Серия исследований по правовой политике и политике защиты

D. Предложения по электронному мониторингу

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

бет	10/37
Дата	14.07.2016
өлшемі	2.76 Mb.
	#198777
түрі	Пояснительная записка

1 ... 6 7 8 9 10 11 12 13 ... 37

D. Предложения по электронному мониторингу
В конце 2003 года политическая партия «Фламандский блок» внесла ряд предложений по электронному мониторингу лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, а также тех лиц, ищущих убежища, которые считались склонными к побегу. Это вызвало оживленные дебаты в бельгийских средствах массовой информации, однако на момент написания настоящего доклада лица, отвечающие за электронный мониторинг уголовных преступников в Бельгии, сообщают, что иммиграционные органы не обращались к ним по поводу разработки какой-либо программы^²⁸⁹. На данный момент стоимость электронной маркировки с помощью средств спутникового слежения была бы в два-три раза выше маркировки с применением радиочастот, которая уже обходится где-то в 10─12 евро на человека в сутки (по данным проекта по мониторингу, который охватывал приблизительно 300 человек). Необходимы также первоначальные вложения в сумме 250 тыс. евро на устройство, причем в случае уничтожения устройства, они пропадут. Таким образом, затраты на такой мониторинг будут лишь немного ниже, чем затраты на содержание под стражей, гарантируя при этом гораздо меньшую степень контроля. С практической точки зрения данная технология полезна только там, где есть фиксированный домашний адрес с телефонной линией, – а это не самый распространенный вариант для лиц, ищущих убежища в Бельгии, – и где лицо не намеревается переезжать в другую страну или иным способом скрыться (см. раздел по США).
E. Программы возвращения как альтернативная мера
Международная организация миграции осуществляет в Бельгии (и еще в восьми западноевропейских странах) программу возвращения, в рамках которой людям предлагаются стимулы для возвращения в свои страны происхождения^²⁹⁰. Поскольку такие предложения делаются лицам, содержащимся в закрытых центрах (в том числе лицам, ищущим убежища и получившим отказ, а также лицам, ищущим убежища, чьи апелляции находятся на стадии рассмотрения), программу иногда описывают как альтернативную задержанию и содержанию под стражей меру. Такое возвращение может стать «альтернативной поиску убежища мерой», однако эти программы не относятся к категории альтернативных мер, анализируемых в настоящем исследовании, и заслуживают отдельной оценки.
IV. ВЫВОДЫ
A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?
Хотя бельгийские статистические данные не проанализированы относительно того, в какой именно момент процедуры лица, ищущие убежища, скрываются, по мнению директора Федасил и ОСИВ, подавляющее большинство случаев неявки имеет место только после вынесения отрицательного решения по ходатайству о предоставлении убежища. Многие несовершеннолетние, которые получают первое отрицательное решение, остаются в системе, ибо знают, что они защищены от принудительного возвращения, но затем исчезают прямо перед своим восемнадцатилетием. Прежде многие лица, ищущие убежища, покидали центры приема на более ранней стадии процедуры, когда проезд транзитом в Великобританию был относительно легким, но после закрытия центра в Сангатте, что сузило возможности, такие случаи ранней неявки стали относительно редкими^²⁹¹. И это несмотря на то, что показатель признания статуса беженца в Бельгии сейчас относительно низкий^²⁹².
То, что люди, которые не могут быть возвращены в свои страны происхождения, но и не могут законно содержаться под стражей неопределенный срок, просто выпускаются на улицу без помощи или надзора, показывает, вероятно, что правительство интересует не уменьшение общего числа людей, незаконно находящихся в Бельгии (или в целом в ЕС), а уменьшение количества «могущих быть возвращенными людей, которые отказываются возвращаться»^²⁹³. В 2003 году из Бельгии было выслано 10584 человек, как нелегальных мигрантов, так и лиц, получивших отказ в предоставлении убежища^²⁹⁴.
Аналогичным образом, информация ОСИВ о том, что так много из переведенных в четыре специальных центра для лиц, получивших отказ в предоставлении убежища (обжаловавших отказ в Государственном совете), регулярно исчезают во время перевода, также говорит о том, что власти несколько толерантно относятся к таким побегам, если сбежавший больше не претендует на государственную поддержку.
Более серьезной проблемой для государства, также решаемой посредством задержания и содержания под стражей, возможно, является сдерживание потока прибывающих в будущем. В этом отношении альтернативные ограничению на свободное передвижение меры, в том числе предоставление помощи натурой при условии проживания по предписанному адресу, были в последние годы, как говорят, столь же успешны в деле неуклонного сокращения количества людей, ищущих убежища в Бельгии.
Кажется, однако, что подразумеваемая договоренность о том, что не следует больше строить закрытые центры с целью увеличения площадей для содержания под стражей, скорее всего, закончится, частично из-за давления со стороны соседних стран и местной полиции, которой мешает эта своеобразная дверь-вертушка: нелегальные мигранты арестовываются, а затем немедленно освобождаются под приказ о выезде из страны.
B. Экономическая эффективность
Директор Федасил подтверждает предположение о том, что в Бельгии затраты на содержание одного человека в открытых центрах значительно меньше, чем затраты на содержание одного человека под стражей^²⁹⁵. При этом, однако, стоимостной аргумент не стал в Бельгии определяющим, так как большие затраты на содержание под стражей, как считается, окупятся в долгосрочной перспективе, облегчая депортацию или предотвращая въезд в Бельгию злоупотребляющих заявителей^²⁹⁶.
