Сравнительный анализ эффективности решения социально-экономических проблем в зонах этнополитических конфликтов в современном мире

2.6. Сравнительный анализ эффективности решения социально-экономических проблем в зонах этнополитических конфликтов в современном мире

В завершении нашей работы резонно говорить об эффективности решения этнополитических и межконфессиональных проблем в разных регионах мира – о том, какие последствия в социальном и экономическом плане имеют этноконфессиональные противоречия.

Обращаясь к наиболее острым конфликтам, существующим в современном мире, можно оценить степень их разрешенности и перспективы решения, а также то, в каком экономическом и социальном положении находятся жители государства или региона, подверженного конфликту. Так, описанные выше конфликты в Закавказье (нагорно-карабахский, грузино-южноосетинский и грузино-абхазский) перешли в острою форму в условиях социально-экономического упадка, на фоне распада политически неэффективного Советского Союза. Итогом более чем 20 лет противостояния Грузии с Южной Осетией и Абхазией стал крайне низкий уровень жизни граждан непризнанных республик, неспособных планомерно выстраивать собственную экономику, хозяйственную и политическую систему в атмосфере «выживания». Необходимость экономической модернизации, описанная выше, максимально очевидна в непризнанных республиках, однако вряд ли возможна в полной мере как минимум до момента полноценного признания. Так как только государство обладающее возможностями международного экономического сотрудничества и полноценной деятельности на собственной территории (не опасаясь экстремизма, терроризма и внешней военной агрессии) может построить эффективную государственную систему. Фактически близкая по содержанию картина сложилась и в Нагорном Карабахе, где военные столкновения все еще являются регулярным событием.

Сложность решения социально-экономических проблем на кавказском пространстве помножается на традиционные уже проблемы: наркоторговлю, работорговлю, трафик оружия и разнообразной контрабанды, формирование банд и экстремистских организаций. Такие проблемы актуальны и для Южного и для Северного Кавказа, задевают не только куда более благополучную Грузию (которая регулярно обвиняет свои бывшие территории в неспособности навести порядок и негативном влиянии на нее), но и Россию, постоянно решающую одну из своих базовых этнополитических проблем – проблему кавказских республик Чечня, Дагестан и Ингушетия. Негативный информационный фон, создаваем вокруг и внутри России нерешенными проблемами с Кавказом, также мешает некоторым социально-экономическим решениям в Российской федерации.

Одним из интересных решений в рамках урегулирования внутренних этнополитических проблем на Кавказе было вынесение Северного Кавказа в отдельный федеральный округ. Таким образом, российские власти «отрезали» проблемный регион от остальной страны, в частности – от Сочи и Красной поляны, которые с военной агрессией и терроризмом ассоциироваться не должны. Более эффективным российским властям кажется и централизованное управление только проблемными регионами, «разбавляемыми» мирным Ставропольским краем. Нормализация социальных и экономических процессов, решение базовых для российского Кавказа проблем – безработица, миграция, криминал, низкий уровень жизни и образования – теперь находятся под ведомством главы Северо-Кавказского федерального округа А. Хлопонина. К слову сказать, ощутимых подвижек в уровне жизни или снижении национальных проблем пока отметить нельзя. Исключение здесь составляет Чеченская республика, получающая в скандальных объемах дотации, призванные снизить экстремистский фон и решить проблемы не только элиты, но и простых граждан Чечни.

Борьба за независимость и собственную государственность Курдистана, ведущаяся издревле, является качественным примером замкнутого круга экономических проблем. С одной стороны, формально входящий в состав Турции Курдистан – бедный и неразвитый регион, население которого поддерживает экстремистов и сепаратистов как силы, пытающиеся добиться справедливости и экономического подъема в регионе. С другой, агрессия курдов, военные операции и многолетняя вражда с Турецкой властью как раз и создают ситуацию изолированности, упадочности. Решение этнополитического конфликта, агрессивного актора-сепаратиста в котором трудно назвать национальным меньшинством (курды составляют около 40 млн. населения и по разным данным являются самым большим по численности народом, не имеющим собственной государственности), многие годы не имеет ощутимых результатов. Власти Турции жестко и последовательно занимают весьма негативную позицию по проблеме курдской автономии, правящая верхушка курдской оппозиции сама зачастую занимает недальновидную позицию. Призывая к вооруженным действиям, которые сопровождаются многочисленными человеческими жертвами, она забывает об интересах самого народа. В самом курдском движении отсутствует единая позиция по решению главных вопросов данной проблемы. Такому положению дел во многом способствует территориальная раздробленность, несогласованность между политическими организациями в отдельных частях Курдистана.

Турецкая проблема, связанная с сепаратизмом курдов также имеет серьезную экономическую подоплеку и распространяется на другие страны. Помимо того, что Турция просто не признает курдскую общность как самостоятельную нацию, имеющую право на автономию даже внутри страны и открыто подавляет любые политические и экономические претензии и инициативы курдов, место имеет интересы США в контроле над их богатыми ресурсам и другими экономическими возможностями землями. Важно понимать, что такую национальную политику подавления и игнорирования проблемы курдов Турция ведет на фоне того, что курдский этнос – один из самых больших в мире, при этом не имеющий собственной государственности и разделенный между несколькими государствами – Турцией, Ираном, Ираком, Сирией, а также вне этнических границ – на Кавказе, в Центральной Азии и Западной Европе. Безусловно, такое произвольное разделение Курдистана государственными границами, без учета интересов и традиций хозяйственной жизни, живущих здесь курдов, турок, арабов и других этносов тяжело отразилось на социально-экономическом положении курдов, затормозило процесс их национальной консолидации, ослабило силы курдского национального движения.

