Глава 4. Формирование и реализация государственной политики

• Основные функции государства • Задачи и направления реформи­рования общества • Послание Президента РФ Федеральному Со­бранию • Выделение приоритетных направлений политики • Орга­ны управления, участвующие в реализации государственной по­литики • Роль государственного контроля • Организация государ­ственной службы

Государство выполняет разнообразные функции и все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются че­рез систему и аппарат управления. Функция управления вклю­чает фактически все функции государства, поэтому функции государства и функции государственного управления являются тождественными понятиями.

Так, на заре становления капитализма важно было защитить частную собственность. А. Смит, например, необходимость государства связывал с собственностью и его цель видел в том, чтобы охранять имущих от бедняков. На современном этапе государству приходится вмешиваться, чтобы защитить граждан от эксплуатации собственниками капитала.

Изменяются цели государства, система и функции управления, одни функции становятся ненужными, потребность в других появляется, третьи остаются неизменными по форме, но наполняются новым содержанием. Главными функциями госу­дарства остаются хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная. К базисным для любого общества функциям государства относятся:

• определение стратегии развития;

• гарантирование прав собственности;

• партнерские отношения с частным и смешанным секторами;

• финансовая, денежная, социальная политика;

• поддержание общественного порядка;

• оборона.

В экономической сфере государство обеспечивает условия свободного труда для всех, но не решает за граждан их пробле­мы. Оно берет на себя организацию производства товаров и ус­луг, общественная потребность в которых очевидна. Рыночная организация более эффективна в удовлетворении индивидуаль­ных потребностей.

Каждую функцию управления можно разложить на множест­во подфункций, по-своему воздействующих на систему через планирование, организацию дела, регулирование, контроль и другие рычаги. Для реализации функции управления создаются необходимые организационные структуры, которые координиру­ют, согласовывают действия всех подразделений для достижения поставленных целей. Принятые решения в форме нормативных актов, инструкций, приказов доводятся до объектов управления.

Процесс управления не прямолинеен и не одномоментен, на систему воздействует масса актов с различными целями, прин­ципами, программами, поэтому функции управления в различ­ные периоды имеют неодинаковую приоритетность. В специфи­ческих условиях России конца XX в. на первое место выдвига­ется функция реформирования общества. К реформам относятся имеющие системный, структурный и политический характер изменения, осуществляемые государством на основе законов и других нормативных актов. Это переход к более совершенному порядку с помощью механизма государственного управления, самоорганизации и коллективного взаимодействия.

Планы реформирования экономики начали разрабатываться в СССР задолго до 1990-х годов. Одной из первых была пред­ложенная в середине 1950-х годов модель, которая предусматри­вала вмонтирование в государственный социализм элементов саморегулирующегося рынка.

По определенным причинам планы реформирования в 1950—1960-е годы реализовать не удалось. Более или менее успешных других попыток преобразований было немало: создание в ко­роткие сроки мощной химической индустрии, смена приорите­тов в области инвестиций, реорганизация административного аппарата и т.д.

Во второй половине 1980-х годов реформы приняли более радикальную форму перестройки не только экономической, но и духовной жизни, что позволило включиться в процесс преобразований самым широким массам, которые начали предъявлять требования к властям. Наибольшей активностью отличались шахтеры. В 1989 г. они выдвинули экономические требования:

• региональный хозрасчет;

• юридически закрепленная самостоятельность предприятий;

• широкое использование различных форм собственности на средства производства;

• продажа продукции по договорным ценам;

• повышение цен на уголь в соответствии с затратами на добычу;

• индексация зарплаты в соответствии с ростом цен;

• упрощение структуры аппарата;

• увеличение продолжительности отпуска работающим под землей, выход на пенсию после 25 лет работы с пенсией в размере 70% заработка.

Политические требования стали выдвигаться примерно год спустя, среди них — устранение монополии на власть КПСС, независимость союзных республик. Почти все требования забастовщиков в конечном счете были удовлетворены*.