C. Экспортная ценность
В Бельгии есть ряд отличных центров коллективного приема – например, центр Пти-Шато – но даже наилучшие из них не подходят для тех сроков, в течение которых многие живут в них. Имеет место отсутствие неприкосновенности частной жизни и проблемы с поддержанием семьями своих культурных структур. Поскольку процедура в Бельгии может длиться годами, давая при этом, однако, относительно низкий уровень признания статуса, большинство тех, кто живет в назначенных местах, непроизводительно «хранятся» в течение всего срока пребывания в Бельгии. Сложилось впечатление, что всестороннего исследования, в котором сравнивались бы затраты и выгоды коллективных центров в противоположность более широкой помощи в обществе, не было. Такое исследование следовало бы провести не только в разрезе финансовых затрат, но и путем оценки таких элементов, как уровни образования детей в центрах и вне их, а также социологических и психологических последствий такой институциональной жизни.
Исследование, проведенное организацией «Внимание ребенку» по проблеме исчезновения разлученных с семьей детей, заслуживает цитирования и повторения в других странах, борющихся с этой же проблемой.
БОЛГАРИЯ^²⁹⁷
I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО
A. Лица, ищущие убежища
В соответствии с Законом об убежище и беженцах 2002 года (ЗУБ)^²⁹⁸, все заявления о защите в Болгарии рассматриваются по ускоренной процедуре^²⁹⁹, за исключением заявлений несовершеннолетних без сопровождения^³⁰⁰. Государственное агентство по делам беженцев, центральный компетентный орган Болгарии, занимающийся беженцами, обязан в трехдневный срок с момента регистрации заявления о защите принять решение в пользу одного из трех вариантов^³⁰¹: (а) отклонить заявление как явно необоснованное; (б) прекратить процедуру; (в) допустить заявителя к общей процедуре определения статуса беженца. Задержание и содержание под стражей лиц, ищущих убежища, в ходе указанной в п. (в) общей, неускоренной процедуры определения статуса случается очень редко, и большинство лиц, ищущих убежища в Болгарии, пользуются свободой передвижения, что гарантируется статьей 35 Конституции Болгарии.
Согласно болгарскому законодательству, существует два вида задержания и содержания под стражей: (1) применяемое как мера обеспечения явки в судебный орган в целях уголовного преследования (т.е. содержание «под арестом») и (2) административное задержание и содержание под стражей, применяемое в отношении неопознанных иностранцев, незаконно находящихся на территории страны, как мера, предваряющая высылку^³⁰². Согласно п. 6 статьи 44 Закона об иностранцах, после выдачи приказа о «высылке» или «принудительной доставке на границу» иностранец может быть принудительно поселен в специальном центре до момента выполнения назначенной административной меры. Иного ограничения максимального срока содержания под стражей не предусмотрено.
Согласно статье 30 Конституции Болгарии, задержание возможно только на законных основаниях. Судебные власти (которые в Болгарии включают прокуратуру) должны быть немедленно поставлены в известность, они обязаны подтвердить законность задержания в течение суток. Лицо имеет право на юридическую консультацию с момента задержания или с момента предъявления ему обвинения^³⁰³. Согласно Уголовному кодексу Болгарии^³⁰⁴, задержание и содержание под стражей лица, ищущего убежища, предполагает такие же меры защиты от произвола, как и для любого другого лица^³⁰⁵.
До сих пор имеют место случаи, когда болгарская полиция не отличает должным образом лиц, ищущих убежища, от незаконных иммигрантов и применяет поэтому Закон об иностранцах и Закон о Министерстве внутренних дел^³⁰⁶ ко всем иностранцам, не принимая во внимание права лиц, ищущих убежища. В прошлом Министерство внутренних дел задерживало лиц, ищущих убежища, у которых не было надлежащих болгарских документов, удостоверяющих личность, так, будто они – незаконно проживающие лица. В конце 2003 года, однако, Государственное агентство по делам беженцев создало механизм выдачи документов, удостоверяющих личность, на следующий день после регистрации ходатайства о предоставлении убежища, что, как ожидается, уменьшит число случаев неправомерного задержания. В 1999 году между Национальной служебной полицией, Департаментом охраны Министерства внутренних дел и правовым сообществом «Болгарский Хельсинкский комитет» на принципах доброй воли было заключено соглашение о немедленном освобождении неправомерно задержанных беженцев и лиц, ищущих убежища^³⁰⁷.
B. Лица, ищущие убежища, которые получили отказ и ожидают высылки
Освобождение при административном содержании под стражей до высылки может быть обеспечено путем предоставления статуса или отсрочки исполнения приказа о депортации на гуманитарных основаниях. Помимо статуса беженца по Конвенции 1951 года, Закон Болгарии об убежище и беженцах предусматривает также гуманитарный статус, а Закон об иностранцах позволяет в любом случае выдавать визу для краткосрочного проживания на срок до 90 дней. В 2003 году 77 лиц было освобождено из-под стражи, под которую они были взяты до высылки, по заявлениям о защите^³⁰⁸.
Вследствие ограниченности государственных средств Болгария в настоящее время не депортирует получивших отказ лиц, ищущих убежища^³⁰⁹. Поэтому через три─шесть месяцев содержания под стражей таких лиц часто освобождают и обязывают ежедневно отмечаться в региональном полицейском участке, ближайшем к месту их зарегистрированного проживания (см. ниже раздел об альтернативных мерах).