Итогом становится то, что Курдистан – богатый и благодатный край – в условиях подавления Турцией и другими заинтересованными государствами, не в силах выстроить собственную экономическую систему, поддерживать традиционные аграрные практики (животноводство), использовать собственные ресурсы и тем более решать социальные проблемы населения. В сущности, на фоне общемировой тенденции к демократизации (которая, безусловно, имеет спорные плюсы) политика Турции и Сирии в отношении курдов является классическими примером жесткого подавления этнополитического конфликта вместо каких-либо попыток его преодоления. Что несет с собой одновременно деградацию курдского народа и повышение сепаратистской активности.

Дополнительным вызовом многолетней турецко-курдской проблеме можно считать арабские революции, подобравшиеся максимально близко к Турции – свержение режима в соседней Сирии может стать толчком новым курдским выступлениям. В таких условиях сложно говорить о необходимой экономической и социальной модернизации до момента определения статуса и политических возможностей территории.

Арабо-израильский конфликт, в центре которого владение исторически и культурно значимой Палестиной, сущностно отличается от конфликтов за право нации на самоопределение, которые мы описывали выше. Специфичность конфликта, в первую очередь, заключается в структурной асимметричности конфликта: в нем участвуют стороны, несопоставимые ни по своей мощи, ни по влиянию, ни по мобилизационным возможностям. Асимметричность конфликта проявилась и в том, что в него втянуты как регулярная армия, так и иррегулярные формирования, представляющие собой военные ответвления тех или иных национальных движений и партий. Естественно, что иррегулярные вооруженные отряды и формирования крайне безответственны. Обладая в силу своей природы ограниченными средствами военного воздействия на ситуацию (лишенные тяжелой техники, мощного оружия и т.д.), они берут на вооружение террористические и диверсионные методы. В то же время участие в израильско-палестинском конфликте на стороне Израиля современной регулярной армии не может не приводить к превышению предела сдерживания и к неоправданным жертвам. Эти же факторы (терроризм, израильские затраты и пр.) обеспечивают максимальную деструктивность конфликта по отношению к мирным жителям Израиля.

Важную роль в данном этнополитическом конфликте играет ценностная база, традиции, мифы и история, которая стоит за палестинской землей для обеих сторон. Однако, по мнению некоторых исследователей, сам конфликт также стал определенно традицией и культурной спецификой – не разрешать его для участников стало проще, чем искать выход. Наиболее уязвимой мишенью социально-экономических проблем, в рамках данного конфликта, являются жители сектора Газа, годами проживающие за чертой бедности и безработицы, при этом, не имея перспектив изменения социально-экономической ситуации. Сложность в решении проблемы будут также представлять многочисленные беженцы на территории конфликта. Для в целом экономически стабильного Израиля одной из наиболее неприятных проблем является терроризм, подвергающий опасности жителей, снижающий активность туристов и в целом дестабилизирующий многие внутригосударственные процессы. Причем в этом противостоянии, как и во многих других конфликтах, формальное разрешение конфликта может долгое время не приводить к снижению уровня терроризма – продолжая традиции тактики запугивания врага.

Примером влияния этнополитических проблем на социально-экономическую ситуацию является Косово, где экономический упадок длится уже не первое десятилетие. В 1990-е годы, из-за постоянных международных санкций и этнических конфликтов, в стране был экономический кризис. В настоящее время экономика края продолжает находиться в плачевном состоянии: большинство шахт и перерабатывающих предприятий не работают, в упадке находится основная отрасль экономики — сельское хозяйство, некогда очень хорошо развитое. Последнее десятилетие принято считать определенным подъемом в косовской экономике, однако такой вывод можно делать, только сравнивая ситуацию с худшими временами. Жесточайшая безработица влечет за собой трудовую миграцию, экстремизм молодежи, рост «серого» экономического сектора и др. При этом на политической арене Косово является важнейшим прецедентом (хотя многие политики пытаются это оспорить): непризнанное Сербией государство признали более 75 стран, ситуация в Косово стала аргументом в этнополитических спорах других стран, поводом для обсуждения и обсуждения недопустимости этнических чисток, давления и санкция государства относительно своей территории. В то же время, Косово, находящееся в сложной экономической ситуации, дополняет собой картину непризнанных государств, с огромным трудом выстраивающих свою экономику и хозяйственные связи. Наведение политического и социального порядка в таких регионах, снижение уровня криминала, повышения уровня образования и др. – сложная задача, возникающая сразу после формального решения конфликта. В данном случае имеется виду признание Косово отдельным государством.

На постсоветском пространстве имеет место также конфликт в Приднестровье – в плане решения социально-экономических проблем тут можно проводить параллели с бедным и плохо развивающимся Закавказьем. Приднестровье, отделяющееся от экономически несостоятельной Молдавии, также как и большинство стран бывшего СССР не сумевшей оправиться от распада Союза, с трудом решает внутренние проблемы построения хозяйственных структур. В частности, актуальными остаются проблемы передвижения и паспортного режима для граждан Приднестровья, проблемы образования и внешней экономической деятельности. Впрочем, такие проблемы можно назвать, с учетом сказанного выше, типичными для государства изъявившего желание сепарации. Можно говорить о том, что если национальное большинство в государстве и теряет определенные экономические позиции, а также культурные и политические возможности, то национальное меньшинство, покидающее состав государства вынуждено выстраивать с нуля политическую, экономическую и социальную систему. И на эффективность такого построения нужно «закладывать» годы, даже с учетом покровительства сильных развитых стран (США, Россия, в первую очередь).

