Напрями вдосконалення політики регулювання міграцій

7.2 Напрями вдосконалення політики регулювання міграцій

Основними завданнями політики держави щодо регулювання міграцій мають бути скорочення масштабів нелегальної трудової міграції населення за межі країни; забезпечення соціальної захищеності українських працівників за кордоном; забезпечення зворотності зовнішніх трудових поїздок; якнайширше залучення міграційних грошей в економіку України; запобігання зниженню кваліфікації високоосвічених спеціалістів внаслідок зайняття за кордоном низько кваліфікованими роботами; недопущення нелегальної міграції (перш за все транзиту нелегальних мігрантів із країн, що розвиваються, через територію України); сприяння поверненню етнічних українців, представників раніше депортованих народів та залучення обмежених груп вихідців з афро-азіатських країн.

Важливими важелями впливу на міграційні процеси є правові фактори. В Україні міграційна політика формувалась, виходячи з вимог міжнародних інституцій і необхідності розв'язання конкретних завдань. Протягом 90-х років минулого століття було прийнято ряд законодавчих актів, зокрема Закон України "Про громадянство України", "Про національні меншини в Україні", "Про біженців", "Про імміграцію", "Про правовий статус іноземців", "Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадянам України" та інші. Вони поклали початок формування законодавчої бази для мігрантів, закріпили їх права, однак серед цих законодавчих актів відсутні ті, які б стимулювали репатріацію українців із Східної і Західної діаспори, гарантували соціальний і національний захист українців в Україні, що було б важливо з точки зору врахування національних інтересів. Відповідно реалізація міграційних заходів у країні в цілому виявилась непродуктивною. На часі розробка системи заходів ефективної міграційної політики держави, що охоплюватиме регулювання зовнішніх потоків, зокрема трудових поїздок українських громадян, внутрідержавного перерозподілу населення та робочої сили, імміграційну політику, питання протидії транзиту нелегальних мігрантів.

Важливим є запозичення європейського досвіду міграційної політики, зокрема стосовно залучення мігрантів. Відомо, що практично в усіх країнах Європи або кількість померлих перевищує чисельність народжених, або ж невеликий додатний природний приріст фіксується завдяки підвищеній народжуваності серед мігрантів та омолодженню вікової структури внаслідок інтенсивної багаторічної імміграції. Тобто зростання чисельності населення європейських країн (там, де воно має місце) відбувається виключно за рахунок міграцій. В Україні внаслідок вичерпання потенціалу демографічного зростання неминучим є подальше зменшення загальної чисельності населення, передусім у працездатному віці. В цих умовах активна міграційна політика залишається чи не єдиною можливістю нарощення загальної кількості населення України. Саме міграційний приплив може компенсувати природне зменшення населення і забезпечити збалансування статево-вікової структури населення.

Однак демографічний дефіцит в Україні настільки значний, що за масштабів міграції, необхідних для його покриття, може виникнути небезпека порушення єдності та внутрішньої рівноваги суспільства, труднощі взаємоадаптації корінного і прибулого населення. Для забезпечення стабілізації чисельності населення держави необхідно додатково залучати щорічно 200 тис. мігрантів з країн, що розвиваються, за умови реалізації оптимістичного варіанту демографічного прогнозу і 350 тис. мігрантів за песимістичного розвитку подій. Це вочевидь загрожує змінити етнічний склад населення, культурне і соціальне середовище. Одним із шляхів вирішення цієї проблеми є імміграція етнічних українців, вихідців з України інших етносів.

У зв'язку з цим необхідно:

– забезпечити розробку та прийняття Державної міграційної програми, де передбачити, зокрема, заходи щодо сприяння репатріації етнічних українців і представників раніше депортованих народів, розробити програму інтеграції біженців в українське суспільство, удосконалити відповідні статті законодавства;

– продовжити облаштування в АР Крим репатріантів із числа раніше депортованих, створити законодавчу базу їхнього повернення.