* Шахты были акционированы или перешли в управление местной власти (региональный хозрасчет); цены на уголь повысились, продавать его можно кому угодно, в том числе за границу; зарплата индексируется; аппарат управления компактный (директор, его окружение и фирмы-посредники). Но почти у половины шахт затраты такие, что уголь по предложенной цене никто не покупает, и они закрываются.

Обострение социально-политического положения побудило области ускорить проведение реформ. Наиболее полное их обоснование представляла программа «500 дней», которая содержала механизм преобразования СССР (республики становятся самостоятельными государствами, но сохраняют устоявшиеся экономические связи).

Основными мерами, осуществляемыми в процессе реформи­рования, являются.

Разработка программ преобразований, законотворчество, яв­ляющееся основным методом воздействия на экономику, осу­ществляются по рекомендациям зарубежных организаций, спе­циалистов, ученых*, предлагающих главным образом монетаристские, либеральные механизмы (государство заботится об устойчивости рубля и низкой инфляции, а все остальное делает рынок и т.д.).

* С 1992 г. принято около 100 указов Президента РФ, подготовленных специа­листами Гарвардского института международного развития (ГИМР), по вопро­сам рыночной экономики, приватизации, рынка капиталов, законодательства. Каналом влияния США на политику России стал Российский центр привати­зации (РЦП). Его финансировало напрямую или через ГИМР Агентство меж­дународного развития США. Конгресс США принял программу содействия переменам в постсоветских государствах. Предложена концепция «Вашингтон­ского консенсуса», разработанная «большой семеркой» для реформирования слаборазвитых стран. Ее основу составляют меры, получившие название «шо­ковой терапии».

Сама по себе идеология либерализма, свободного рынка не лишена положительных качеств хотя бы потому, что в ее основе конкуренция за рост эффективности производства (а не присвоения чужого), повышение ответственности за использование ресурсов, взятых обязательств. С либеральной точки зрения экономику движет конкуренция, каждый при равных возможностях добивается всего трудом и талантом, в этом случае нера­венство результатов признается справедливым. Но все зависит от того, как либерализм реализуется на практике и реализуется ли вообще то, что провозглашается, учитываются ли особенно­сти страны. Всякие модели работают только в адекватных им .условиях. Например, о либерализме нельзя вести речь, если не­посильны для производителя налоги, олигархи душат конкуренцию, процветает коррупция, отсутствует социальное партнерство, не работает судебная система, если проблемы рассматриваются под углом зрения борьбы демократии с коммунизмом, рыночной экономики с командно-административным управлени­ем, добра и зла.

В результате реформ страна отказалась от коммунистической идеологии и практики, реабилитировала церковь и традиции русской государственности. Однако вместе с этими достижениями нанесен ущерб основам общественной жизни: производству, технологии, транспорту, финансам, образованию и много­му другому. Экономические потери превышают ущерб от Великой Отечественной войны.

Ухудшение на первом этапе реформ в какой-то мере законо­мерно, так как устойчивость системы нарушается из-за несинхронного преобразования отдельных элементов. И чем более она развита, тем ухудшение заметнее. Длительность первого этапа во многом определяется скоростью преобразований, мощью воздействия политического курса. Чем медленнее протекают процессы, тем консервативнее ведет себя реформируемая система. В этот период требуется согласованность действий, но если государст­венная бюрократия не обеспечивает необходимую централизацию и пускает дело на самотек, то реформа останавливается на пер­вом этапе и страна погружается в продолжительный кризис. Вы­ход из него потребует политического согласия в обществе, а так­же дополнительных усилий и жертв. Это самый опасный момент реформирования. В конечном счете он может завершиться или достижением устойчивого равновесия на качественно ином уров­не, или реставрацией, если нижний пик наступает раньше, чем начинает спадать максимум сопротивления.