Сложной остается ситуация в Прибалтике, где этнополитический конфликт заключается в ущемлении русских, проживающих на территории Литвы, Эстонии и Латвии. В целом упадочная экономика данных государств очевидно проигрывает за счет не подпускания к вопросам власти и экономики граждан с русскими паспортами – однако менять несправедливую экономическую политику прибалтийские элиты не хотят, а «ремонтировать» шатающуюся экономику, судя по всему, не могут.

Примером эффективного урегулирования этнополитического конфликта можно назвать канадский Квебек. Помимо этнического и языкового противоречия между англоговорящими канадцами и франкоговорящими жителями большой провинции Квебек, конфликт усложняет экономическая ситуация. Если в большинстве перечисленных выше конфликтов экономические причины – это причины, связанные с низким экономическим уровнем, то в Квебеке конфликт базируется на доминировании в бизнес-среде франкоязычных и англоязычных квебекцев. То есть в основе мотивации организаторов сепаратистского движения лежит комплекс социально-экономических проблем. Среди них - длительное по времени доминирование англофонов в крупном бизнесе Квебека и начавшееся с 1960-1970-х гг. увеличение влияния франкоканадской буржуазии, которой был бы выгоден полный уход англоканадцев из крупного бизнеса; доминирование франкофонов в мелком и среднем бизнесе, который ориентирован не столько на остальную Канаду, сколько на рынки США.

В этом контексте интересными выглядят причины того, что конфликт так и не превратился в военное противостояние с чуждой по многим показателям провинцией. Жители остальных регионов Канады и собственно Квебека хорошо понимают насколько экономически не выгоден выход крупного Квебека из состава федерации. Осознают, что потеряв значительное количество населения, 1/6 часть территории и разрушив устоявшиеся экономические связи в стране, вероятнее всего произойдет развал всей федерации, либо серьезный социально-экономический откат назад. Стабильности добавляет также высокий уровень демократии, имеющий место в Канаде, и не позволяющий ущемлять права или начинать агрессивные действия против сограждан. Таким образом, совокупность факторов стабилизирует ситуацию в Канаде, спасает от экстремизма его население, обнажает факт того, что «конфликт ради конфликта» необходим только узкой группе идейных, но не дальновидных сепаратистов. Пример экономически и социально благополучной Канады выглядит безусловно поучительным для других стран.

Некоторые страны с полиэтничным населением выработали собственные рецепты стабилизации политической ситуации и недопущения возникновения и разрастания этнополитических конфликтов. В этом плане для России интересен опыт таких же несимметричных федераций как Индия, сходных с Россией по масштабам государства (большая территория, большое население, полиэтнический и поликонфессиональный состав) и проблем, тем более, что Индия в развитии своей системы государственного и, в особенности, местного самоуправления столкнулась во многом с весьма схожими проблемами, имеющими место быть и в условиях современных российских реалий.

Интересно отметить, что конституционный статус местное самоуправление в качестве полноценного политического института демократического государства получило в обеих странах примерно в одно и тоже время. Так, в 1993 г. вступили в силу 73-я и 74-я поправки к Конституции Индии, предметом которых являлись, соответственно, системы сельского и городского самоуправления, а в декабре того же года всенародным голосованием была принята Конституция РФ, содержащая в себе главу 8 «Местное самоуправление» (ст. 130 – ст. 133), которая стала гарантией обеспечения права российских граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Таким образом, 1993 г. ознаменовал собой новый этап в развитии муниципализма как в Индии, так и в России.

Большое количество муниципальных образований, с которыми приходится работать органам государственной власти, представляет собой проблему, лежащую на поверхности российской и индийской муниципальных практик. Однако предпосылки столь идентичной проблемы разные. Если в России она связана с обширными размерами ее территории, то в Индии – с огромной численностью населения этой страны. Тем не менее, преодоление данной проблемы является принципиальным для того, чтобы не происходило сбоев и «пробуксовок» в системе местного самоуправления, в том числе в распределении финансирования институтам местного самоуправления, в формировании их бюджетов.

Индия нашла решение в создании единой системы мониторинга муниципальных образований на своей территории. Информация по количеству, составу и результатам работы индийских муниципалитетов и панчаятов, собираемая сразу несколькими министерствами и ведомствами (Министерством по вопросам развития системы Панчаяти Радж – Ministry of Panchayati Raj; Министерством городского развития – Ministry of Rural Development; Министерством по проблемам развития Северо-восточного региона – Ministry of Development North Eastern Region; Министерством по решению жилищных проблем и преодолению бедности в городе – Ministry of Housing and Urban Poverty Alleviation; а также Центральной Избирательной Комиссией, Центральной Финансовой Комиссией и Национальной плановой Комиссией), сопоставляется, анализируется и обнародуется, как минимум, двумя централизованными информационными системами: Информационным Центром по вопросам местного самоуправления (Information Center on Local Governance in India)¹⁵⁷ и информационной системой «ИндияСтат» (IndiaStat)¹⁵⁸, занимающейся анализом социального, политического и экономического развития Индии. Очень важно, что подобная систематизация осуществляется при помощи использования передовых цифровых технологий.