II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ
В 2000 в Болгарии на пограничных пунктах было задержано 137 лиц, ищущих убежища, по причине их нелегального въезда^³¹⁰. Двумя основными пограничными пунктами, где подаются ходатайства, являются Софийский международный аэропорт (Враждебна) и контрольно-пропускной пункт Капитан Андреево на болгарско-турецкой границе. Задержанные в аэропорту содержатся в транзитной зоне, которая представляет собой просто отделенную часть зала для прибывающих и транзитных пассажиров. Доступ УВКБ ООН и Болгарского Хельсинкского комитета к этим задержанным, которые в некоторых случаях содержатся там до двух недель, ограничен. Средний срок содержания под стражей, однако, составляет от двух до пяти дней. По информации Национальной служебной пограничной полиции, за 2003 год 421 иностранец был задержан на границе при попытке ее нелегального пересечения. Кроме того, 6907 лицам было отказано во въезде по причине отсутствия визы, проездных документов и (или) финансовых ресурсов^³¹¹. В 2003 году, по данным Болгарского Хельсинкского комитета, 77 лиц было освобождено из-под стражи на основании их заявлений о защите.
Некоторые лица, содержащиеся под стражей в аэропорту, переводятся (если их ходатайства признаны «явно необоснованными») непосредственно в центр содержания под стражей, например, в центр недалеко от района Дружба в Софии. По данным на 28 февраля 2004 года, в этом центре содержалось под стражей 22 лица, получивших отказ в предоставлении убежища^³¹². По приказу от февраля 2004 года новое Управление миграции в составе Министерства внутренних дел обязано построить и содержать специальные центры для временного размещения иностранцев, в отношении которых выданы приказы о принудительной доставке на границу или высылке^³¹³. На средства программы ЕС ФАРЕ Болгария планирует построить два транзитных центра для проживания в каждом из них 300 лиц, ищущих убежища, и беженцев – в Бусманчи (рядом с Софийским международным аэропортом) и в деревне Пастрогор (рядом с пунктом пересечения болгарско-турецкой границы в Капитан Андреево). Завершение строительства запланировано на конец 2005 года^³¹⁴.
Если лицо, задержанное в аэропорту, необходимо задержать более чем на несколько дней, оно может быть переведено в гостиницу аэропорта Болгарских авиалиний. Представительство УВКБ ООН в Софии и Болгарский Хельсинкский комитет сообщают, однако, что такой практики уже несколько лет не наблюдается.
III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ
A. Приостановка рассмотрения дела из-за неявки на собеседование
Для лиц, ищущих убежища и ожидающих решения по своим ходатайствам, статья 14 ЗУБ допускает приостановку процедуры, если заявитель в течение десяти дней после вызова не явился на собеседование. Пункт 7 статьи 15 гласит, что если заявитель не явился в течение трех месяцев после такой приостановки, дело официально прекращается. Дело вновь открывается, если заявитель представил свидетельство уважительных причин отсутствия (например, тяжелой болезни). Эти положения взяты из общего Закона об административном производстве.
Для лиц, ищущих убежища, ходатайства которых отклонены, но которые не депортированы^³¹⁵, в качестве альтернативной бессрочному содержанию под стражей меры может применяться строгое требование отмечаться (ежедневно). По состоянию на февраль 2004 года 18 человек жили в Болгарии по такому режиму строгой отчетности, из которых 13 были получившими отказ лицами, ищущими убежища, а остальные – нелегальными мигрантами^³¹⁶.
B. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей
Разлученные с семьей несовершеннолетние лица, ищущие убежища, в Болгарии не задерживаются и не содержатся под стражей, поскольку они освобождены от ускоренной процедуры. Согласно п. 1 ст. 25 ЗУБ каждому несовершеннолетнему без сопровождения, ищущему или получившему защиту на территории Болгарии, назначается опекун. Согласно п. 2 ст. 25 ЗУБ Государственное агентство по делам беженцев обязано размещать детей без сопровождения/разлученных с семьей детей, ищущих или получивших защиту, до достижения ими совершеннолетия в специализированных учреждениях, подведомственных Министерству здравоохранения, образования и науки и Министерству труда и социальной политики. Государственное агентство по делам беженцев отвечает за защиту таких детей от физических или психических пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения. Они имеют право на финансовую и материальную помощь, равную той, которая оказывается взрослым беженцам, а также на начальное и среднее образование в государственных школах^³¹⁷. Директора сиротских приютов являются юридически назначенными опекунами несопровождаемых/разлученных несовершеннолетних, проживающих в этих приютах.
Тем не менее, частое исчезновение разлученных с семьей детей из мест их проживания и высокий показатель побегов в ходе процедуры являются в Болгарии серьезным вопросом. Качество размещения не является проблемой, потому что в стране есть хорошие социальные учреждения, но одна из новых инициатив пытается способствовать интеграции таких детей в болгарские приемные семьи, потому что считается, что торговцы имеют меньше возможностей похитить детей, живущих с болгарскими опекунами в семейной среде. Контроль на границах ─ еще одна составляющая этой совместной инициативы государства и НПО, направленной на предотвращение торговли детьми, без чрезмерного ограничения их свободы передвижения внутри страны^³¹⁸.