Сейчас наступило время для критического анализа сделан­ного, выводов и корректировок курса, с чем согласны все слои общества, но по-разному представляющие необходимые изме­нения. Выделяются такие направления:

Все направления признают необходимость корректировки экономического курса в пределах конституционного строя, его базовых основ: частная собственность, предпринимательство, свободное перемещение товаров.

Авторитетные ученые и эксперты никогда не утверждали, что экономическая социалистическая система неэффективна по сравнению с капитализмом. Причины ее кризиса видели в гонке вооружений, переориентировавшей на себя почти 70% промыш­ленности, и в изъянах политической системы. Централизован­ное плановое управление, по их мнению, объективно необходи­мо, оно закономерно. Фундаментальную значимость дилеммы «план — рынок» американский экономист В. Леонтьев образно выразил так: «Рынок и частная инициатива — это ветер в пару­сах, а план — руль, направляющий корабль к цели».

Сочетание рынка и плана балансирует составные части сис­темы. При этом она не нарушается при смене власти. Более ле­вые, приходя к власти, уже не национализируют все подряд, пе­рераспределяют не собственность, а доходы.

В последние десятилетия многие страны уже перешли от ка­питалистического общества к постиндустриальному.

России, чтобы двигаться дальше по пути цивилизации, надо расстаться с тем наносным, случайным, вредным, что появилось после 1991 г., т.е. реформировать реформированное. С одной стороны, сделать это гораздо сложнее, чем выходить из системы образца 1990 г., так как общество потеряло доверие к реформам и реформаторам. У государства не стало тех экономических ре­сурсов, которые были прежде (надо научиться хотя бы собирать налоги); олигархи больше влияют на власть, чем советские ди­ректора и министры; условия для развития малого бизнеса стали хуже, чем в 1990 г.

С другой стороны, это реально, так как Россия — вовсе не отсталая страна, стоящая на обочине цивилизации. Россия преподнесла миру немало своих достижений в области рацио­нальной организации экономической и социальной жизни, и он ими успешно пользуется. Так, шведская модель социализма начала формироваться в 1920-х годах одновременно с совет­ской, имеет с ней много общего, но не подвергается остракиз­му за несоответствие западным ценностям. Здесь государство не национализирует средства производства, но социализирует произведенную продукцию, т.е. потребление и накопление с помощью высокого уровня налогообложения. Государственный сектор включает и местное самоуправление. Сеть сельхозко­оперативов охватывает 75% агропромышленной продукции. В ежегодных соглашениях между правительством и фермерами фиксируются цены, процент за кредит, налоги, акцизы и т.д. Под опекой государства находятся среднее и высшее образова­ние, дошкольные учреждения, здравоохранение, биржа труда, пенсионное обеспечение. Практически бесплатные социальные услуги на высоком уровне обеспечиваются за счет прогрессив­ного налогообложения.

На социально-экономическом развитии России во все вре­мена отражалась ее геополитическая специфика. Советская эко­номика развивалась как самодостаточная. Элементы закрытости позволяли использовать ресурсы в интересах только собствен­ной страны. Либеральный удар был нанесен прежде всего по ному принципу, в результате страна быстро потеряла экономи­ческую независимость.

Самые видные ученые-рыночники Запада не рекомендовали радикальный путь реформ по какой-либо готовой модели. По мнению Д. Сакса, в России «характер экономической системы будет определяться не только теми законами и правилами, которые изберет для себя Россия, но и особенностями русской истории, культуры, ресурсов и политики. Страна, несомненно, создаст свою собственную, российскую модель экономики, даже если примет законодательство, идентичное законодательству другой страны».

Возрождение России как великой державы требует макси­мальной мобилизации внутренних ресурсов. Стратегия опоры на собственные силы не может реализоваться без ужесточения ре­жима внешнеэкономических связей страны, демонстрации от­крытости в сторону многих заинтересованных в равноправном сотрудничестве с Россией стран.

