Система земельных отношений в аграрном секторе России

1.2.3. Концепция земельной реформы 1990-х годов и ее реализация

Что же было реально сделано в ходе реорганизации? Во-первых, была ликвидирована монополия государства на землю. Более 85% сельскохозяйственных земель из государственной собственности были переданы в собственность коллективов сельскохозяйственных предприятий. Существенно, что земля, которой пользовались колхозы и совхозы до реорганизации, перешла не в их собственность как юридических лиц, а в общую собственность группы лиц - работников и пенсионеров хозяйств. Все земли, принадлежавшие ранее личным подсобным хозяйствам населения, были переданы в ведение сельских советов (органов сельской административной власти, позднее преобразованных в сельские администрации), которые уже стали передавать ее в собственность в соответствии с определенными нормами. Участки под личными подсобными хозяйствами с самого начала преобразований передавались в собственность со всеми полномочиями, включая право продажи, аренды и залога. Далее районные комитеты по земельной реформе оценивали всю площадь сельскохозяйственных угодий в районе. В эту оценку не попадали земли под производственными помещениями и сооружениями, под дорогами и т.д., а также территории, принадлежавшие сельским советам и личным подсобным хозяйствам. Все сельскохозяйственные угодья района делились на общее число работников в районе (работников всех сельскохозяйственных предприятий, пенсионеров этих хозяйств, продолжавших жить в этой местности, а также работников социальной сферы села), имеющих право на землю. Таким образом, получалась районная норма бесплатного получения земли. Данная норма умножалась на число людей, имеющих право на получение земли в конкретном хозяйстве - это и была та площадь сельскохозяйственных угодий, которую коллектив данного хозяйства получал бесплатно и безусловно от государства в собственность.

Очевидно, что в части хозяйств земли было меньше, чем показывала вышеприведенная формула, а в части хозяйств - больше. В тех хозяйствах, где земли было меньше, коллектив получал в собственность всю ранее обрабатываемую им землю, дополнительные угодья им не предоставлялись. В тех же хозяйствах, где земли оказывалось больше, чем показывал расчет по формуле, избыток угодий отходил в районный фонд перераспределения земель.

Коллектив хозяйства, став сособственником земли, должен был разделить свою совместно владеемую землю на условные паи. Условный пай представляет собой некую ценную бумагу с особыми правилами обращения. Владелец такого пая имеет безусловное право на выдел в натуре земельного участка размером, указанным в свидетельстве на пай, и в месте, определяемом совместно с другими сособственниками.

Земельные паи получились по российским меркам не очень большими - 6-10 га на человека. Чтобы избежать фрагментации землепользования, то есть нерационального измельчения землепользования, была предусмотрена возможность данный пай продать, арендовать, заложить, обменять на имущественный пай (см. ниже), передать по наследству. До октября 1993 года названные сделки с земельным паем разрешались только в рамках первоначального коллектива, то есть коллектива, получившего землю изначально. После соответствующего указа Президента в октябре 1993 года оборот паев был разрешен и вне коллективов. Таким образом, крестьянин, пожелавший основать собственную ферму, мог увеличить свой участок, купив или арендовав паи у соседей. При этом он приобретал не земельный участок в натуре, а своеобразную опцию, позволяющую ему получить земельный надел в натуре, соответствующий размеру имеющихся у него на руках земельных паев. В силу такого устройства паев, приобретая земельные паи у других со-собственников колхозной земли, выходящий колхозник мог претендовать на получение земли единым массивом, независимо от того, сколько и у кого он прикупил или приарендовал земельных долей.

Земля районных фондов перераспределения предназначается для тех российских граждан, кто не получил земельный пай - как правило, горожан и иммигрантов. В пределах районной нормы эти граждане могут получить участок из этого фонда бесплатно, свыше - арендовать или купить у районной администрации. Бывшие колхозы и совхозы также могут арендовать или купить дополнительные угодья к тем, что их коллективы получили в собственность. При этом эта вновь приобретенная земля может и не распределяться на паи, а оставаться в корпоративной собственности предприятия.

Фермерские хозяйства, которые организовались до 1992 года и получили землю в пожизненное наследуемое владение, зачастую имели землепользование, превосходящее районные нормы по размерам. Таким хозяйствам эта земля оставалась на прежнем титуле. Если фермеры предпочитали переоформить свою землю в собственность, то они могли это сделать бесплатно только в пределах районной нормы, все, что больше нормы - получалось на условиях аренды или выкупа. Позднее стало возможным переоформить всю земельную площадь в собственность.