C. Открытые центры и проживание по предписанному адресу
Во время процедуры рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища лицо, ищущее убежища, обязано проживать по адресу, предписанному Государственным агентством по делами беженцев, и в любой момент находиться в распоряжении агентства. Пункт 2.2 статьи 93 ЗУБ предусматривает административно-уголовную ответственность лица, ищущего убежища, если оно покинет установленное место проживания без разрешения агентства.
В зависимости от наличия мест лица, ищущие убежища по общей процедуре, в том числе выпущенные из аэропорта, принимаются в два открытых центра. Один центр находится в помещении Государственного агентства по делам беженцев в Софии; он рассчитан приблизительно на 400 человек. Второй центр расположен в деревне Баня вблизи Новой Загоры; в нем могут разместиться около 80 человек. Заявители, находящиеся на территории страны, должны зарегистрироваться в этих центрах, независимо от того, нужно ли им там проживать или нет. Кроме того, есть два временных центра: на контрольно-пропускном пункте на границе с Турцией и в Любимце. Все эти четыре центра – открытые, однако проживающие в них лица должны получать разрешение на отлучку в течение более 24 часов.
ЗУБ предусматривает размещение лиц, ищущих убежища, в этих открытых центрах^³¹⁹, однако можно получить и разрешение на самостоятельное проживание в других местах, если лицо, ищущее убежища, не нуждается в государственной поддержке^³²⁰. Тот факт, что такая более широкая свобода выбора местожительства предоставляется имеющим собственные средства или семейные связи в Болгарии, показывает, что открытые центры задуманы и используются скорее как способ поддержки нуждающихся заявителей, нежели как способ контролирования передвижения заявителей, обеспечения эффективного рассмотрения их дел или предотвращения их побега.
D. Более широкие политические решения проблемы транзитной миграции
«Евродак» (база данных ЕС, которая идентифицирует незаконных мигрантов в Европе по их биометрическим данным) в сочетании с усиленным пограничным контролем и наблюдением будет иметь самое сильное влияние на транзитную миграцию, которая является главной причиной побегов лиц, ищущих убежища в Болгарии. Численность персонала Отдела миграционной полиции сейчас увеличивается как ответ на одно из требований для вступления в ЕС.
В Болгарии действует строгий режим выезда, что является еще одним сдерживающим фактором для лиц, ищущих убежища, которые рассчитывают на отклонение ходатайств в Болгарии и переезд на запад по суше. Согласно статье 279 Уголовного кодекса Болгарии, незаконное пересечение границы (при въезде или выезде) является преступлением, которое наказывается лишением свободы на срок до пяти лет, штрафом или пробацией. Параграф 5 освобождает лиц, ищущих убежища, которые въехали в Болгарию без разрешения (в соответствии со статьей 31 Конвенции 1951 года), но беженцы или лица, ищущие убежища, задержанные при попытке нелегально выехать из Болгарии, подлежат уголовному преследованию. На практике большинство беженцев и лиц, ищущих убежища, задержанных таким образом, не преследуются и не берутся под стражу, а просто возвращаются в Государственное агентство по делам беженцам, где попытка их выезда может повлиять на результат рассмотрения ходатайства. За незаконный выезд лица преследуются очень редко, но за последние годы все-таки было несколько таких случаев^³²¹.
Однако долговременным решением проблемы сокращения транзитной миграции, является, очевидно, создание в Болгарии более широких перспектив защиты и интеграции. И лица, ищущие убежища, и лица, признанные беженцами, все больше выбирают жизнь в Болгарии, а не транзит на запад, показывая, что процедурные реформы и социальные программы, осуществляемые в последние несколько лет, сработали как стимулы для снижения интенсивности побегов.
IV. ВЫВОДЫ
A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?
За период с 1993 года (когда Болгария ратифицировала Конвенцию 1951 года) по 30 декабря 2003 года в Болгарии было подано 12803 ходатайства о предоставлении убежища; из этого числа 5186 заявителей (41,5%) исчезли или же их дела были прекращены. Предполагается, что большинство скрывшихся лиц направились транзитом в Европейский Союз.
Поэтому можно сделать вывод, что альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры – будь-то открытые центры, требования отмечаться или социальные учреждения для разлученных с семьей детей – не эффективны в обеспечении соблюдения процедур убежища, если страна является не конечным пунктом следования, а только страной транзита. Следует отметить, что, несмотря на отсутствие статистических данных об уровне транзитной миграции лиц, получивших статус беженца, по оценкам этот уровень довольно высокий. Следовательно, хотя альтернативные меры могут быть неэффективными, задержание и содержание под стражей лиц, ищущих убежища, которые после признания беженцами освобождаются из-под стражи, в долгосрочной перспективе также могут оказаться тщетными.
B. Экономическая эффективность
Согласно информации, предоставленной Департаментом международного сотрудничества Министерства внутренних дел^³²², затраты на содержание одного задержанного нелегального мигранта в Болгарии составляют 4,30 лева (эквивалентно приблизительно 3 долларам США) в сутки, из них 1,30 лева расходуется на питание. Информации об относительных затратах на содержание под стражей по сравнению с другими альтернативными мерами нет. Но в случаях, когда может иметь место бессрочное содержание под стражей, власти часто считают и более гуманным, и более приемлемым освободить лицо, получившее отказ в предоставлении убежища, под обязательство часто отмечаться.
