многих странах с 1991 г. коммерческие банки стали использовать экологический аудит в целях минимизации рисков неплатежей по ссудам. Это было вызвано тем, что часто предприятия-заемщики не выполняли требования природоохранного законодательства, что повышало риск наложения на них соответствующих санкций, в том числе и финансовых. Аудиторские проверки позволяли выявить такие риски.

В США аудит превратился не просто в инструмент контроля за соблюдением закона, но и в экономико-правовой инструмент стимулирования природоохранной деятельности предприятия, поскольку является основой для разработки природоохранных мероприятий и мер превентивного характера. Экоаудит направлен на опережающее выявление экологического правонарушения, позволяя руководству предприятия принять соответствующие меры.

Примечательно, что экологическое законодательство в США относится к законам так называемого народного благосостояния, поэтому суды считают, что правительство не обязано доказывать преднамеренность в действиях правонарушителя, то есть в любом случае компания должна нести ответственность независимо от того, знали или не знали ее сотрудники всех деталей нарушения закона. Таким образом, добровольное выявление экологических нарушений, принятие мер к их устранению ставит компанию в более выгодное положение - это свидетельствует об ответственности и серьезности администрации, и санкции могут быть смягчены. Отсутствие искренности, наоборот, может привести к ужесточению санкций.

Систематические аудиторские проверки свидетельствуют об ответственности предприятия, реализации его экологической политики, направленной на следование законам. Если предприятие до правонарушения не имело программы экоаудита, но сразу же принимает ее и гарантирует исполнение, то это может смягчить вину и последующие санкции, а также привести к сокращению штрафов.

При этом программа не должна носить общего характера или быть частичной. Она должна включать в качестве начального этапа экологического аудита такие позиции, как, например, «дополнительные расходы на охрану окружающей среды», «дополнительные экологические проекты» и т. п.

В 1990 г. в США принят закон об охране окружающей среды от загрязнений — Pollution Prosecution Act — в котором важные полномочия предоставлены Отделу по уголовному преследованию (Office of criminal enforcement). Однако добровольно выявленные правонарушения или исправленные благодаря принятой программе экоаудита помогают избежать рассмотрения дел в уголовном порядке.

Международные финансовые организации (в основном банки) также широко используют в настоящее время экологический аудит как инструмент помощи деловым кругам в управлении окружающей средой, снижения рисков финансового рынка, повышения конкурентоспособности на мировом рынке, усиления природоохранной деятельности, привлечения частного капитала в промышленность и энергетику, проверки безопасности производства и оказания помощи по ее обеспечению, определения характера и масштабов экологических проблем в области охраны здоровья.

Нельзя не отметить и тот факт, что экоаудит за рубежом призван способствовать получению населением объективной информации о степени опасности конкретного предприятия как источника техногенной угрозы. Население, живущее в зоне воздействия аудируемого объекта, должно быть информировано о состоянии защищенности аудируемого предприятия от угроз со стороны загрязненных природных объектов.

Результаты аудиторской проверки могут быть использованы администрацией и владельцами предприятий при планировании природоохранной деятельности, выборе ресурсосберегающих технологий, организации системы экологически ориентированного управления, что в конечном итоге способствует повышению инвестиционной привлекательности компании.

Экологический аудит в России. В настоящее время усиленно готовится нормативная база для разворачивания экологического аудита в России. Введены в действие государственные стандарты ГОСТ Р ИСО 14010-98; 14011-98; 14012-98, руководящие указания по экологическому аудиту, определяющие основные принципы, процедуры проведения аудита, квалификационные критерии для аудиторов, разработаны методики работы на объектах экоаудирования, формы аудиторских протоколов, обсуждаются изменения и дополнения к закону «Об охране окружающей среды», внесена статья об экоаудировании в России.