Неземельное имущество колхозов и совхозов также подлежало разделу на условные паи. В отличие от земельных паев, которые делились преимущественно поровну, имущественные паи определялись пропорционально стажу работы в хозяйстве и средней заработной плате за это время.

Имущественные паи подлежали обороту внутри коллектива сособственников: их также можно было купить, продать, арендовать, обменять на земельный пай, передать по наследству. Если владелец пая выделялся для ведения своего индивидуального хозяйства, то в размерах, указанных на свидетельстве на пай, он мог получить определенное имущество в натуре - трактор, автомобиль, скот, оборудование. Однако если выдел земли в целом не представлял особой проблемы, то с выделом другого имущества возникало много сложностей объективного и субъективного характера.

1.2.4. Современное развитие земельных отношений в агарном секторе

Но, несмотря на стремительный рост фермерского сектора в первые годы реформы, его доля в аграрном производстве осталась незначительной.

За два года были реорганизованы практически все колхозы и совхозы страны. Основная часть сельхозпредприятий была реорганизована в кооперативы или акционерные предприятия того или иного типа. Большая пестрота в названиях реорганизованных колхозов и совхозов не должна вводить в заблуждение. В своем большинстве они независимо от названия трансформировались в производственные кооперативы, в которых основные фонды принадлежат коллективу на правах долевой собственности, а управление строится на выборных кооперативных принципах ("один член=один голос", распределение прибыли преимущественно по труду, а не по паям, выборное правление и председатель и т.д.). Встречаются и реальные акционерные общества, но пока очень редко.

И, наконец, наиболее радикальный и наиболее трудный для исполнения путь реорганизации - это полная ликвидация старого хозяйства и раздел его на более мелкие, технологически целостные производственные единицы - фермерские хозяйства, сельскохозяйственные кооперативы, частные или кооперативные обслуживающие предприятия. Как правило, эти подразделения сообща используют и содержат производственную инфраструктуру бывшего хозяйства.

Как уже говорилось, начиная с 1970-х гг. члены колхозов и совхозов получали в пользование участки земли для личного подсобного хозяйства, при этом земля оставалась государственной. С 1991г. было разрешено иметь ЛПХ в пожизненном наследуемом владении, а с 1992г. - в частной собственности после принятия закона “О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для личного подсобного хозяйства, ведения садоводства, индивидуального жилого и дачного строительства”.

В ходе аграрной реформы резко выросло значение личного подсобного хозяйства. Были сняты все ограничения на этот сектор, селяне получили достаточно большие земельные наделы для подсобного хозяйства. Отмена "первой заповеди колхозника" (обязательных, приоритетных перед всеми другими нуждами поставок сельхозпродукции государству) позволила хозяйствам все возрастающую часть сельхозпродукции распределять для своих работников либо в виде натуральной оплаты, либо продажи им по льготным ценам. Это также создало благоприятную почву для роста ЛПХ. Но владельцы ЛПХ остаются членами крупных коллективных хозяйств, и все проблемы снабжения ЛПХ кормами и молодняком решаются исключительно за счет этих крупных хозяйств. Владельцы ЛПХ не заинтересованы в независимости от крупного сельхозпредприятия, в организации самодеятельного фермерского хозяйства.

Другое дело, когда сельхозпредприятие становится только формой поддержания семейных хозяйств сельского населения. В этом случае часть ЛПХ будет перерастать в фермерские хозяйства товарного типа. При этом рост экономической конъюнктуры в аграрном производстве буде способствовать тому, что все большая часть семейных хозяйств подсобного типа будет трансформироваться в независимые коммерческие фермы семейного типа.

Таким образом, постепенно формируется новая аграрная структура, базирующаяся в основном на частной собственности на землю и средства производства и относительно крупных коммерческих фермах.

В результате описанных выше преобразований в сельском хозяйстве России сложилась довольно сложная и противоречивая система земельных отношений. Основная часть сельскохозяйственных угодий находится в коллективной собственности сельских жителей.

В сельской местности сложилась также система частной земельной собственности. Частными собственниками земли являются владельцы личных подсобных хозяйств и фермеры. Для тех и других законодательно установлены верхние пределы размеров, находящегося в собственности участка. Для ЛПХ эти пределы устанавливаются сельской администрацией и зависят от плотности застройки сельского поселения, плотности населения в данной местности. Для фермеров верхний предел земель в частной собственности (не путать с районной нормой бесплатного наделения землей) устанавливается субъектом Федерации. Эти пределы обусловлены идеологическими и политическими соображениями более, чем экономическими, и преследуют цель не допустить излишней концентрации земельной собственности в руках одной семьи. Режим регулирования оборота земель ЛПХ и фермерского хозяйства также отличается. Владельцы ЛПХ могут свободно распоряжаться своей собственностью без особых ограничений. Для фермеров есть определенные ограничения. Прежде всего, земля отходит государству, если фермер в течении года не использует ее для сельскохозяйственных целей. Это очень сильное экономическое ограничение, так как в условиях спада аграрного производства в стране возникает потребность в консервации определенной части земель.

Часть фермерских земель находится у них в пожизненном наследуемом владении, часть земель фермеры арендуют. Аренда возможна в районных фондах перераспределения, у других фермеров или сельскохозяйственных предприятий, и особенно распространена сегодня аренда земельных паев у пенсионеров сельскохозяйственных предприятий.

Кроме того, часть сельскохозяйственных земель страны находится в государственной - федеральной или муниципальной - собственности. В основном это земли предприятий, исключенных из установленного процесса реорганизации. Относительно резко возросшая часть сельскохозяйственных земель была передана в частную собственность граждан для садоводства и огородничества, дачного строительства.

Некоторая часть сельскохозяйственных угодий находится в общинно родовой собственности народов Севера.

С 1989 года в стране установлен земельный налог, который уплачивают все собственники земель. Фермеры первые пять лет от момента основания своего хозяйства от этого налога освобождены. В результате всех проведенных преобразований в сельскохозяйственных предприятиях сложилась противоречивая, достаточно сложная переходная структура земельной собственности: собственниками земель являются коллективы бывших колхозов-совхозов, пользователями (часто бесплатными) выступают сельскохозяйственные предприятия. При этом юридически их взаимоотношения были плохо прописаны: собственники почти не получали гарантированной, оговоренной каким-либо контрактом арендной платы, но и земельный налог за них платил пользователь. Пользование для предприятий без договора тоже оказывалось не совсем удобным - собственник в любой момент мог потребовать назад свой участок (долю в совместной собственности), что означало отсутствие каких-либо гарантий стабильного производства для крупного предприятия.

Для снятия этого противоречия следующий этап реорганизации, начатый указом Президента РФ в марте 1996 года, предполагал закрепление юридических прав собственников и пользователей, свободный оборот земельных паев, приводящий к аккумулированию земельной собственности в эффективных руках. Всем пользователям сельскохозяйственных земель, то есть коллективным хозяйствам как юридическим лицам, предложено в течение года заключить с собственниками земельных паев и земель юридически оформленные контракты на право использования этих земель. Согласно существующему законодательству, такие контракты могут иметь следующие формы: (1) аренда на фиксированный срок и на определенных условиях, (2) внесение в паевой капитал предприятия собственно земельного пая или продажа земельного пая предприятию, как юридическому лицу и (3) внесение в паевой капитал права пользования земельным паем. В (1) и (3) случаях собственник земельного пая остается его собственником и вправе расторгнуть контракт в случае нарушения его условий. Во (2) случае собственник пая теряет права собственности, и земля отходит предприятию как юридическому лицу.

При этом необходимо отметить ключевую роль фермерства в этом процессе. Паи и земельные участки вряд ли в обозримом будущем будут в массовом порядке перетекать от крупного коллективного сельскохозяйственного предприятия к крупному индивидуальному предприятию. Но мелкий частный собственник создает определенный питательный раствор вокруг крупных сельхозпредприятий, через который земельный оборот может стать реальностью уже сегодня: преуспевающий фермер будет постепенно оттягивать (покупать или арендовать) земельные паи из крупных предприятий, разоряющийся фермер постарается продать хозяйство тому, кто в состоянии предложить более высокую цену - преуспевающему соседу-фермеру или эффективному крупному хозяйству. Таким образом, будет сформирован конкурентный рынок со свободным входом и выходом производителей.

Реализация Указа Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" (от 7 марта 1996 года) привела к росту средних размеров фермерских хозяйств в 1997 году. Если все годы реформирования аграрного сектора среднее фермерское хозяйство имело площадь 42-43 га, то по итогам 1997 года она составила 48 га в целом по стране. Экономические реформы 1990-х годов сопровождались спадом объемов сельскохозяйственного производства и ростом относительных цен на материально-технические ресурсы для аграрного сектора. В этих условиях земля и трудовые ресурсы стали самым дешевым фактором производства и в силу этого стали замещать интенсивные факторы. Спрос на землю сельскохозяйственного назначения в большинстве регионов страны оказался очень ограниченным. Поэтому экономических предпосылок для формирования полноценного рынка (в отличие от квази-рынка, описанного выше) в ближайшей перспективе нет. Однако с ростом аграрного производства рынок земли будет сформирован как во всех развитых странах.