C. Экспортная ценность
Болгарская система предоставления убежища в целом отличается либеральным подходом с точки зрения механизмов приема, когда задержание и содержание под стражей применяется только как исключительная мера. К сожалению, высокий уровень неявки лиц, ищущих убежища, и высокая частота, с которой лица, ищущие убежища, исчезают, вместо того, чтобы исполнять приказы о высылке, ограничивают международную «экспортную ценность» этих альтернативных мер.

КАНАДА^³²³
I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО
A. Лица, ищущие убежища
Закон об иммиграции и защите беженцев 2001 года (ЗИЗБ)^³²⁴ содержит три главных основания для задержания и содержания под стражей лица, ищущего убежища, в любое время и без ордера: (а) для выяснения личности; (б) если есть основание полагать, что претендент не явится на дальнейшее рассмотрение дела; (в) если данное лицо может представлять опасность для общественности. Задержание при въезде также допускается «для завершения проверки», что некоторые критики переводят как «для административной простоты» и что допускает чересчур широкое толкование.
Сотрудники иммиграционной службы, согласно своим внутренним правилам^³²⁵, обязаны принимать решения о задержании на основе оценки риска в индивидуальном порядке, с учетом следующих ситуаций:

если во время проверки выявлены проблемы безопасности или благонадежности, в том числе касающиеся преступности, терроризма или агрессивного поведения;
если для устранения или подтверждения угрозы безопасности или благонадежности должны быть разрешены проблемы выяснения личности;
если высылка неизбежна и при этом выявлен риск побега;
если есть серьезные сомнения относительно личности человека, в том числе наличие нескольких документов, удостоверяющих личность, фальшивые документы, отсутствие проездных документов, отказ от сотрудничества с Министерством гражданства и иммиграции Канады (МГИ, CIC) в выяснении личности.

Стандарт процедурных гарантий для иммигрантов, содержащихся под стражей, в Канаде относительно высокий. Предусмотрены права на автоматический, а затем периодический пересмотр решения (через 48 часов или незамедлительно после этого, потом через 7 дней, затем через каждые 30 дней) о содержании под стражей членом Иммиграционного отделения Управления иммиграции и беженцев (УИБ, IRB) (квазисудебного органа, определяющего статус беженцев).

Лицо, содержащееся под стражей, имеет право на консультацию и правовую помощь при условии прохождении проверки имущественного положения и благонадежности^³²⁶. Предоставляются переводчики, устно поясняются причины задержания, после чего лицу, содержащемуся под стражей, выдаются письменные копии. Для защиты конфиденциальной информации пересмотр решений о задержании и содержании под стражей больше не проводится публично.
B. Условия освобождения: залог или обеспечение, требование отмечаться, требование о надзоре
При пересмотрах решений о задержании и содержании под стражей люди могут освобождаться безусловно либо после внесения залога или предоставления гарантии обеспечения соблюдения установленных условий. МГИ может потребовать установления определенных условий, однако независимый судья УИБ решает, действительно ли они необходимы, и выдает распоряжение об освобождении на условиях, признанных целесообразными^³²⁷.
Обязательные требования включают уведомление об адресе, по которому лицо, ищущее убежища, может проживать и быть доступным для властей^³²⁸; лицо, ищущее убежища, должно самостоятельно являться в органы власти по мере необходимости^³²⁹, а также письменно подтвердить свое понимание этих обязательств^³³⁰. Канадский совет по делам беженцев, многие канадские НПО, безуспешно выступали против автоматического установления первого из этих требований для освобождения, потому что многие лица, ищущие убежища, задержанные сразу же по прибытию в Канаду, сталкиваются с большими трудностями в поиске такого адреса, находясь под стражей, тогда как после проживания нескольких дней на свободе или поиска на рынке жилья они могут сообщить его относительно быстро. Аналогичные жалобы поступали на второе требование, условие, которое налагалось по-разному в зависимости от рассматриваемого дела. Жалобы относительно этих требований касались дел, в которых эти требования применяются в течение неопределенного срока. Хотя канадские суды последовательно запрещают применение бессрочного содержания под стражей в случаях, когда мигрант или получившее отказ лицо, ищущее убежища, не могут быть высланы, альтернативное освобождение такого лица под требование отмечаться или требование надзора может также стать карательной мерой, если ее применять без ограничения – как, например, в случае лица, получившего отказ в предоставлении убежища, которое было обязано отмечаться дважды в неделю в течение пяти лет после освобождения, что серьезно уменьшило его способность найти или не потерять работу^³³¹. Даже для тех лиц, ищущих убежища, которые находятся в Канаде в течение более короткого времени, требование отмечаться может быть обременительным, если у них есть работа или дети, которых они не могут оставить без присмотра: например, поездка из центра Торонто в пункт, где нужно отмечаться, занимает 40─50 минут на двух автобусах, а пункт работает ежедневно только до 15.00^³³².
Условия освобождения также могут включать внесение обеспечения или предоставление гарантии соблюдения процедуры (т.е. обещание выплатить установленную сумму в случае нарушения процедуры). Большинство лиц, ищущих убежища, освобождаются прямо в аэропорту после установления личности и «на условиях» (это означает внесение залога или обеспечения ими самими, друзьями или семьями). Остальных освобождают при содействии «Торонтской залоговой программы», которая также является единственной организацией, которая осуществляет систематический и активный надзор за освобожденными лицами (см. ниже^³³³).