В настоящее время экологический аудит в России проводится в следующих основных случаях:

- предоставление займов;

- создание совместных предприятий;

- покупка пакета акций предприятия (организации);

- аренда зданий и сооружений;

- покупка или аренда земельного участка;

- передача прав собственности на объект;

- выработка корпоративной экологической стратегии.

Анализ данных по определению факторов, препятствующих проведению экоаудита на предприятиях России, позволил получить интересные результаты. Для контролирующих органов на первом месте стоит тезис о том, что предприятия и организации могут отказаться от проведения экоаудита, боясь использования информации, полученной аудиторской группой, против самого предприятия (90%). На втором месте по значимости - сомнения работников предприятия в полезности проведения экоаудита (70%). Для предприятий же основным фактором (68%) является отсутствие средств на проведение экоаудита.

Перспективные направления в экологическом аудировании в России следующие:

- определение экологических рисков при экологическом страховании;

- экологический аудит, направленный на содействие в создании, функционировании и сертификации систем управления окружающей природной средой предприятия;

- экологический аудит материалов по подготовке инвестиционных проектов и программ;

- экологический аудит по оценке экологической безопасности объектов государственной или частной собственности, в случае передачи их в долгосрочную аренду, в лизинг или концессию.

Гигантским шагом в развитии экологического аудита в России явилось создание некоммерческого партнерства – «Национальной экологической аудиторской Палаты» (далее - Палата). Палата является основанной на членстве, саморегулируемой, некоммерческой организацией, учрежденной экологическими организациями и экологами-профессионалами. Палата объединяет экологических аудиторов, индивидуальных экологических аудиторов, экологические аудиторские организации и иные организации и специалистов, которые содействуют развитию экологического аудита и экологических аудиторских услуг. Палата учреждена на основании решения Общего собрания Учредителей (Протокол №1 от 30 марта 2005 г.) и в соответствии со статьей 8 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

а) организации, обеспечения и совершенствования экологической аудиторской деятельности в Российской Федерации, увеличения профессионального потенциала экологических аудиторских кадров, повышения качества экологического аудита, представления и защиты прав и законных интересов членов Палаты в законодательных и исполнительных органах государственной власти Российской Федерации, международных и зарубежных организациях;

б) организации, обеспечения и проведения  стандартизации экологической аудиторской деятельности;

в) контроля за соблюдением своими членами требований  законодательных актов Российской Федерации, федеральных правил (стандартов), внутренних правил (стандартов) Палаты, требований профессиональной этики;

г) организации системы подготовки, повышения квалификации консультационного и информационного обеспечения членов Палаты;

д) защиты корпоративных интересов членов Палаты.

а) проводит разработку стратегии и тактики, правовой и нормативной базы развития экологического аудита в Российской Федерации;

б) разрабатывает предложения по развитию законодательства Российской Федерации об экологической аудиторской деятельности и проектов нормативных правовых актов, ее регулирующих;

в) осуществляет независимую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в области экологического аудита и сопутствующих экологическому аудиту услуг;

г) организует и проводит аттестацию и аккредитацию членов Палаты на право осуществления экологической аудиторской деятельности;

д) защищает профессиональные интересы членов Палаты в органах государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, судах, правоохранительных, общественных и иных органах; содействует урегулированию споров между членами Палаты, а также между членами Палаты и их клиентами по просьбе и при взаимном согласии;

е) обеспечивает членов Палаты информационными материалами и методическими документами по экологическому аудиту и сопутствующим экологическому аудиту услугам, оказывает консультационную помощь;

ж) проводит проверки качества экологической аудиторской деятельности и профессиональной этики экологических аудиторских организаций и индивидуальных экологических аудиторов – членов Палаты и, в случае необходимости, принимает по их результатам меры воздействия;

з) разрабатывает внутренние правила (стандарты) экологической  аудиторской деятельности, обеспечивает этические нормы и правила поведения членов Палаты;

и) ведет реестры членов Палаты;