При цьому, однак, слід мати на увазі, що навіть масове повернення етнічних українців із країн колишнього СРСР, Європи, Америки та Океанії не дозволить нам досягти зростання або принаймні довготривалої стабілізації чисельності населення: кількість українців за межами України оцінюється у 8-9 млн. осіб, але з огляду на репродуктивні настанови та рівень старіння української діаспори можна стверджувати, що її повернення не вплине на народжуваність в Україні. Повне завершення репатріації кримських татар, хоч і сприятиме поліпшенню показників народжуваності, однак воно буде несуттєвим через малочисельність цього етносу.

На часі запровадження інтеграційних програм для різних категорій іммігрантів, розробка механізмів легалізації частини іммігрантів з Афро-азіатських країн на гуманітарних підставах, формування у суспільстві толерантного ставлення до мігрантів. Метою регульованої імміграції до України має бути не подолання депопуляції, а забезпечення уповільнення її темпів. Загрозі порушення ментальності населення України можна певною мірою запобігти через прийняття триступінчатої системи статусів іммігрантів: дозвіл на вселення має включати мінімум обмежень, через визначений проміжок часу (кілька років) після вселення особам, які не були притягнуті до кримінальної відповідальності протягом періоду перебування в нашій державі, не брали участь в антидержавній діяльності, мають легальне джерело доходів (або перебувають на утриманні) і певний рівень володіння українською мовою, слід надавати статус постійно мешканця України. Надання ж громадянства повинно передбачати проходження іспитів на знання історії України та вільне володіння державною мовою. Безумовно, допуск іммігрантів слід проводити на основі ретельного відбору за віком, освітою, країнами походження. За таких обмежень проблеми співіснування корінних мешканців України та іммігрантів з Афро-Азіатських держав будуть зведені до мінімуму. З часом поширення міжетнічних шлюбів, інтернаціоналізація трудових колективів зцементує багатонаціональне українське суспільство в єдиний організм, хоча й з відмінним від сучасного менталітетом.

Відповідно необхідно визначити мінімально необхідні обсяги (по роках) залучення мігрантів з країн, що розвиваються, за різних варіантів демографічного розвитку України (в залежності від тенденцій народжуваності та смертності, ступеня ефективності заходів по імміграції етнічних українців та представників депортованих народів з країн СНД) та категорії осіб, яким віддається пріоритет при імміграції до України (за країнами походження, етнічними, конфесійними, професійно-кваліфікаційними групами), а також передбачити включення відповідних положень до Державної міграційної програми.

У суспільстві існують побоювання, що притік мігрантів призведе до зростання злочинності, розповсюдження наркотиків тощо. Однак дослідження зарубіжних вчених свідчать: мігранти, навіть нелегальні, схильні до скоєння злочинів, не більше аніж інші верстви населення. Натомість самі переселенці нерідко стають жертвами злочинів, що виникають на етно-національному ґрунті. Позитивний ефект у питанні профілактики такої злочинності матиме пропаганда якщо не дружнього, то принаймні терпимого та безконфліктного співіснування різних етносів. Власне злочинність серед мігрантів і по відношенню до мігрантів нерідко є наслідком неінтеграції мігрантів у суспільство.

Слід врахувати той факт, що найважливішим результатом лібералізації міграційної політики буде уповільнення темпів старіння населення, досягнення більш-менш прийнятного співвідношення між платниками податків та особами, що перебувають на утриманні держави. Будь-які заходи в сфері народжуваності та смертності не дозволять досягти тих показників статево-вікової структури населення, які стануть можливими в результаті притоку мігрантів.

Певним резервом підвищення якісних характеристик населення може виступати шлюбна міграція, пов’язана зі зміною місця проживання в результаті укладання шлюбу громадянок України з іноземцями. На сьогодні такий шлюб супроводжується, як правило, переїздом подружжя на батьківщину чоловіка, тим самим збільшуючи як міграційні втрати населення, так і послаблюючи репродуктивний потенціал країни, оскільки діти у змішаних шлюбах житимуть за кордоном. За даними Держкомстату України на фоні скорочення вибуття жінок за кордон протягом останніх років (2004-2006 рр.) питома вага жінок віком 15-34 рр. у загальній кількості вибулих жіночої статі у старе та нове зарубіжжя є стабільною на рівні 50% з тенденцією збільшення часток 25-29 річних (на 0,4 пункти) і 30-34 річних (на 0,9 пункти).