Реформирование осуществляется на основе научно обосно­ванной государственной политики, разработка которой является важнейшей задачей органов власти.

 

4.2. Разработка государственной политики

 

Политика — это искусство управления государством, веде­ние государственных дел, сущность деятельности органов вла­сти. Государственное управление приобретает политический ха­рактер, если затрагивает интересы социальных групп, классов, национальностей, широких народных масс.

Политика всегда отражает определенные интересы, обусловли­вается экономическим состоянием общества и является эффектив­ной, если соответствует потребностям развития. Вместе с тем по­литика обладает самостоятельностью и влияет на все сферы жизни, в том числе на экономику, выражая ее в концентрированном виде.

Кроме государственной власти в политическую систему об­щества входят профсоюзы, партии, церковь и другие организа­ции, преследующие свои цели, стремящиеся к расширению влияния на массы, обладающие относительной автономией и ответственные перед обществом.

Государственная политика призвана согласовывать интере­сы, находить консенсус, необходимый для стабильности. Со­временное российское общество социально структурируется за­ново, оно уже далеко не однородно и все больше поляризуется. Каждая социальная группа имеет свои интересы, которые не обязательно совпадают в главном с интересами общества, это осложняет проведение государством социальной политики. Если государственная политика выражает интересы не всего народа, а отдельных социальных слоев, то ее целью становится удержание власти. В этом случае политика главенствует над экономикой в интересах сохранения власти.

Научно обоснованная внутренняя и внешняя политика вы­рабатывается на основе ясной идеологии, национальной идеи. Только в этом случае она получает установку на достижение ка­ких-то целей, приверженность определенным ценностям.

Идеология включает систему политических, правовых, нравственных, эстетических, философских, религиозных и других взглядов и идей. Идеологические взгляды опосредуют формы существования политики, права, морали и соответствующих им а организаций и учреждений.

В основе понятия идеологии — идеал, т.е. полное достижение желаемого состояния. Прежде чем стать реальностью, идеал суще­ствует как идея, т.е. принцип, правило, следование которому обес­печивает достижение цели. Идеология включает одну или систему идей, претендующих на исчерпывающее, всеохватывающее знание, обладание которым позволяет проводить правильную линию.

Идеология как духовная сфера человеческой деятельности играет первостепенную роль в жизни общества. Люди объе­диняются, создают социальную структуру, руководствуясь, прежде всего, духовными интересами. Поскольку без идео­логии жить нельзя, она становится мощным орудием полити­ческой борьбы. Политические организации стремятся зало­жить в свои программы привлекательные идеологии, адресуя их конкретным социальным слоям общества. После победы на выборах они имеют возможность проводить свою идеоло­гию в государственном управлении.

При всем многообразии идеологических систем выделяются две, берущие за основу развития противоположности — либера­лизм и социализм. Либерализм ставит во главу угла свободу лич­ности, приоритет удовлетворения личного интереса. Социализм предполагает свободу личности в рамках определенного социу­ма, отдавая приоритет общим интересам, удовлетворение которых способствует процветанию личности. В первом случае вектор направлен от частного к общему, во втором — от общего к частному. Каждая система утверждается эволюционным (посте­пенное изменение через реформы) или революционным (ради­кальное изменение существующего порядка) путем.

Вся история России является поиском варианта лучшего устройства общества, доктрины существования и процветания госу­дарства. В настоящее время при разработке государственной политики уже можно опираться на появившиеся объединительные (идеи, которые могут составить основу национальной идеологии:

• необходимость изменения действительности к лучшему;

• активная роль государства в экономике и социальной сфе­ре при соблюдении политических, гражданских свобод;

• сочетание отечественных традиций, в том числе дорево­люционной и советской, с новациями демократического настоящего;

• сохранение российской составляющей в государственном строительстве.