Современная Россия, к сожалению, не имеет подобного единого информационного центра для более точного анализа своей муниципальной системы. В итоге, зачастую данные по количеству муниципальных образований на территории РФ и по их деятельности разнятся и трудно доступны. К примеру, именно по этой причине в мае 2005 г. произошла следующая коллизия: ЦИК РФ и Министерство регионального развития РФ, занимающееся выработкой государственной политики по отношению к российским институтам местного самоуправления, с разницей всего лишь в неделю, 26.05.2005 г. и 19.05.2005 г. соответственно, обнародовали данные по числу российских муниципальных образований, при этом их данные совпали только при подсчете муниципальных образований внутригородских территорий Москвы и Санкт-Петербурга.
Таблица 2.6.1. Данные по количеству муниципальных образований в России, обнародованные Министерством регионального развития РФ и ЦИК РФ в мае 2005 г.¹⁵⁹

Муниципальные образования	По данным Министерства регионального развития РФ (на 30.04.2005)	По данным ЦИК РФ (на май 2005 г.)	Разница
Муниципальные районы	1803	1778	25
Городские округа	535	515	20
Городские поселения	2072	1770	302
Сельские поселения	19726	19801	- 75
Внутригородские территории Москвы и Санкт Петербурга	236	236	0
Всего	24372	24100	272

Такое положение дел недопустимо, поскольку для эффективной работы отечественной муниципальной системы необходима максимально объективная информация. Отчасти это связано и с тем, что у российского Госкомстата до сих пор отсутствуют четкие критерии по выделению городских и не городских зон. В Индии подобные критерии были выработаны еще в 1961 г. и остаются неизменными, за исключением небольших дополнений, по сей день. При этом, как уже отмечалось ранее, в этой стране также сформирована система четкого разделения городов по шести классам людности.

Полное завершение процесса унификации правовых основ местного самоуправления можно выделить в качестве существенной характеристики современной индийской муниципальной системы, которая позволила построить надежный правовой фундамент для дальнейшего стабильного развития институтов самоуправления в этой стране. Причем после вступления в силу соответствующих конституционных поправок в 1993 г. это произошло в довольно короткие сроки: за 3-4 года. К сожалению, в России данный процесс идет крайне медленно. После 1995 г., когда был принят уже утративший на сегодняшний момент силу Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁶⁰, одна из главных задач которого состояла в обеспечении местному самоуправлению организационно-правовых основ и гарантий. Конституционный суд РФ был «завален» делами о сознательном затягивании государственными властями субъектов федерации, по-разному трактовавшими нормы закона и неоднозначно применявшими те или иные юридические термины¹⁶¹, процесса правового оформления муниципальных образований. Это было связано с тем, что органы государственной власти субъектов, памятуя о системе советов и советском опыте управления в целом, всячески старались преобразовать избиравшиеся демократическим путем муниципальные органы в органы государственной власти на местах, лишая тем самым граждан их конституционного права на самоуправление.

В Индии эта проблема (отрицательная тенденция по огосударствлению местного самоуправления) имела место очень долгое время, практически с самого начала существования Индии в качестве независимого государства. Однако решена она была быстро, прежде всего, потому, что после обеспечения институтов местного самоуправления конституционным статусом произошло ужесточение системы наказания за сознательный срыв мероприятий по приведению регионального законодательства в соответствии с нормами конституционных поправок. Эти антиконституционные действия карались вплоть до уголовного преследования, причем в индийской судебной практике подобные прецеденты имели место быть неоднократно.

И хотя к середине 2000-х гг. в России все-таки произошло приведение региональной нормативной базы по вопросам местного самоуправления в соответствии с нормами Конституции и федерального законодательства, главным образом, благодаря усилиям центра, думается, что такое ужесточение является крайне актуальным для нашей страны, поскольку саботаж самоуправленческих начал на местах, пусть и скрытый, существует до сих пор, что проявилось достаточно ярко при реализации нового Федерального закона от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ¹⁶².

Органы государственной власти субъектов продолжают использовать пробелы в существующем законодательстве в своих корыстных целях. К примеру, это касается вопроса разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности (ст. 50 ФЗ № 131). Многие муниципальные образования до сих пор не могут вступить в права собственности, оговоренные в новом законе, оставаясь при этом без необходимой имущественной базы, в связи с отсутствием нужных для этого документов (свидетельства о государственной регистрации или технической документации) и невозможности их оформить из-за различных бюрократических проволочек, создаваемых, на практике, специально. Это приводит к тому, что в перечни безвозмездно передаваемого имущества включается только то имущество, на которое имеется необходимая документация, а зачастую это банально означает «то, что не жалко», другими словами, налицо пристрастное разграничение собственности. Разве такое положение дел нельзя назвать превышением служебных полномочий со стороны органов государственной власти? Эти действия должны караться, но в России подобной практики пока не существует. И даже наоборот, преследованию за превышение должностных полномочий значительно чаще подвергаются главы органов самоуправления на местах.

Итак, с 2003 г., а точнее говоря с 2006 г. (именно тогда вступил в силу ФЗ № 131), в России идет реформа местного самоуправления. Хотя более верным здесь представляется мнение о том, что «реформа не изменяет, а [заново] создает институт местного самоуправления, несмотря на тот факт, что формально законодательно признается наличие данного института в РФ»¹⁶³. Не вдаваясь во все проблемы развития системы местного самоуправления в Российской Федерации и их подробности, поскольку это не является целью данного исследования, можно выделить две основные и наиболее ключевые из них. Первая проблема – это проблема бюджетной обеспеченности муниципальных образований. И вторая – проблема долгосрочного, или стратегического, социально-экономического планирования при непосредственном участии органов местного самоуправления. Обе эти проблемы взаимообусловливают друг друга.