У контексті цього державна політика має включати заохочувальні механізми для того, щоб принаймні частина таких подруж обирали Україну як місце постійного проживання. Одними із таких заходів має стати створення сприятливого інвестиційного клімату, забезпечення міжетнічної злагоди, підвищення загального рівня життя населення.

У тих випадках, коли жінки, беручи шлюб з іноземцями, приймають рішення про міграцію за кордон, потенційним резервом поповнення населення України за рахунок імміграції є залучення їх дітей в якості учбових мігрантів через механізми пільгового навчання у вузах України осіб, які мають українське походження. Наявність генетичної спорідненості з автохтонним етносом держави полегшить їх інтеграцію в українське суспільство та забезпечить можливий переїзд в Україну в майбутньому.

Стимулювання притоку молоді з метою отримання освіти в Україну є однією із можливих стратегій покращання якості населення. У цьому разі воно має стати цілеспрямованою політикою держави, охоплюючи розвиток багатьох сфер суспільного життя, перш за все системи освіти, культури тощо. На сьогодні такі фактори, як візові, транспортні проблеми, правила реєстрації негромадян України у великих містах, кримінально-психологічна ситуація та інші не сприяють збільшенню обсягів учбової імміграції.

Важливою складовою міграційної політики є також комплекс заходів по протидії нелегальній міграції. Відомо, що громадяни ряду Африканських та Азіатських країн прагнуть використати територію України для незаконного переїзду до економічно розвинених країн Заходу. Транзит нелегальних мігрантів – процес, здатний підірвати міжнародний авторитет нашої молодої держави, тому будь-яка економія коштів тут недопустима. До того ж слід бути готовими, що в разі успіху заходів по стабілізації економіки України і хоча б невеликого зростання рівня життя населення, все більша частина цих нелегальних мігрантів намагатиметься осісти в Україні. Звичайно, український ринок праці, за умови тимчасового працевлаштування частини наших співгромадян в економічно розвинених країнах, відчуватиме певну потребу в робочій силі, однак навряд чи нелегальну міграцію можна розглядати як прийнятний спосіб задоволення цієї потреби. Контингент нелегальних мігрантів за якісними ознаками не відповідає інтересам економіки України, до того ж включає відверто кримінальні елементи. Проблема заміщення вибулих за кордон українських працівників вихідцями з країн, що розвиваються, повинна вирішуватися, знову ж таки, на основі двосторонніх міждержавних угод (таку функцію, зокрема, виконує угода з В’єтнамом, частково – угоди з колишніми республіками СРСР).

Тому вкрай необхідним є посилення прикордонного обліку, як на західних, так і на східних кордонах, підписання міждержавних угод по координації дій прикордонних служб з усіма країнами, з якими межує Україна. Певний ефект в боротьбі з нелегальною міграцією може дати впровадження системи письмових зобов’язань по дотриманню законодавства України з боку громадян країн потенційної нелегальної міграції, які знаходяться в Україні на законних підставах, протягом періоду перебування в Україні (зокрема, зобов’язань про відмову від сприяння своїм співгромадянам в перебуванні на території України та виїзду до економічно розвинених країн).

Жорсткі дії по відношенню до нелегальних мігрантів, однак, в жодному випадку не повинні поширюватися на біженців, гуманне ставлення до яких є нормою для будь-якої цивілізованої держави. Надання притулку особам, що його потребують, максимально можлива допомога цим категоріям мігрантів, в тому числі й по забезпеченню репатріації або переїзду до третіх країн, є ознакою соціальної спрямованості державної політики.

Особливої уваги з боку урядових структур потребує розвиток зовнішніх трудових поїздок. Невирішеність найгостріших проблем трудової міграції здатна звести нанівець зусилля з побудови соціальної держави. Максимальне забезпечення правового та соціального захисту населення є однією з умов гарантування національної безпеки України. У цьому плані широке поширення нелегальних зовнішніх трудових поїздок українських громадян не може не викликати тривогу. Формування у складі населення країни численного прошарку не інтегрованих у суспільство осіб з психологією нігілізму, які при цьому є повноправними та переважно матеріально забезпеченими (а отже, потенційно впливовими) громадянами країни, становить серйозну загрозу національній безпеці. Потенційно небезпечним є досягнення частки осіб, які нелегально працюють за кордоном, у загальній чисельності населення, на рівні 2,5%: за цих умов (враховуючи середній розмір сім’ї в Україні та поширеність міграції двох або більше членів сім’ї) сукупність членів сімей, „задіяних” у трудовій міграції, становитиме біля 6% усього населення, тобто буде рівновеликою середньому класу (за найжорсткішими критеріями виділення), який формується в нашій країні. Вказаний рівень вже досягнутий в Україні, навіть відповідно до мінімальних експертних оцінок масштабів зовнішніх трудових міграцій.

Основними цілями політики держави щодо регулювання трудових міграцій є:

– скорочення масштабів нелегальної трудової міграції населення за межі країни;

– забезпечення соціальної захищеності українських працівників за кордоном;

– забезпечення зворотності зовнішніх трудових поїздок;

– якнайширше залучення міграційних грошей в економіку України;

– запобігання зниженню кваліфікації високоосвічених спеціалістів внаслідок зайняття за кордоном низькокваліфікованими роботами.

Виходячи із поставлених цілей, основними напрямами державної політики визнаються:

– розширення можливостей легального працевлаштування українських громадян за кордоном;

– протидія нелегальній міграції;

– посилення соціального захисту українських громадян в країнах-реципієнтах;

– стимулювання інвестування зароблених мігрантами коштів в економіку України;

– пом’якшення дії факторів, які стимулюють виїзд на роботу за кордон.

Головним стратегічним завданням держави є створення гідних умов життя та зайнятості в Україні, що неминуче зменшить потреби наших громадян у здійсненні трудових міграцій. Однак, враховуючи той факт, що виконання цього завдання потребує довготривалих зусиль, а для багатьох верств населення трудова міграція фактично не має альтернативи як джерело доходів, на сучасному етапі найефективнішим засобом скорочення масштабів нелегальної трудової міграції населення за межі країни стає покращання можливостей легального працевлаштування на основі системи міждержавних договорів про взаємне працевлаштування громадян та їх соціальний захист.

Отже, покращання можливостей легального працевлаштування українських громадян за кордоном вимагає здійснення таких заходів:

– розширення системи міждержавних договорів про взаємне працевлаштування громадян та їх соціальний захист;

– збільшення квот для працевлаштування українців в тих країнах, з якими договори вже укладені;

– розвиток інституту ліцензування діяльності щодо працевлаштування українських громадян за кордоном;

– передбачення спеціальних квот для кваліфікованих фахівців з визначенням переліку занять та видів діяльності при укладанні міждержавних договорів;

– організація підготовки кадрів за замовленням іноземних роботодавців;

– активізація зовнішньополітичної діяльності щодо укладення договорів про працевлаштування окремих категорій українських спеціалістів з країнами Азії та Африки.

Більшість співгромадян, які наважилися на трудову міграцію, при в’їзді до країн-реципієнтів приховує свої справжні наміри і по суті перебуває у цих країнах на нелегальному становищі. Результатом такої ситуації стає соціальна незахищеність громадян України за кордоном, їх практично повна залежність від роботодавців і частково – від посередників. Досить численні контингенти українських трудових мігрантів не мають жодних гарантій щодо режиму роботи, виду діяльності, отримання зароблених грошей. Частина шукачів пристойного заробітку не з власного бажання займається виснажливою, шкідливою для здоров’я працею, молоді жінки нерідко потрапляють у тенета ділків підпільного секс-бізнесу і всупереч власному бажанню змушені займатися проституцією.

Комплекс заходів щодо протидії нелегальній міграції включає:

– розповсюдження інформації (рекламно-інформаційні буклети, спеціальні телепередачі, цільові випуски газет, спеціальні лекційні заняття у вузах) щодо існуючої системи міждержавних угод про працевлаштування, законодавства України та країн-реципієнтів у сфері трудової міграції та регулювання ринку праці в цілому, а також можливості отримання допомоги з боку українських дипломатичних установ під час перебування за кордоном;

– просвітницьку діяльність щодо умов та наслідків нелегальної трудової діяльності;

– посилення контролю за діяльністю організацій-вербувальників вітчизняної робочої сили для роботи за кордоном;

– підвищення ефективності дій силових структур по виявленню та припиненню діяльності фірм, що займаються працевлаштуванням громадян України за кордоном, не маючи не це дозволу.

Для посилення соціальної захищеності українських громадян за кордоном необхідно:

– приєднатися до відповідних конвенцій МОП із питань захисту прав працівників-мігрантів, статей Європейської Соціальної Хартії (оновленої);

– впровадити спеціальні посади у дипломатичних та консульських представництвах за кордоном у країнах призначення мігрантів, створити спеціальні приймальні, забезпечити надання юридичних консультацій.

Вирішення проблем стимулювання інвестування зароблених мігрантами коштів в економіку України та забезпечення зворотності міграцій має спиратися на такі заходи:

– розробка спеціальної програми стимулювання самозайнятості та мікропідприємництва для осіб, які повертаються після трудової діяльності за кордоном, де, зокрема, передбачити пільгові умови оподаткування протягом стартового періоду, надання юридичної та консультаційної допомоги;

– створення програми адаптації трудових мігрантів до українського суспільства, яке змінюється за період відсутності мігранта;

– дозвіл на безмитний ввіз засобів виробництва громадянами України з-за кордону;

– створення недорогих шляхів переказу коштів від українських заробітчан за кордоном родичам, що залишилися в Україні;

– надання можливості сплати коштів до Пенсійного фонду з-за кордону, навіть при відсутності сплати податкового податку;

– розробка і впровадження програм підвищення кваліфікації та перекваліфікації колишніх мігрантів;

– надання можливості купівлі в кредит житла або товарів тривалого користування особами, які перебувають за кордоном;

– встановлення збільшеної відсоткової ставки по вкладах, відкритих у вітчизняних банках громадянами України, які перебувають за кордоном, та підвищених соціальних гарантій по таких вкладах при закритті банку;

– впровадження при працевлаштуванні висококваліфікованих українських фахівців за кордоном за допомогою державних структур процедури укладання тристоронніх угод між особою, що виїжджає, державою (в особі Державного центру зайнятості або єдиного уповноваженого органу виконавчої влади з питань міграції, якщо такий буде створено) та банківською установою про перерахування частини заробітку працівника на рахунок у вітчизняному банку;

– запровадження процедури укладання контрактів із випускниками вищих навчальних закладів, які навчалися за рахунок бюджетних коштів, зі спеціальностей, що користуються попитом на зовнішніх ринках праці; у цих контрактах передбачити умови виїзду за кордон та відшкодування коштів на навчання у випадку постійної еміграції (подібна практика існує, зокрема у Новосибірському університеті Росії).

Реалізація положень про укладання тристоронніх угод при працевлаштуванні висококваліфікованих українських фахівців за кордоном та укладання контрактів із випускниками вищих навчальних закладів, які навчалися за рахунок бюджетних коштів, вимагає прийняття спеціальних законів.

Проблема пом’якшення дії факторів, які стимулюють від’їзд українських громадян на роботу за кордон повинна вирішуватися в контексті регулювання розвитку ринку праці і стратегії підвищення доходів населення та включати такі заходи:

• 
  сприяння інноваціям та продуктивній зайнятості в Україні;
  
• 
  подолання різких регіональних диспропорцій в якості життя населення (стимулювання підприємництва, створення нових робочих місць, перш за все в тих регіонах, де можливості економічного зростання заздалегідь є обмеженими, розвиток соціальної, транспортної та ринкової інфраструктури в усіх регіонах);
  
• 
  розвиток транспортної інфраструктури в приміських зонах великих міст;
  
• 
  створення загальнодержавного банку вакансій.
  

Внутрідержавні трудові мігранти по суті дотують місцеві бюджети за місцем роботи, причому не лише прямо – через сплату податків, але й опосередковано – через купівлю товарів у населеному пункті, де працює мігрант (місцевий бюджет отримує також податки з продажу цих товарів). При цьому більшість соціальних послуг (медичні, освітні послуги для дітей мігрантських сімей, послуги системи соціального забезпечення) мігранти отримують (маятникові мігранти практично повністю, а власне трудові – частково) в населеному пункті, де вони зареєстровані. Тобто в місцях офіційного проживання мігрантів складається несприятлива ситуація: місцевий бюджет має обслуговувати більш чисельну сукупність осіб, ніж сукупність його формувальників, внаслідок чого місцеві бюджети територій-донорів робочої сили мають обмежені фінансові можливості щодо вирішення місцевих проблем, в т.ч. і проблем розвитку транспортної інфраструктури (якість доріг, частота рейсів приміського транспорту, його пасажиромісткість та комфортабельність), тобто проблем, від вирішення яких залежить саме функціонування внутрідержавної трудової міграції.

Таким чином, подальший розвиток внутрідержавної трудової міграції, з одного боку, потребує значних інвестицій, перш за все у розвиток транспортної інфраструктури, а, з другого боку, при відповідній бюджетній політиці може сформувати фінансову основу для вирішення цих проблем. Отже, проблема перерозподілу коштів, сплачених трудовими мігрантами у якості податків, стає однією з найактуальніших при формуванні регіональної бюджетної політики.

На часі завдання розробки механізмів перерозподілу податкових надходжень у залежності від фактичного місця проживання платників податків. Це може бути здійснене або шляхом переходу на проведення процедури сплати податків фізичними особами індивідуально (а не бухгалтерією підприємств) або шляхом диференціювання переказів податкових коштів підприємствами – частина податків перераховується в бюджет за місцем знаходження підприємства (у будь-якому випадку працівники тією чи іншою мірою користуються інфраструктурою за місцем роботи), частина – до бюджетів різних територій в залежності від місць проживання працівників.

Ефективність міграційної політики розглядається як досягнення поставленої мети в найкоротші терміни з мінімальними затратами при виконанні діючих у суспільстві соціальних норм. Оцінку ефективності державної політики у сфері міграцій населення доцільно здійснювати шляхом моніторингу основних міграційних показників, а також фінансових затрат на здійснення заходів та обчислення вартості досягнень міграційної політики.

Коректна оцінка ефективності міграційної політики потребує адекватного інформаційного забезпечення. На сьогодні аналіз існуючих тенденцій міграційних процесів ускладнений недостатньою достовірністю вихідних даних. На сучасному етапі при аналізі стаціонарних міграцій єдино можливим залишається використання офіційних даних статистики міграційних потоків (розробляються Держкомстатом). Цей облік охоплює лише тих мігрантів, які змінюють офіційне місце проживання (ознакою якого протягом існування СРСР та в перші роки незалежності України визнана прописка), тобто незареєстровані переміщення у просторі, зокрема нелегальні міграції, залишаються поза увагою. Прийняття рішення про відміну інституту прописки ще більше загострить проблему повноти обліку мігрантів. Стосовно інформаційного забезпечення аналізу трудових міграцій, то його повнота є низькою навіть на загальному тлі міграційної статистики. Якщо офіційні стаціонарні міграції складають досить суттєву частку загального обсягу переміщень, пов’язаних із зміною місця проживання, то офіційні трудові міграції не можна навіть порівнювати з верхівкою айсбергу – це лише вершина його надводної частини. У цих умовах чи не єдиним джерелом даних про трудові міграції стають вибіркові обстеження, організація яких повинна стати основою постійного моніторингу міграційних процесів.

До налагодження такого моніторингу ефективність міграційної політики найдоцільніше оцінювати за міжпереписні періоди шляхом порівняння реальної чисельності та структури населення, зафіксованої переписом, із розрахунковою на основі даних попереднього перепису та демографічних коефіцієнтів у міжпереписний період.