Как «работает» национальная идея, свидетельствует опыт разви­тых стран. Япония более 100 лет назад поставила цель догнать силь­ные державы Запада на основе реформ «Мэйдзи». После 1945 г. за идеал было принято построение потребительского общества, которое вначале воплотилось в «три сокровища» — телевизор, стиральная ма­шина, холодильник, потом набор расширился — автомобиль, цветной телевизор, кондиционер. Задача догнать Запад в потреблении этих то­варов была решена, но строительство потребительского общества полу­чило сбой на последнем этапе — собственный дом. Мировой финансо­вый кризис 1997—1998 гг. сказался на темпах экономического разви­тия. Все это поколебало духовные устои нации, сейчас Япония в поис­ках новой идеи.

Государственная политика получает идеологическое обосно­вание, отказ от идеологии также является идеологией, только такая идеология лишает государственную политику содержания и обрекает на неуспех. Например, если государство не придер­живается никаких нравственных и эстетических взглядов, то любые взгляды могут быть легко навязаны массам через СМИ.

Политические партии и объединения, отдельно взятые поли­тические деятели могут придерживаться любой идеологии фор­мально или на деле. Но придя к власти, они реализуют государ­ственную идеологию, причем о ней люди судят не по деклара­циям, а по реальным действиям, политике. Для демократиче­ского политика государственная власть является средством реа­лизации идеологических воззрений; избиратели контролируют его и при расхождении между словом и делом на следующих выборах лишают доверия.

Государственная политика базируется также на твердом фундаменте права как основы эффективного функционирования власти и ограничивается рамками права. Право принято подраз­делять на публичное и частное. Публичное право регулирует дея­тельность государственных органов, отношения между гражда­нами и госорганами. Частное право составляют нормы, регули­рующие отношения между гражданами.

Источником права является Конституция РФ. Для обеспече­ния устойчивости и стабильности в обществе, предсказуемости государственной политики установлена жесткая процедура из­менения Конституции. Ее основные положения могут быть из­менены только всенародным голосованием или созываемым для этого Конституционным Собранием. Другие положения могут быть изменены федеральным конституционным законом, всту­пающим в силу после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.

Отдельные сферы и отрасли деятельности регулируются кон­ституционным, гражданским, административным, трудовым, земельным, налоговым и другими видами права. Гражданское законодательство регулирует имущественные и личные неиму­щественные отношения между физическими и юридическими лицами. В этих отношениях могут участвовать Российская Фе­дерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Граждан­ские права и обязанности возникают из актов государственных органов и судебных решений. Другие виды законодательства регулируют имущественные отношения, основанные на админи­стративном или ином властном подчинении одной стороны другой. Нормы права при необходимости исполняются прину­дительно с использованием соответствующих механизмов.

Основой каждого вида права являются законы, регулирую­щие наиболее важные общественные отношения. Основные на­чала государственного и общественного строя определяют фе­деральные конституционные законы. Федеральные законы рег­ламентируют определенные сферы общественной жизни.

Незыблемость конституционного устройства позволила за по­следние годы Федеральному Собранию принять основные базовые законы функционирования общества, что в свою очередь открыло Новые направления в государственной политике. Основную роль здесь сыграли такие акты, как Гражданский кодекс РФ, законы о приватизации, о конкуренции, об акционерных обществах и др. Государственная политика, базируясь на действующих нормах пра­ва, предполагает в то же время их совершенствование по мере Продвижения общества от одного этапа развития к другому.

Большое влияние на эффективность политики оказывают финансовые возможности государства. При прежней системе в основу планов закладывались общественные потребности. Для их удовлетворения изыскивались средства. При этом финанси­рование не рассматривалось в качестве ограничителя, а подво­дилось под материальные и трудовые ресурсы. Проблема дефи­цита финансовых и других ресурсов хотя и существовала, но решалась за счет преимуществ централизованной системы в части возможностей маневрирования.