к) готовит и издает литературу и периодические издания по экологическому аудиту и сопутствующим экологическому аудиту услугам;

л) организует и проводит съезды, конференции, симпозиумы, семинары и другие мероприятия, направленные на повышение качества экологической аудиторской деятельности, расширение рынка экологических аудиторских услуг;

м) осуществляет сотрудничество с зарубежными экологическими аудиторскими профессиональными объединениями для обмена опытом, рассмотрения перспективных предложений и установления деловых контактов, а также участие в работе международных экологических аудиторских организаций;

н) организует различные формы обучения аудиторов – экологов и повышения их квалификации, разрабатывает и совершенствует соответствующие учебные планы и программы, а также программы проведения квалификационных экзаменов на получение удостоверения аудиторов-экологов;

о) осуществляет иную деятельность, направленную на реализацию уставных задач Палаты и не противоречащих действующему законодательству Российской Федерации.

«Национальная экологическая аудиторская Палата» организует и проводит аттестацию и аккредитацию экоаудиторов в виде квалификационного экзамена.

Квалификационный экзамен проводится по экзаменационным билетам, включающим 5 вопросов по следующим разделам программы: «Основы правового регулирования хозяйственной деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования», «Промышленная экология и основы технологии защиты окружающей среды», «Экологический аудит», «ГОСТ Р ИСО 14000, 19011», «Учет и отчетность организаций по природопользованию и охране окружающей среды. Налогообложение в области природопользования» и практическую задачу по составлению отчета по экологическому аудиту.

На подготовку ответа по каждому вопросу билета письменной работы претенденту предоставляется 1 академический час. Результаты квалификационного экзамена объявляются претендентам экзаменационной комиссией в срок не более 2 дней после их проведения. Лица, прошедшие испытания и получившие удостоверение аудитора-эколога могут быть при их желании включены в реестр аудиторов-экологов.

При проведении квалификационных экзаменов претендентам запрещается пользоваться законодательными и нормативными актами Российской Федерации, инструктивными и справочными материалами, за исключением периода решения практической задачи. Вести переговоры с другими претендентами запрещается. Претенденты, нарушившие эти требования, удаляются из аудитории и считаются не сдавшими экзамены.
Вопросы для самоконтроля
1) Что такое экологический аудит?

2) Что является объектами и субъектами экологического аудита?

3) Каковы цели и задачи экологического аудита?

4) Каково содержание процедуры экологического аудита в самом общем виде?

5) В каких случаях проводится обязательный и добровольный, внешний и внутренний экологический аудит?

6) Какие виды экологического аудита могут быть в зависимости от масштаба и от достигаемой им цели?

7) Каковы принципы проведения экологического аудита?

8) Почему экологический аудит возник за рубежом?

9) В каких странах экологический аудит получил особенно широкое распространение?

10) С какой целью используют экологический аудит международные финансовые организации?

11) В каких основных случаях сейчас проводится экологический аудит в России?

12) Что препятствует развитию экологического аудита в России?

13) Какие можно выделить перспективные направления в экологическом аудировании в России?

14) Каковы цели и задачи «Национальной экологической аудиторской Палаты» России?

2. Сергеева, Т.В. Экологический аудит / Т.В. Сергеева. – М.: Юнити-Дана, 2005. – 208 с.

3.Экологическое право. Курс лекций и практикум: учебное пособие для вузов / под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. – М.: Издательство «Экзамен», 2007. – 543 с.
Дополнительная
1. Байдаков, С.Л., Серов, Г.П. Экологический аудит. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об аудиторской деятельности» / С.Л. Байдаков, Г.П. Серов. – М.: Ось-89, 2005. – 224 с.

2. Серов, Г.П. Экологический аудит: концептуальные и организационно-правовые основы / Г.П. Серов. – М.: Экзамен, 2005. – 768 с.

Вопросы экологического аудита предусмотрены Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24.12.93 г. № 2284, в числе экологических факторов при установлении порядка приватизации химически-, взрыво-, пожаро- и токсикоопасных объектов (п. 6.33). Порядок реализации мероприятий по учету экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий определен приказом Минприроды РФ от 21.11.95 г. № 469.

Распоряжением Госкомимущества и Минприроды РФ от 08.06.95 г. №791-р/1 (зарегистрировано в Минюсте РФ 26.06.95 г. № 884) определено, что учет экологического фактора при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных в порядке преобразования государственных (муниципальных) предприятий, признанных экологически опасными, в частности, состоит во включении мероприятий по их экологической санации в соответствующие инвестиционные программы.

Обязательность лицензирования аудиторской деятельности, а следовательно, и экоаудиторской деятельности, закреплена ст. 17 п. 1 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

«Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» установлено: Главный государственный инспектор Российской Федерации по геологическому контролю и его заместители, старший государственный инспектор Российской Федерации по геологическому контролю, главные государственные инспекторы, их заместители и старшие государственные инспекторы по геологическому контролю на соответствующих территориях имеют право: привлекать в установленном порядке аудиторские организации для проверки деятельности пользователей недр.

Ст. 27 ч. 2 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Положением о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха определено: государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, имеют право в установленном порядке вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности.

Экологический аудит предусмотрен Классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511 (код деятельности 110.010.100).

Министерством природных ресурсов РФ изданы приказы от 02.04.98 г. № 95 «О создании системы аудита недропользования», от 31.08.99 г. № 169 «Об утверждении Временного положения об аудите недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса».

Совместным приказом Госстандарта и Госкомэкологии от 11.12.98 № 47/772 создан Технический комитет по стандартизации по тематическому направлению «Охрана окружающей природной среды». В его составе предусмотрен подкомитет экологической сертификации и экологического аудита.

Кроме того, приняты стандарты ГОСТ Р ИСО 14000, содержащие руководящие указания по экологическому аудиту, в том числе требования к экоаудиту, к процедуре экоаудита, к экоаудиторам.

В России правовое регулирование экологического аудита на федеральном уровне носит довольно неполный, фрагментарный характер. Действующие подзаконные акты приняты во исполнение утративших силу постановлений Правительства РФ, которые регулировали отношения по лицензированию отдельных видов деятельности. Однако вследствие распространения экологического аудита на практике его правовое регулирование активно осуществляется на уровне субъектов РФ.

В «Положении о лицензировании экологической деятельности» (утверждено постановлением Правительства Москвы от 29.11.1994 № 1078) «экологическое аудирование промышленных, коммунальных и транспортных предприятий» рассматривается как вид экологической деятельности. В 2001 г. с учетом опыта экоаудита подготовлен проект постановления мэра г. Москвы «О проведении экологического аудита в г. Москве».

Мособлкомприроды издал приказ от 10.01.99 г. № 2 «Об экологическом аудировании». В порядке эксперимента отделу экономики природоохранной деятельности, научно-технического обеспечения, информации и экологического аудирования поручено организовать работу по экологическому аудированию предприятий и организаций в целях проверки соблюдения условий лицензий, выданных Мособлкомприроды. Определен Перечень предприятий и организаций, подлежащих экологическому аудированию.

Решением Томской областной Думы № 255 от 29.02.96 г. «О введении системы экологического аудита на территории Томской области» утверждены временные правила по проведению процедуры экологического аудита; Закон «Об экологическом аудите в Томской области» принят 27.08.1997.

Приняты также законы об экологическом аудите в Пермской области, республиках Татарстан, Удмуртия и Хакасия.

Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 14.09.1999 № 297 утверждено «Временное положение о порядке проведения экологического аудита».

В принятом 03.02.1999 постановлении № 62 Главы Администрации Ивановской области «О реализации процедуры экологического аудита на территории Ивановской области» отмечается, что имеется много запросов от предприятий различных форм собственности на проведение экологического аудита.