Требования, связанные с необходимостью отмечаться, контрастируют с общей свободой передвижения и выбора места жительства, предоставленной в Канаде незадержанным лицам, ищущим убежища. Большинство из них предпочитает жить в основных городах – Торонто, Монреале, Ванкувере и Оттаве. Если лицо, ищущее убежища, подало ходатайство, оно имеет право подать заявление об изменении места рассмотрения дела. Отдел защиты беженцев УИБ часто отказывает в удовлетворении таких заявлений, чтобы предотвратить «поиск удобного суда», поэтому лица, ищущие убежища, которые переезжают в другой регион, могут быть обязаны возвращаться для слушания своих ходатайств в первоначальное место жительства. Отдел защиты беженцев имеет региональные отделения в Торонто, Монреале, Ванкувере, Калгари и Оттаве, и его сотрудники также ездят в небольшие города для слушаний по ходатайствам^³³⁴.
II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ
В 2002 году в каждый данный момент времени под стражей на условиях ЗИЗБ содержалось в среднем 440 человек, из которых только некоторые были лицами, ищущими убежища^³³⁵. Из них в среднем 5 человек содержались под стражей по причинам безопасности^³³⁶. Теперь любой иностранный гражданин, в том числе лицо, ищущее убежища, или лицо, признанное беженцем, может быть задержано, если Министр гражданства и иммиграции «принимает необходимые меры для расследования обоснованного подозрения в недопустимости его пребывания по причинам безопасности». Поскольку Канада в 2002 году приняла 33428 лиц, ищущих убежища, ясно, что задержание и содержание под стражей продолжает применяться избирательно и что лицо, ищущее убежища, в отношении которого нет опасений с точки зрения безопасности, как правило, освобождается после установления личности.
По словам законных представителей, существуют значительные региональные различия в интенсивности задержания лиц, ищущих убежища: Торонто принимает большинство претендентов на убежище и демонстрирует более высокую интенсивность задержания, тогда как в местности, принимающей меньшее число претендентов, лиц, ищущих убежища, задерживают гораздо меньше^³³⁷.
После терактов 11 сентября 2001 года определенные круги оказывают давление на канадское правительство с целью смещения в сторону политики обязательного задержания всех лиц, ищущих убежища, которые не имеют документов или имеют ненадлежащие документы, т.е. в сторону политики, похожей на политику США или Австралии. На сегодня это давление привело к введению новых правил в Международном аэропорту Пирсон (Торонто), согласно которым все лица, ищущие убежища, которые не имеют документов или «неконтактны», задерживаются. Для обеспечения этого проекта МГИ резервирует некоторое количество мест в центре содержания под стражей иммигрантов, находящемся в нескольких километрах от аэропорта Торонто. Есть планы по открытию в апреле 2004 года нового центра содержания под стражей иммигрантов, улучшенной планировки, в районе Большого Торонто^³³⁸. Поэтому существует неотложная потребность в содействии максимальному использованию альтернативных мер, с особым ударением на то, как альтернативные меры могут решить проблемы национальной безопасности.
Законные представители сообщают, что основания для задержания и содержания под стражей в процессе последнего часто меняются. Например, сначала приказ о задержании и содержании под стражей выдается на основании невозможности установить личность, а потом, после получения из страны происхождения надлежащих документов, удостоверяющих личность, основания для задержания и содержания под стражей изменяются – речь начинает идти о риске побега, и с задержанного требуют большую сумму обеспечения (например, около 10 тыс. канадских долларов). Если такое обеспечение оказывается для заявителя на начальном этапе слишком большим, судьи могут со временем уменьшить его до суммы (например, до 1 тыс. канадских долларов), которую лицо, содержащееся под стражей, каким-либо образом сможет собрать^³³⁹.
III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ
Все приведенные выше условия освобождения – освобождение под залог или обеспечение, требование отмечаться или требование о надзоре – можно рассматривать как альтернативные задержанию и содержанию под стражей. Их действенность, однако, зависит от организаций, которые помогают собрать сумму залога, предоставить задержанным лицам адреса, которые они могут указывать при пересмотре дел об их содержании под стражей, или обязываются осуществлять надзор, где это необходимо.
A. «Торонтская залоговая программа» (ТЗП)
Канада – единственная в мире страна, где правительство финансирует инициативу, специально направленную на максимальное расширение применения альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер. Следует, однако, отметить, что этот проект, «Торонтская залоговая программа», ограничен в масштабах, функционирует только в провинции Онтарио^³⁴⁰ и критикуется некоторыми защитниками беженцев и мигрантов за недостаточный охват всего круга лиц, ищущих убежища, и за недостаточную независимость от МГИ.
Главная цель ТЗП состоит в том, чтобы «изъять из системы обеспечения элемент финансовой дискриминации»^³⁴¹. Иммиграционный отдел ТЗП имеет офис в центре Торонто, где в настоящее время работает 8 инспекторов. Инспектора рассматривают ходатайства тех лиц, которых МГИ признало лицами, прошедшими все прочие проверки (благонадежность, установление личности), но не имеющих родственников, у которых можно было бы взять требуемую сумму обеспечения.
Направление в ТЗП может осуществляться из любого источника, например, непосредственно самими задержанными лицами, их семьями, адвокатами, руководством мест содержания под стражей или МГИ. Первый этап – регистрация основной информации о задержанном лице (кто, где задержан и почему). ТЗП проверяет, участвовало ли данное лицо в программе ранее или нет. Положительный ответ на этот вопрос означает лишение права на участие. С задержанным лицом через переводчика проводятся собеседования, изложенные факты проверяются, после чего принимается решение о том, считать ли данное лицо представляющим «хороший риск» (что означает, что сама ТЗП уверена в том, что это лицо не скроется). Если решение положительное, то при наличии помещения для проживания данное лицо освобождается под надзорную опеку ТЗП. Этот вариант предусматривает строгое требование отмечаться, невыполнение которого приводит к повторному задержанию.
ТЗП работает с 1996 года. Вначале программа приняла около 50 клиентов, в основном лиц, ищущих убежища и освобожденных из «Селебрити Инн», центра содержания под стражей общего режима в Торонто, а также ряд других лиц, содержащихся под стражей в провинциальных тюрьмах до высылки. Сейчас у ТЗП около 200 клиентов (программа рассчитана максимум на 220), причем доля лиц, поступивших из провинциальных тюрем, значительно возросла (около 70%). Это значит, что в структуре клиентуры ТЗП наметился сдвиг от лиц, ищущих убежища, в сторону преступников-иностранцев и «засидевшихся» иностранцев. Если клиент – претендент на статус беженца, то он, скорее всего, является тем, кого в США называют «лицом, ищущим убежища в порядке защиты» ─ т.е. лицом, которое подает ходатайство только после задержания за незаконное пребывание в стране. Большинство таких лиц, ищущих убежища, приехали не из основных стран-источников беженцев, и, как правило, имеют гражданство стран, где уровень признания статуса низкий (например, Ямайки, Коста-Рики и т.п.).
ТЗП не может помочь лицу, личность которого не была установлена убедительно для МГИ, независимо от срока его содержания под стражей. Критика со стороны тех, кто считает, что ТЗП должна иметь более широкий охват, в основном касается лиц, направленных в ТЗП, несмотря на то, что эти лица задержаны на основании «неустановленной личности», а адвокат или посетитель может посчитать, что МГИ ставит слишком высокий критерий для установления личности. Иногда адвокаты или посетители также направляют людей, которые могли фактически быть задержаны «на условиях», так как у них в Канаде есть члены семьи, имеющие канадское гражданство или постоянно проживающие тут, которые могли бы внести залог. Часто лица, ищущие убежища, отрицают наличие этих связей (и это понятно, они надеются, что ТЗП может предоставить залог без необходимости создавать неудобства для родственников), а у адвокатов или посетителей редко бывает время или средства, чтобы проверить эти заявления до обращения в ТЗП. Программа, однако, всегда изучает ходатайства лиц, ищущих убежища, которые заявляют об отсутствии семьи, и очень часто обнаруживает потенциального залогодателя. Директор ТЗП называет эту «залоговую проверку» для выявления залогодателя «безмерным успехом», который, по сути, делает ТЗП экономически эффективной для правительства.
ТЗП отказывает в приеме лицам, признанным такими, которые могут быть высланными и уже прошедшими процедуру оценки риска до высылки (ОРДВ)^³⁴², потому что они почти наверняка через несколько месяцев будут высланы.
Задержанному лицу также будет запрещено участвовать в ТЗП, если в картотеке МГИ отмечено, что это лицо не сотрудничает в переоформлении документов. По словам директора ТЗП, программа решала бы вопрос с определенной гибкостью, если бы такое лицо приехало из очень нестабильной или опасной страны либо если бы государство его гражданства также было известно как отказывающееся сотрудничать в предоставлении таких документов Канаде.
Из каждых 50 задержанных, которые могли бы пройти все проверки и получить право на участие в программе, ТЗП принимает только 8─10. Главные критерии отбора – благонадежность лица и профессиональное заключение интервьюера ТЗП о том, подлежит ли данное лицо надзору. ТЗП имеет полный доступ к картотеке МГИ, но заявляет, что принимает собственные, независимые решения относительно риска побега. Нарушение предыдущих условий освобождения – залога, обеспечения или требования отмечаться – влияет на это решение, однако однократная «неявка» не влечет автоматического исключения задержанного лица из программы (в отличие от того, как это делается в основном отделении уголовного правосудия ТЗП). Поэтому ТЗП можно считать частью «естественного продвижения» в способах обеспечения соблюдения процедур. Этот аспект принятия в программу, однако, имеет меньшее значение для вновь прибывших лиц, ищущих убежища, в биографии которых нет зарегистрированных случаев несоблюдения правил в Канаде^³⁴³.
Надзор со стороны ТЗП предполагает требование дважды в неделю отмечаться в ее офисах (иногда это требование дополняется требованием отмечаться непосредственно в МГИ), социальное консультирование и частые, внезапные, визиты по предписанному месту проживания бывшего задержанного с целью проверить, живет ли он еще там. Клиенты ТЗП должны находиться либо на работе, либо в школе или, если есть проблемы с психическим здоровьем, на лечении. Иногда ТЗП вводит комендантский час, но для лиц, ищущих убежища, это делается очень редко. Главное средство проверки наличия у лица намерения продолжать соблюдать условия состоит в правдивости ответа на заданный ему вопросе о том, получили ли он какую-либо информацию из МГИ (например, уведомление о высылке) – ответ на этот вопрос ТЗП может сверить с картотекой МГИ. Если клиент солгал об этом факте, считается, что для него характерен риск побега в будущем, и он может быть повторно задержан.