При рыночном хозяйствовании государство располагает лишь частью материальных и финансовых ресурсов. В России государст­венная собственность отдана в частные руки раньше, чем была обеспечена гарантия надежного пополнения доходов бюджета. Под влиянием роста бюджетного дефицита, внутреннего и внешнего долга постепенно осуществляется переход к принятию решений исходя из доходов бюджета, а не потребностей страны. Не только для решения задач общенационального масштаба, но и для выдачи заработной платы в бюджетной сфере государство привлекает ре­сурсы, в том числе за рубежом. Рост внешних заимствовании все больше затрудняет проведение независимой не только внешней, но и внутренней политики. Рекомендации МВФ и других междуна­родных кредиторов вынужденно учитываются даже при решении сугубо внутренних проблем, например, реформирование жилищно-коммунального хозяйства, пенсионного обеспечения.

Крупные корпорации, компании типа ОАО «Газпром» также проводят политику и финансируют развитие страны. Но то, что хорошо для ОАО «Газпром», необязательно полезно для России. Правительство должно контролировать соблюдение общенацио­нальных интересов, иначе удовлетворение общественно значи­мых потребностей станет случайным явлением, а структурные диспропорции превратятся в закономерность.

Фактором, определяющим государственную политику, стало изменение геополитического положения России, потеря ею статуса сверхдержавы.

Согласно Концепции национальной безопасности, основ­ные угрозы России носят не военный, а экономический ха­рактер. Военные угрозы полностью не исключаются, но иным стал их характер: не глобальный военный конфликт, мас­штабная агрессия и ядерная война, а региональные, локаль­ные войны и притязания. Для их отражения требуется мень­ший военный потенциал.

В демократическом обществе основой формирования госу­дарственной внутренней и внешней политики является воля народа, которую он проявляет на референдумах, выборах пред­ставительной и исполнительной власти, в акциях одобрения или протеста и в других формах. Облеченные доверием народа органы и должностные лица государственной власти разраба­тывают стратегию и тактику управления страной, которые ма­териализуются в нормативных правовых и других актах. Орга­ны государственного управления различных уровней реализуют на практике стратегические цели и тактические решения, применяя при этом как мягкие, так и директивно жесткие меры принудительного характера.

Механизм разработки политики включает выбор соответствующих приоритетов, учитывает последствия их реализации в экономической, социальной, экологической и других сферах, предусматривает оценку затрат, выгод и рисков. Устанавливаются целевые ориентиры и ограничения. Они выражаются в показате­лях качества жизни (продолжительность жизни, состояние здоро­вья, объем знаний, доход на душу населения, занятость, реализа­ция прав человека и др.), уровня экономического развития, эколо­гического благополучия.

При прежней системе был единый орган, вырабатывавший го­сударственную политику, которая утверждалась на партийных съездах и пленумах. Правительство не участвовало непосредствен­но в разработке политической линии, но претворяло ее в жизнь.

Основные направления внутренней и внешней политики Российского государства определяет Президент РФ в соответст­вии с Конституцией РФ и федеральными законами. Он обраща­ется к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о по­ложении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послание Президента РФ пар­ламенту России одновременно является посланием стране.

В послании формулируются основные политические цели и задачи государства на очередной год. Если проект послания за­ранее рассматривается политическими партиями и движениями в регионах, то его статус уточняется и в нем формулируется по­литика не только Президента РФ, но и всего государства.

Послание Президента РФ опирается на доктрины, концепции по различным направлениям развития страны, среднесрочные и долгосрочные прогнозы. Доктрина выражает систему взглядов на значение отдельных мероприятий, принципов, определяющих механизм государственного регулирования, которыми руково­дствуются органы власти. Доктрины и концепции утверждаются Указами Президента РФ, например доктрина развития россий­ской науки, концепция развития рынка ценных бумаг и др.

Правительство РФ ежегодно заявляет о приоритетах про­мышленной и социальной политики.

Социально-экономическая политика разрабатывается и реа­лизуется по следующим направлениям: