Глава 3. Региональное управление

• Принципы регионального управления • Компетенция Российской Федерации и субъектов РФ • Договоры и соглашения о разграни­чении предметов ведения и полномочий • Регулирование экономического и социального развития регионов • Роль государственных органов в становлении местного самоуправления • Свободные и особые экономические зоны • Закрытые административно-тер­риториальные образования

Под регионом понимается часть территории Российской Фе­дерации, характеризующаяся общностью природных, социаль­но-экономических, национально-культурных и иных условий, Региональное деление может не совпадать с административно-территориальным и национально-территориальным. Регион мо­жет находиться в границах субъекта РФ либо объединять терри­тории нескольких субъектов РФ. Несовпадение зон ответствен­ности органов административного управления с подведомствен­ностью территорий финансовым, судебным, силовым структу­рам обеспечивает независимость представительств центральных органов от местных властей.

Регионализация государственного управления имеет объек­тивные политические (демократия) и экономические (рынок) основы. Федеративное устройство государства, природные, хо­зяйственные различия между регионами предопределяют акту­альность повышения эффективности регионального управления, поиска оптимального варианта разграничения прав и ответст­венности между федеральным центром и регионами. Успешное проведение реформ возможно лишь при активной государствен­ной политике, учитывающей специфику каждого региона. Не­приемлемы ни чрезмерный централизм, не способный учесть .многообразие местных условий, традиций, ни местничество, игнорирующее общенациональные интересы. Приоритет той или другой стороны может быть лишь временной мерой, обусловленной сложившимися конкретными обстоятельствами.

Федеральный центр обеспечивает общность экономического и политического пространства единством системы управления, денежной, бюджетной, налоговой политики. Регион вправе применять свою тактику реформ в рамках единого правового поля с соблюдением общегосударственных интересов и без на­несения прямого или косвенного ущерба другим регионам. На региональном уровне успешнее решаются многие вопросы ис­пользования природных ресурсов, охраны окружающей среды, поддержки малого предпринимательства.

Субъектами общественных отношений выступают органи­зации, предприятия и граждане, принимающие хозяйствен­ные и другие решения исходя из своих интересов в рамках установленных общих для всех правил. Тем не менее с орга­нов государственной власти и управления регионов не снима­ется .обязанность регулирования экономического и социаль­ного развития на своей территории, использования имеющих­ся рычагов воздействия.

В пределах своей компетенции регионы предоставляют пред­приятиям независимо от формы собственности заказы на ком­мерческой основе, льготы по уплате налогов в местный бюджет, по тарифам за пользование электрической и тепловой энергией, по арендной плате. Они участвуют инвестициями в сооружении объектов федеральной собственности, в федеральных програм­мах. Центр тяжести реализации социальной политики переносит­ся на региональный уровень, особенно в части жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, образования, здравоохранения, социальной защиты уязвимых слоев населения, повышения занятости. Расширяются их возможности в регулиро­вании оплаты труда на основе соглашений между объединениями профсоюзов, работодателей и органами исполнительной власти.

Региональное управление базируется на принципах обеспе­чения государственной целостности страны, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения меж­ду органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Оно предполагает регулирование экономического и социального развития регионов с помощью активной регио­нальной политики.

 

3.1. Разграничение предметов ведения и полномочий

Федеративным договором установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти. К предметам ведения Российской Федерации отнесены около 50 позиций; совместного ведения — 40; предметы ведения субъ­ектов РФ не фиксированы, к ним отнесены все предметы веде­ния, за исключением предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения. В своих нормативных актах субъекты РФ отражают до 50 полномочий собственного ведения*. В каж­дом предмете ведения содержатся полномочия и законодатель­ного регулирования, и государственного управления.

Предметы ведения, установленные федеративным догово­ром, подтверждены Конституцией РФ.

• принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное уст­ройство;

• защита прав и свобод человека;

• организация федеральных органов власти;

• управление федеральной собственностью;

• разработка основ федеральной политики;

• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулиро­вание, денежная эмиссия, ценовая политика;

• федеральный бюджет;

• федеральные энергетические системы, федеральный транс­порт; деятельность в космосе;

• внешняя политика, оборона и безопасность;

• судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, ар­битражное законодательство;

• метеорологическая служба, стандарты, официальный ста­тистический и бухгалтерский учет.

Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также конституцией республики, уставом края, области, города феде­рального значения, автономной области, автономного округа, принимаемыми законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться фе­деральным законом и договором между органами государствен­ной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края, области. Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Границы между субъ­ектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся следующие вопросы:

• Обеспечение соответствия конституций, законов, иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и феде­ральным законам.

• Защита прав и свобод человека, режим пограничных зон.

• Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; охрана па­мятников.

• Разграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения.

• Общие вопросы образования, науки, культуры; координа­ция вопросов здравоохранения; социальная защита.

• Борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедст­виями, ликвидация их последствий.

• Законодательство административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды.

• Кадры судебных и правоохранительных органов, адвока­тура, нотариат.

• Общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления.

• Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъ­ектов РФ издаются федеральные законы и в соответствии с ни­ми законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным кон­ституционным законам.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномо­чий Российской Федерации по предметам совместного веде­ния субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Так, в области внешнеторговой деятельности они имеют право:

• формировать и реализовывать региональные программы внешнеторговой деятельности;

• заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств;

• содержать представителей при торговых представительствах России в иностранных государствах за счет своих бюджетов.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулиро­вание, включая принятие законов и иных нормативных актов. Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противо­речить федеральным законам. В случае противоречия по пред­метам ведения и совместного ведения действует федеральный Закон. В случае противоречия по предметам ведения субъектов РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Конституци­ей РФ и общими принципами организации государственной власти, установленными федеральным законом, учреждают сис­тему представительных и исполнительных органов.

Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ не порождает вертикальной соподчиненности, так как осущест­вляется разграничение между Российской Федерацией и субъек­тами РФ. За субъектами РФ закрепляется определенный объем полномочий, что способствует повышению эффективности ор­ганов государственной власти, стабильности государства.

При разграничении используется принцип делегирования полномочий, субсидиарности. Высшая инстанция берет на себя те функции, которые не может самостоятельно выполнять низ­шая. Права принятия решений передаются на тот уровень, ко­торый ближе к заинтересованному населению. В свою очередь субъекты РФ делегируют на более высокий уровень те функции, которые не могут выполнять самостоятельно. Так обеспечивает­ся взаимодополняемость управленческих функций.

Сфера ведения определяется на основе федерального закона и заключения между Российской Федерацией и субъектами РФ двусторонних договоров и соглашений о разграничении предме­тов ведения и полномочий. Договоры учитывают региональные особенности и направлены на сохранение территориальной це­лостности, единства экономического пространства, обеспечение действенности государственной власти.

Договор между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ является правовой формой разграничения предметов веде­ния и полномочий между федеральными и региональными ор­ганами власти.

Соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ явля­ется правовой формой передачи федеральными органами ис­полнительной власти и органами исполнительной власти субъ­ектов РФ друг другу части своих полномочий.

Сторонами договора являются федеральные органы государ­ственной власти и уполномоченные законом субъекта РФ орга­ны государственной власти субъектов РФ. Сторонами соглаше­ния являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Ниже приводится перечень предметов договора и соглашения.

 

Предметы договора	Предметы соглашения
1. Конкретизация предметов ве­дения и полномочий, установ­ленных Конституцией РФ и фе­деральными законами 2. Условия и порядок осуществ­ления разграниченных договором полномочий 3. Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора 4. Иные вопросы, связанные с исполнением положений договора	1. Передача осуществления части полномочий 2. Условия и порядок передачи осуществления части полномочий 3. Материально-финансовая ос­нова передачи осуществления части полномочий 4. Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения 5. Иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения

 

При Президенте РФ образована Комиссия по подготовке договоров и соглашений, утверждено Положение о порядке ра­боты по разграничению предметов ведения и полномочий меж­ду органами государственной власти Российской Федерации и. субъектами РФ.

Проекты договоров и соглашений вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта РФ и направляются для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и Совет Федерации. Федеральные органы исполнительной, власти обяза­ны представлять в Комиссию свои заключения и предложения по этим проектам.

В договоре конкретизируются предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальны­ми, национальными и иными особенностями субъекта РФ.

Договор не может изменять конституционный статус субъ­екта РФ. Не допускается изъятие или перераспределение пред­метов ведения Российской Федерации и предметов совмест­ного ведения, установленных Конституцией РФ. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конститу­ционного строя России, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод граждан, а также иные полномочия, если их пе­редача ведет к нарушению территориальной целостности Рос­сии, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны.

Договор подписывают Президент РФ и уполномоченное ли­цо субъекта РФ. После подписания договора могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграниче­нии полномочий по конкретным предметам совместного веде­ния в договоре, если эти полномочия не установлены федераль­ным законом. Соглашение подписывает руководитель соответ­ствующего федерального органа исполнительной власти и упол­номоченное лицо субъекта РФ. Соглашения о передаче феде­ральными органами исполнительной власти части полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ и о передаче орга­нами исполнительной власти субъекта РФ части полномочий федеральным органам исполнительной власти подписывают Председатель Правительства РФ либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.

Если федеральными актами устанавливаются права, льготы, преимущества для субъектов РФ бóльшие, чем установленные договором, то применяются положения указанных правовых актов. В случае принятия федеральными органами государст­венной власти в одностороннем порядке подзаконных правовых актов, противоречащих договору, подлежат применению нормы договора.

Договоры служат механизмом выравнивания и отстаивания интересов, прав и обязанностей субъектов РФ. Они разнород­ны по содержанию, предусматривают определенные льготы и привилегии.

В августе 1990 г. Верховным Советом Татарской АССР была принята Декларация о государственном Суверенитете. Земля, природ­ные ресурсы, предприятия и учреждения, находящиеся на территории республики, объявлялись собственностью республики. В 1994 г. после трехлетних переговоров был подписан договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между орга­нами государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти Республики Татарстан». Кроме того, заключены с Россией 12 межправительственных соглашений, определивших меха­низм реализации договора. Из-под юрисдикции федерального центра выведены нефтедобыча, нефтепереработка, энергетика и др. Принят Закон «Об иностранных инвестициях», предоставивший внешним ин­весторам более широкие права, чем аналогичный закон России.

Гарантом соблюдения Конституции РФ выступает Президент РФ. Несоответствие конституций, уставов, законов, других норма­тивных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и феде­ральным законам устраняется также рассмотрением вопросов госу­дарственного строительства в конституционном судопроизводстве.

В России центральная и местная власти всегда воспринима­лись как единая государственная власть. В этом единстве цент­ральная власть имеет приоритет, так как синтезирует государст­венную идею, задает параметры, определяет пути развития и контролирует местную власть, что население всегда одобряет.

Центральную власть в настоящее время олицетворяет прези­дентская власть. Разграничение полномочий не должно приводить к ослаблению центральной власти. Наоборот, ее нужно укреплять. Чтобы в полной мере реализовать эффект президентской власти, усиливается контроль центра за использованием собственности, региональным законотворчеством, внешними связями.

 

3.2. Государственная региональная политика

 

Региональная политика является важным направлением дея­тельности государства. Основными ее целями служат укрепление единства и целостности государства; преодоление существенных различий между регионами по факторам развития, уровню жизни, пресечение регионального сепаратизма, максимальное использова­ние потенциала межрегионального обмена, создание предпосылок для саморазвития регионов, функционирования без дотаций.

Их достижение требует создания необходимых условий для производства и потребления, устранения барьеров на пути дви­жения товаров и капитала, необоснованных привилегий, самостоятельного использования Центром ресурсов для решения коренных задач в регионах, оказания помощи местным органам в решении их проблем.

Задачи региональной политики не могут быть решены лишь на основе рыночных отношений. Их решение требует структур­ной перестройки, планирования, финансирования и других ме­тодов прямого участия государства, воздействия с учетом как общегосударственных интересов, так и территориальных аспек­тов развития экономики.

Государство в приоритетном порядке формирует элементы единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, инфор­матика), организует хозяйственное освоение новых территорий, регулирует размещение производительных сил путем создания специальных фондов регионального развития, содействует эф­фективной специализации регионов, системой льготного креди­тования и налогообложения стимулирует их экономическую ак­тивность. Капитальные расходы регионов финансируются с привлечением федеральных средств, если их значимость выхо­дит за пределы интересов регионов.

В социальной сфере федеральные органы управления при­нимают меры по обеспечению гарантированных условий и каче­ства жизни во всех регионах и устранению неоправданных различий в возможностях их социального развития, по предотвра­щению ухудшения демографической ситуации, регулированию рынка труда, внутренней и внешней миграции, возрождению малых городов, крупных рекреационных зон.

В сфере экологии государство берет на себя ликвидацию по­следствий природных катастроф, комплексное развитие регио­нов, пострадавших от радиационного загрязнения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, уст­ранение кризисных ситуаций в районах с чрезмерными нагруз­ками на природную среду.

Формами непосредственного участия государства в регули­ровании развития регионов являются федеральные региональные программы, финансируемые на долевых началах из феде­рального бюджета, особо важные инвестиционные проекты структурного характера, заказы на поставку продукции для об­щегосударственных нужд и др.

Программы экономического и социального развития регио­нов выделяют приоритетные направления, которые, как правило, являются особенными для каждого из них. В программы вклю­чаются меры государственной поддержки социально-экономичес­кого развития региона. Решения Правительства РФ по господ­держке регионов (не связанные с единовременной помощью) оформляются соответствующими актами об утверждении феде­ральных программ развития регионов. Для реализации наиболее крупных федеральных региональных программ создаются специ­альные фонды, например, фонд финансирования программы со­циально-экономического развития Республики Бурятия. На Центр федеральных программ при Правительстве РФ возлага­ются функции единого заказчика федеральных целевых про­грамм развития регионов.

Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов координирует деятельность федеральных и региональных органов власти по стимулированию инвестицион­ной активности в регионах, эффективности использования выде­ляемых им бюджетных средств, мобилизации собственных ресур­сов организаций всех форм собственности для решения перво­очередных проблем экономического и социального развития. Комиссия готовит предложения по определению приоритетных направлений развития регионов, совершенствованию монито­ринга социально-экономического развития, оказанию помощи в реализации целевых программ.

После 1992 г. различия в уровне социально-экономического развития увеличились, и регионы разделились на богатые и бед­ные. Так, соотношение среднедушевого производства промыш­ленной и сельскохозяйственной продукции десяти наиболее развитых регионов и десяти наименее развитых в 1990 г. состав­ляло 2,3, а в 1998 г. - 4,5 раза, разрыв среднедушевых доходов населения соответственно 3,8 и 5,7 раз. Только 10 (из 89) регио­нов производят 44% ВВП страны. Федеративное государство не может нормально функционировать при глубоких различиях в уровне жизни между субъектами Федерации.

Проблемными стали регионы, где сосредоточены предпри­ятия ВПК, легкая промышленность, металлообработка. Кризис­ное состояние охватило регионы с экстремальными природно-климатическими условиями, небольшие поселения. Официальное деление регионов на депрессивные и недепрессивные заменило их классификацию на нуждающиеся и ненуждающиеся в Государственной поддержке. Основным критерием депрессивности признано расчетное превышение расходов над доходами. При этом в доходы включаются: собственные доходы, трансферты, дополнительная помощь, в расходы — оплата труда, детские по­собия, стипендии, субсидии ЖКХ, средства на содержание социально-культурной сферы. К депрессивным отнесены 28 ре­гионов, в первую тройку вошли Дагестан, Бурятия, Тува.

В региональной политике необходимо, с одной стороны, со­хранять приоритеты для регионов, имеющих особо важное стра­тегическое значение, стимулировать развитие городов и районов с крупным научно-техническим потенциалом, которые могут стать «точками роста» экономики, предприятий, являющихся основой жизнедеятельности местного населения. С другой сто­роны, требуются специальные методы регулирования в отноше­нии регионов со сложными условиями хозяйствования, эколо­гического состояния, с высоким уровнем безработицы, мигра­ционными проблемами. Основными направлениями государст­венной политики в отношении кризисных территорий являются:

• структурная перестройка производственного комплекса;

• уменьшение зависимости от внерегиональных поставок, импорта с замещением собственным производством;

• перенесение налогового бремени с производства на соци­ально избыточное потребление, на сверхприбыль;

• создание региональных инвестиционных и инновацион­ных фондов;

• реконструкция предприятий.

Реализуются программы, способствующие структурным преобразованиям, выравниванию социального развития. Основным источником средств для этого является территориальная рента, возникающая в регионах с более благополучными условиями и льготными государственными капиталовложениями в предыду­щие годы. Средства поддержки используются через совместные программы на паритетных началах с регионами.

Малые и средние города являются, с одной стороны, «столицами» для сельских поселений, а с другой — тесно связаны с большими городами. Они могут более эффективно использовать прежде всего собственные природные, трудовые и хозяйствен­ные ресурсы. Поэтому улучшение положения в малых и средних городах положительно влияет на все население. Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов предусматривает решение проблем развития 3066 городских поселений России с населением до 100—150 тыс. чел. и поселков городского типа с общей численностью около 45 млн чел.

Мероприятия по ускорению развития малых и средних горо­дов включают совокупность подпрограмм федерального, регио­нального и городского значения, учитывают финансовые воз­можности всех трех уровней. Основные источники финансиро­вания определяются в регионах и на местах. Учитываются спе­цифические особенности монопрофильных промышленных по­селений, городов, научных центров.

Особое внимание обращается на скорейшее освоение терри­торий с наиболее благоприятными условиями экономической деятельности, в таких регионах активнее используется частный капитал. Например, утверждена программа «Стабилизация и раз­витие экономики Кабардино-Балкарской Республики (КБР)». Сейчас республика дотационна, хотя, занимая лишь 12,5 тыс. км² площади, имеет выгодное географическое положение, при­родные условия, транспортные коммуникации, разнообразные минерально-сырьевые ресурсы. Она обладает запасами мирового значения ресурсов для производства вольфрамомолибденовой продукции, мощными залежами туфа, запасами нефти, золота, обилием горных рек. Предусмотрено привлечение иностранных кредитов под гарантии Правительства РФ.

После распада СССР Россия превратилась в северную страну (наравне с Норвегией, Канадой, Данией — Гренландией).

Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности занимают в 27 субъектах РФ около 60% территории страны. Здесь расположены 70 городов, более 360 поселков городского типа, 1200 мелких поселений, проживают 30 коренных народов численностью 200 тыс. чел. Общая численность населения в районах Крайнего Севера — 12 млн чел. В мире 12 городов на Крайнем Севере с населением более 100 тыс. чел., из них 11 — в России. В мировом масштабе российский Север — это 7% су­ши и 0,2% населения планеты.

Ученые признают 11 из 17 млн км² территории России ма­лопригодными для жизни: средняя температура ниже 2°, высота над уровнем моря более 2000 м, около 15% территории вообще пока не затронуты человеческой цивилизацией.

Однако только в разведанных месторождениях Севера сосредо­точены 1/3 мировых запасов никеля, 1/10 меди, 15% кобальта, 1/3 платиноидов, 100% российских алмазов, 80% нефти, почти весь добываемый природный газ, 90% олова, 15% каменного угля и т.д. В этих районах добывается почти 50% деловой древесины, основная часть пушнины, речной и морской рыбы. Важно также, что залежи полезных ископаемых мирового масштаба расположе­ны концентрированно; 92% разведанных запасов газа — на не­большой площади Надым — Пур — Газовская; 70% добычи нефти и 90% газа приходится на Тюменскую область. Здесь же 46% ми­ровых внетропических лесов (поставщик кислорода), главные за­пасы пресной воды. Северный морской путь является глобаль­ной транспортной системой, способной обеспечивать кратчай­шие перевозки: возить в США и Японию из Европы по нему дешевле, чем через Суэцкий канал или вокруг Африки. Север не затратная, а очень эффективная территория. Он приносит в бюджет в 1,7 раза больше, чем забирает. Россия живет за счет Се­вера, хотя это далеко не все осознают.

СССР осваивал Север всерьез и надолго, добился грандиоз­ных успехов, создав базу для существования нынешних поко­лений. Этой базой Россия пользуется уже почти 10 лет без су­щественных новых вложений.

В бюджете был раздел «Северный завоз», Госплан СССР жестко контролировал доставку всех грузов. Политика государ­ства в отношении Севера начиная с 1992 г. базируется на следующих положениях.