От бюджетной обеспеченности муниципальных образований зависит их финансовая независимость, на которой также базируется и их политическая автономность. Дефицит бюджета из-за постоянных нарушений принципа бюджетной сбалансированности – хроническая болезнь отечественных институтов местного самоуправления. И новый закон не «вылечил» ее, а еще более запустил тем, что расширил перечень обязанностей муниципалитетов (круг вопросов местного значения), не обеспечив их при этом необходимой финансовой поддержкой. То есть получается, что расходные обязательства муниципальных образований ни при каких условиях не могут покрыть их доходную часть. Это усугубляется еще тем, что для российских муниципальных институтов до сих пор четко не определены налоги, на поступления от которых они полностью или частично могли бы рассчитывать. Так, «у муниципалитетов нет налогов, которые зависят от экономической деятельности хозяйствующих субъектов на территории города, следовательно, нет и мотивации создавать условия для развития этой деятельности»¹⁶⁴.

Столь удручающее положение дел было признано и на совместном заседании Общественного совета при Министерстве регионального развития РФ и Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты РФ, на котором официально было признано, что «ряд законодательных актов, принятых после Закона № 131-ФЗ, содержит правовые нормы, нарушающие важнейший принцип, заложенный в реформу – четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти и местного самоуправления. По целому ряду вопросов местного значения полномочия и ответственность органов местного самоуправления различных типов муниципальных образований оказались размытыми. Предусматривается введение не финансируемых мандатов, т.е. нарушается принцип утверждающий, что государственные полномочия могут делегироваться на уровень муниципальных образований только при условии передачи соответствующего финансирования»¹⁶⁵.

Опыт Индии в области организации эффективного финансового менеджмента и межбюджетных отношений на местах в условиях российских реалий может пригодиться при разработке на федеральном уровне точной методики и процедуры распределения сетки налоговых поступлений органам местного самоуправления, а также финансовой помощи центра в виде различных субсидий, субвенций, трансфертов и дотаций. Для того, чтобы финансирование муниципальных институтов, поступающее из центра, носило целевой характер, а их собственные доходы, т.е. денежные поступления от различных налогов, платежей и пошлин, объективно соответствовали их нуждам, в том числе для оказания качественных услуг населению в сферах образования, здравоохранения, организации досуга и т.д., было бы целесообразно, по примеру Индии, установить во всех субъектах федерации систему специальных Финансовых комиссий, подотчетных также созданной на федеральном уровне Центральной финансовой комиссии. Основными задачами и целями работы данных комиссий должны быть определение необходимых денежных поступлений в муниципальные образования, достаточных для того, чтобы они функционировали в качестве реально автономных единиц самоуправления; отслеживание денежных потоков, идущих органам самоуправления из центра; а также подготовка рекомендаций правительствам субъектов федерации и федеральному центру по проблеме формирования бюджетов муниципальных органов. Деятельность подобных комиссий, которые не должны быть полностью включены в систему органов власти субъектов РФ, позволит максимально объективно учитывать особенности экономического развития той или иной территории, тем самым откроются возможности для наилучшего использования потенциала муниципальных органов.

В рамках затронутой темы Финансовых комиссий, нельзя не упомянуть о существующей в современной Индии практики поощрительной системы финансирования сельских и городских органов самоуправления. Она состоит в том, что, на основании рекомендаций Финансовых комиссий штатов, муниципалитеты и панчаяты, ведущие финансовую и социально-экономическую деятельность наиболее эффективно и рационально, получают поощрительные выплаты из федерального бюджета. Тем самым, дается дополнительный стимул для дальнейшего успешного развития этих муниципальных образований. Подобная практика может быть вполне применима к России. Возможно, изначально такие «поощрительные меры» кажутся не совсем реалистичными из-за существующей на сегодняшний день недостачи финансовых средств, в связи со сложной кризисной экономической ситуацией, сложившейся в стране. Однако польза от этих мер, в том числе и экономическая, может оказаться значительно больше, поскольку успешные в финансовых и хозяйственных вопросах муниципальные образования способны эффективно контролировать местные и региональные органы государственной власти, обеспечить достойное социальное обслуживание, и вообще улучшить уровень жизни населения на местах. Кроме того, такие муниципальные образования не будут нуждаться в каких-либо дополнительных дотациях из центра, а ведь эти выплаты зачастую могут, как минимум, вдвое превышать поощрительные. Поэтому экономическая целесообразность здесь налицо.

Упомянутый уже неоднократно вопрос бюджетного планирования муниципальных образований напрямую коррелирует с проблемой стратегического социально-экономического планирования при непосредственном участии органов местного самоуправления, которое позволило бы сменить существующую в российской муниципальной системе практику бюджетов выравнивания на более прогрессивную – практику бюджетов развития. «Стратегическое планирование повышает устойчивость развития, потенциал муниципальных образований и регионов, создавая необходимую инженерную, проектную, нормативную, ресурсную определенность и формируя необходимую территориальную базу для повышения конкурентоспособности страны. Программы социально-экономического развития субъекта федерации дают муниципальным образованиям возможность формировать согласованные цели собственного развития, рассчитывать собственные и партнерские ресурсы, создает предпосылки эффективного межмуниципального сотрудничества»¹⁶⁶.

В России децентрализованное планирование пока что является в большей степени желаемой целью, нежели реальностью, в то время как Индия уже значительно продвинулась в этом направлении. Координация и интеграция программ местного и регионального развития осуществляется в этой стране благодаря отлаженной системе планирования, все звенья которой в своей работе взаимосвязаны друг с другом. На федеральном уровне социально-экономическим планированием занимаются Национальная плановая комиссия и Национальный Совет по вопросам развития, на уровне штатов – Советы штатов по планированию. А после проведенной конституционной реформы местного самоуправления на базе основных единиц административно-территориального деления Индии (дистриктов) были созданы Комитеты дистриктов по планированию, ключевой функцией которых является создание планов развития дистриктов на основании планов, предоставляемых индийскими панчаятами и муниципалитетами, тем самым достигается максимальная трансляция потребностей развития с местного уровня на более высокие. Стратегическим планированием на местах (подготовкой двадцатилетних планов местного развития) занимаются Государственные департаменты сельского планирования и Федеральные департаменты городского планирования¹⁶⁷.

Социально-экономическое планирование на местном уровне в России, по большому счету, провалено. Главными причинами тому являются низкий уровень квалификации кадров на местах, и как следствие этого практика «написания планов под копирку», а также общая пассивность муниципальных образований, вызванная тем, что они не привыкли действовать и думать самостоятельно, постоянно подвергаясь прессингу со стороны вышестоящих органов власти. Прессинг может быть нивелирован лишь после того, как российские институты местного самоуправления получат финансово-экономическую автономность, проблема достижения которой уже была проанализирована чуть ранее. Что касается низкой квалификации кадров, то, опыт Индии в этом отношении может быть крайне полезен, поскольку данная проблема, с учетом довольно большого количества неграмотного либо крайне малообразованного населения, очень остро стоит для этой страны. Решение было найдено в том, чтобы Комитеты дистриктов по планированию (в условиях российских реалий по их примеру могут быть созданы похожие институты под возможным названием «Комиссии/Комитеты по социально-экономическому планированию муниципальных районов, городских округов») формируются из избираемых и назначаемых членов. Выборные члены, более точно зная насущные потребности и проблемы той или иной территории, интересы которой они представляют, способны честно очертить задачи для полноценного местного развития, в то время как назначаемые члены (обычно, выпускники Индийской Академии Службы), обладающие высокой квалификацией в области муниципального планирования, могут на основании предоставленных рекомендаций разработать более подробный и качественный план социально-экономического развития с использованием специальных знаний в области экономики и финансов. В итоге, планирование в Индии реально отражает существующую социально-экономическую ситуацию в стране, что позволяет создавать более эффективные и объективные стратегии развития. Россия же показывает прямо противоположные результаты, когда приоритеты, выделяемые регионами, могут на 80% не совпадать с федеральными приоритетами¹⁶⁸.

Часто ключ к решению социально-политических проблем в многосоставных (полиэтнических и мультиконфессиональных) обществах видят в построении особой модели государственного и муниципального управления – модели консоциональной демократии, построенной на принципах равного представительства всех социально-политических групп в органах власти и на взаимных уступках. Действительно, в мире наблюдаются процессы мощного возрождения этнического самосознания и всплеск порожденных на этой основе этнорегиональных конфликтов. Среди наиболее существенных можно перечислить косовский, баскский, ольстерский, корсиканский, валлоно-фламандский, карабахский, грузино-абхазский и грузино-осетинский кризисы и т.д. Огромное количество этнополитических конфликтов продолжает дестабилизировать ситуацию в странах Африки, Ближнего Востока, Азии и Латинской Америки. В мире появляются новые государства (Восточный Тимор, Косово, Абхазия, Южная Осетия), на пути к независимости находятся еще несколько регионов (Южный Судан). Вместе с тем, консоциональная демократия, даже в ее наиболее удачных версиях (швейцарская, ливанскя модели, отчасти – бельгийская) не устраняет все противоречия, приводящие к возникновению конфликтов на этнополитической и религиозной почве.

Ливанская модель консоциональной демократии сегодня находится в фокусе внимания потому, что именно благодаря этой модели в стране на протяжении десятилетий поддерживается мир. Ливан - некогда экономически благополучное государство: до гражданской войны 1975 года, когда рухнула развитая и надежная банковская система, Ливан нередко называли «Ближневосточной Швейцарией», где благодаря спокойной по восточным мерками политической ситуации финансовые потоки находились в максимальной безопасности. Несмотря на то, что 90% населения Ливана – арабы, в стране наличествуют еще 18 конституционно признанных религиозных общин. В это же время, около 60% населения исповедуют ислам (шиитов немного больше, чем суннитов), более 1/3 ливанцев – христиане (примерно 25% от всего населения - марониты, около 8% - православные, и 9% принадлежат к другим христианским конфессиям). Такое сложное религиозное устройство повлекло за собой актуализацию идеи конфессионализма, которая заключается в необходимости равного представительства разных общин во власти.

Более того, в Ливане в 1943 году, сообразно сложной многоконфессиональной ситуации, был принят так называемый «национальный пакт», суть которого заключалась в том, что по неписанному закону президентом страны всегда избирается маронит, премьер-министром – суннит, а спикером парламента – шиит. Правительство также получает портфели в соответствии с национальными квотами, партии формируются по принципу религиозной принадлежности и места в парламенте также делятся между депутатами по принципу отношения к той или иной конфессии. Важно, что при этом представленными во всех уровнях и ветвях власти оказываются все религиозные течения. Такая система, безусловно, уникальна, ее можно сравнивать только с ситуацией на Кипре, которая недолгое время имела место в середине 20 века, но закончилась расколом и затяжным конфликтом.

Однако полной стабильности политика конфессионализма – равного распределения властных полномочий между этносами – не обеспечила и в Ливане. Уже упомянутая сильная банковская система и надежная экономика была разрушена рядом конфликтов между христианами и мусульманами (гражданские войны 1958 и 1975 гг., а также разнообразные конфликты между христианами и мусульманами, суннитами и шиитами, внутри религиознобразованных партий). К тому же, на территории Ливана, в связи с конфликтами, разворачивающимися в Сирии и Палестине, находится более 200 тыс беженцев, также сильно влияющих на внутренние социальные и политические процессы.

В 2012 году в Ливане обострился очередной политический кризис, связанный с террористическим актом, унесшим жизни сотрудник ливанской разведки Виссам аль-Хасан и еще несколько человек. Ситуация повлекла за собой не только общественное негодование, но и требования отставки власти от радикальных политических сил

Продолжая проводить параллели между Швейцарией и Ливаном, можно оговориться и о политэтничности Швейцарии. В стране проживает примерно равное количество протестантов и католиков, которые столетиями конфликтуют между собой на религиозной почве. Одновременно с этим в Швейцарии существует очень уравновешенная система формирования органов государственной власти, основанная на балансе регионов. Швейцарский Федеральный совета – это коллективный глава государства, включающий 7 членов, каждый из которых возглавляет определенный департамент. По неписаным правилам, освобождающееся в Совете место занимает член той же партии, к которой принадлежит уходящий член совета из того же языкового региона. Каждый из членов Совета один раз в семь лет избирается вице-президентом, а на следующий год - президентом. Парламент также формируется из представителей кантонов. Несмотря на такую сбалансированную систему, в стране не прекращаются этнические конфликты между наибольшими группами – немцами и французами, однако, такие конфликты протекают в публичной сфере, ограничиваясь дискуссиями и спорами разной степени напряженности. В сущности, выражение этнической напряженности в Швейцарии можно считать эталоном ненасильственного конфликта, заключающегося в неприемлемости употребления в Берне французского, а в Женеве – немецкого и т.п.

Резюмируя, можно говорит в целом об эффективности системы представительства этносов в политэтничных и многоконфессиональных регионах. И в Ливане, и в Швейцарии такая система приносит безусловные плоды, однако, сравнение трудно продолжать без учета исторических и культурных предпосылок. Если для Швейцарии конфликт уже давно стал атрибутом приверженцев политических дискуссий, то в Ливане, к сожалению, в течение 20 века жертвами кровопролитных конфликтов стали более 150 тыс человек. Важна и внешняя ситуация – она, как и в ходе любого другого этнополитического конфликта, обуславливает возможность его эскалации. И здесь опять же конфликт в Швейцарии – части спокойной и чопорной Европы – сильно отличается от Ливана, находящегося в гуще государств ставших участниками «арабской весны» и тех, кому такое развитие событий еще вероятнее всего предстоит.

Таким образом, можно говорить о применимости системы представительства этносов и конфессий как об эффективном методе урегулирования конфликтов и снятия экстремистского и сепаратистского потенциала. Однако важным является и параллельное формирование либеральной культуры, которое позволяет переводить споры и противоречия в невоенное русло.

На этом фоне вероятность построения модели консоциональной демократии в Дагестане, о чем часто и громко заявляют различные политические силы в республике, все-таки остается весьма небольшой. В системе формирования органов власти Дагестана и Швейцарии действительно есть определенные сходства: по неписанным правилам обеспечивается представительство разных этнических групп. Однако существует и разница: в Швейцарии реально существуют два этноса (немцы и французы, а остальных очень мало), а в Дагестане - 14, плюс еще 14 этнических групп, приписанных к аварцам. То есть первая система фактически биполярная, а вторая - многополярная, чем-то похожая на ливанскую, но построенная не по религиозному, а по этническому принципу. Конечно, есть разница и в практике работы этих систем: в Швейцарии все изменения происходят через референдумы, а в Дагестане - через указания из Кремля, взятки и силовое воздействие.

Другим примером построения консоциональной демократии является Бельгия, в границах которого развивается этнополитический конфликт между фламандцами и валлонами.

В Бельгии на протяжении всей истории ее независимого существования сохранялось разделение и по социально-экономическому принципу: в XIX в. локомотивом экономики страны была Валлония, Фландрия считалась бедным регионом и жила на дотации. Многие исследователи придерживаются мнения, что политическая, социальная и культурная дискриминация Фландрии была связана именно с экономической отсталостью региона. В XX в. ситуация зеркально поменялась: место экономически отсталого региона заняла Валлония, так как не смогла модернизировать свою экономику и приспособиться к новым реалиям, напротив, Фландрия совершила экономический и технологический рывок, в результате чего превратилась в инвестиционно привлекательный регион, а Валлония стала дотационным. Теперь уже нынешнее доминирование Фландрии в общественно-политической жизни Бельгии объясняют экономической отсталостью Валлонии.

Ряд решительных мер, на которых вынуждено было пойти государство с целью снижения напряженности между этническими сообществами, в корне изменил ситуацию с этнополитической напряженностью в зоне конфликта. Процесс масштабных государственных реформ 1960-1990 гг., который фактически незавершен до сих пор, привел к превращению страны в федерацию с консоциативной моделью управления. В результате в стране сформировалась уникальная двухуровневая модель, которая возникла в результате данных преобразований: возникновения территориальных субъектов (регионы — Фландрия, Валлония и Брюссель) и экстерриториальных (языковые сообщества — фламандское, валлонское и немецкое). За основу был взят принцип пропорциональности в процессе принятия решений, коалиционный принцип формирования правительств всех уровней, парность партийной системы, привязка юстиции к федеральному уровню и особый статус столицы — Брюсселя. Теоретически данная модель уникального федерализма должна была привести к разрешению этнополитического конфликта. Однако в силу различных причин данные принципы пока еще не привели к окончательному урегулированию противоречий.

Особое внимание в этой модели консоциональной демократии уделяется развитию международных связей регионов Бельгии. Особых успехов в этом добилась Фландрия, которая на протяжении десятилетий стремится осуществлять самостоятельную внешнюю политику. Фландрия сегодня обладает международной правосубъектностью, правда, в пределах четко очерченного круга вопросов. Регион на данный момент имеет право осуществлять дипломатию, налаживать международные связи, заключать международные договоры. Фландрия входит в различные международные и межправительственные организации, открывает в них свои представительства. В данном случае регионализация проявляется более ярко, до такой степени, что в случае усиления сепаратистских движений, подобная степень регионализации и децентрализации могут привести к распаду государства.

Однако подобные многоступенчатые вертикальные и горизонтальные согласования делают бельгийскую систему сложной для функционирования, что заметно замедляет скорость принятия политических решений. Наглядным доказательством этого может служить долговременный политический кризис, который последнее время сотрясает Бельгию. Многие решения из-за необходимых механизмов согласования до сих пор не могут быть приняты. Страна по причине сложного механизма взаимоотношений своих регионов находится в данный момент в политическом тупике. Таким образом, из-за «асимметричности» Бельгии, там активно растут националистические настроения и стремление к сепаратизму. Сегодня многие силы во Фландрии не готовы к компромиссу и стремятся всячески расшатать государство. Например, фламандцы усиленно добиваются отдельного членства Фландрии в ЕС. Усиление позиций националистических партий на выборах усложняет ситуацию. Всё это в будущем может привести к распаду государства, что позволяет констатировать: попытка соединения различных по этническому составу, социально-экономическому положению и культурно-лингвистическим характеристикам регионов в одно государство не удалась. Возникла символическая ситуация, когда во времена глобализации и интеграционных процессов усиливается взаимосвязанные с ними тенденции фрагментации, регионализации и локализации.

Вместе с тем, о торжестве этнополюрализма говорить пока преждевременно. Несмотря на возрастание роли субъектов федерации в международных отношениях, признание региональных правительств как акторов мировой политики и многосторонних переговоров является далеко не очевидным. Главным образом, это связно с недостаточной разработанностью в международном и национальном праве механизма выхода субнациональных актров на международную арену. Таким образом, несмотря на увеличение роли регионов в ЕС, отсутствие правовых возможностей участия этих акторов на международной арене, а также предубежденность сторонников государство-центричного подхода представляет собой проблему, решение которой в ближайшем будущем имеет не только узко теоретическую, но и непосредственную практическую значимость для развития международных отношений. Правда, при этом в исследовании отмечается, что способность регионов более оперативно и эффективно, чем центр, отвечать на вызовы современного мира, а также урегулировать политические и экономические расхождения, делают позицию регионалистов-сепартистов более весомой в глазах общества. Не подлежит сомнению, что действия любого из государств, имеющих на своей территории компактно проживающие этнические общности с сильно мифологизированным сознанием, дающие данным территориям надежду на создание отдельного государства, являются основой для усиления сепаратизма как общемирового явления.

В Европейском союзе, помимо построения моделей консоциональной демократии в наиболее этнически взрывоопасных регионах, используют инструменты и технологии, позволяющие сдерживать нарастание этнополитических конфликтов: принципы субсидиарности и деволюции. Принцип субсидиарности изначально предполагает распределение полномочий между единой Европой, государствами, входящими в союз, и их регионами. Принцип субсидиарности подразумевает, что управление осуществляется на возможно более низком уровне, когда это целесообразно; при этом европейский уровень выступает как дополнительный по отношению к национальному. Проблема применения принципа субсидиарности сегодня становится весьма актуальной для такой сложной интегрированной структуры, как ЕС. По мере того как сфера полномочий ЕС растет, особое значение приобретают такие аспекты, как четкое разграничение компетенции между ЕС, государствами-членами и регионами. Именно принцип субсидиарности может стать наиболее действенным инструментом в деле поддержания равновесия между полномочиями различных уровней власти, для предотвращения чрезмерной перегрузки европейских институтов и сохранения независимости национальных правительств, при решении вопросов местного значения. Однако этот принцип пока не стал главенствующим для политических элит Европы. Тем не менее, многие этнорегиональные силы в ЕС пытаются его использовать в своих интересах. Как и принцип деволюции, который, по сути, является механизмом передачи власти центральным правительством на региональный или иной нижестоящий уровень. В результате процессов деволюции и субсидиарности, возникновения многоуровневого управления на европейской политической арене появился третий уровень власти – региональный. Европейская интеграция стремится сформировать новую систему многоуровневого европейского управления, которая призвана оградить Европейский союз от разрушительного влияния этнополитических конфликтов.

Многочисленные этнополитические конфликты, имеющие место на современной мировой карте, подтверждают всестороннюю сложность решения конструктивного решения конфликта, т.к. наличие конфликта на территории само по себе замедляет процессы его развития и модернизации. А необходимая очевидно модернизация наталкивается на административные и ментальные проблемы жителей конфликтных территорий. Разрыв такого порочного круга, непрекращающееся позитивное развитие регионов – важнейший фактор конструктивного преодоления этнополитических конфликтов по всему миру. Очевидным в то же время является и то, насколько трудно построение полноценно функционирующего государства, даже при наличии сильнейшего национального и конфессионального единства. В целом же можно говорить о деструктивной роли этнополитических и межконфессиональных конфликтов, где единственным позитивным механизмом может выступать мобилизация власти и осуществление конструктивных и срочных преобразований.