ТЗП находит адвоката для лица, ищущего убежища, у которого его нет, и помогает обратиться за правовой помощью для оплаты услуг адвоката. Директор ТЗП знает 6─10 местных адвокатов, работающих на бесплатной основе, к которым можно обратиться в случае необходимости. Программа предлагает все виды консультаций и поддержки, но предоставляет их в значительной степени на условиях сознательного соблюдения требований – как говорит директор, «если вы играете по правилам, мы сделаем все, что можем, чтобы помочь вам». Особый акцент делается на том, чтобы клиенты понимали взаимообразный характер этой программы и свои обязанности по ней.
ТЗП находит жилье для своих клиентов и имеет особенно хорошие взаимосвязи с «Соджорн Хаус», приютом для бездомных, который находится очень близко к ТЗП (см. ниже). «Соджорн Хаус» обычно резервировал места для клиентов ТЗП с тем, чтобы освобождение осуществлялось как можно быстрее, а сейчас клиенты ТЗП просто ставятся на первое место в списке очередников. Близость приюта помогает ТЗП осуществлять надзорные мероприятия.
До настоящего времени ТЗП исключительно успешно обеспечивал соблюдение процедур и условий. Случай неявки в аэропорт для депортации был отмечен в сентябре 2003 года, впервые за четыре─пять лет. ТЗП собирает статистику под названием «коэффициент пропажи клиентов» (в котором объединены процентная доля лиц, не соблюдающих условия освобождения, вследствие чего выдан ордер на повторное задержание, и процентная доля лиц, не явившихся для депортации). Этот показатель ни разу не превысил 10% (для всех клиентов, в отношении которых ТЗП осуществляет надзор – 230 за период с апреля 2002 г. по апрель 2003 г., в котором суммарный коэффициент пропажи клиентов составил 5,65%). Для «Пула В» (состоящего, главным образом, из претендентов на получение статуса беженцев и лиц, получивших отказ в предоставлении этого статуса) коэффициент пропажи клиентов за период с апреля 2002 г. по апрель 2003 г. составил 8,42%, а за финансовый год на момент подготовки этого отчета он держался на уровне всего лишь 3%^³⁴⁴.
Такой тщательный процесс квалификационного отсева в ТЗП – на который некоторые адвокаты жалуются, считая, что он ставит дополнительный барьер на пути людей, которые, согласно положениям ЗИЗБ, заслуживают освобождения с минимальными условиями – частично объясняется договоренностями о финансировании с МГИ. Существует контракт типа «плата за услуги», по которому ТЗП компенсируются затраты только на тех клиентов, которые не сбежали.
Провинциальные тюрьмы в Канаде сейчас берут с МГИ в среднем 175 канадских долларов в сутки, тогда как центр содержания под стражей иммигрантов «Селебрити Инн», модернизированный отель менее строго режима, стоит несколько меньше. Оба эти варианта значительно дороже, чем ТЗП, в которой эксплуатационные расходы составляют 12─15 канадских долларов на человека в сутки. Поскольку ТЗП не имеет группового центра, то почти все его затраты – это затраты на содержание персонала^³⁴⁵. Ирония аргумента снижения себестоимости, однако, состоит в том, что он подтолкнул ТЗП к тому, чтобы брать больше клиентов из провинциальных тюрем, а не из центра содержания под стражей общего режима. Из-за этого иностранцы с уголовным прошлым и фактами неоднократного нарушения условий освобождаются задолго до лиц, ищущих убежища, которые никогда не нарушали условия^³⁴⁶.
ТЗП объясняет этот сдвиг в структуре клиентуры не только стремлением снизить себестоимость под влиянием МГИ как финансирующей организации, но и тем, что ТЗП имеет больший опыт по надзору за лицами, освобожденными под залог, в сфере уголовного правосудия и поэтому более эффективно действует именно в этих случаях. Из последней части этого заявления можно сделать вывод о том, что степень важности полученного урока гораздо более высока: подавляющее большинство лиц, ищущих убежища в Канаде, будет соблюдать условия освобождения, например, требование отмечаться, даже без дополнительного, строгого надзора. Поэтому ТЗП научилась направлять свои ресурсы на тех других задержанных иммигрантов в тех случаях, где она может измеримо повысить уровень явки.
Директор ТЗП считает, что программа сейчас работает с полной эффективностью, т.е. добивается освобождения всех тех, кого можно спокойно отпустить в существующих обстоятельствах. Он отмечает, что в Онтарио под стражей, согласно положениям ЗИЗБ, содержится около 230 лиц, из которых 150─160 ─ в тюрьмах, поэтому ТЗП более чем соответствует возможностям МГИ по содержанию под стражей в учреждениях строгого режима. Он объясняет это доверием, которое МГИ оказывает ТЗП, подтвержденным тем высоким показателем эффективности, которого программа добилась за восемь лет. 99% лиц, которых ТЗП просит МГИ отпустить под ее надзор, освобождаются. Чтобы сделать такую альтернативную схему успешной, она, по мнению директора, должна:

находиться под управлением человека, знающего иммиграционные органы «изнутри»;
начинать с эксперимента и расширяться только по мере того, как интервьюеры и инспекторы наберутся опыта и интуиции, особенно в отношении того, кого именно следует принимать в схему ТЗП и когда может быть необходимым повторное задержание;
консультироваться с группами общества и юристами, специализирующимися на проблемах иммиграции, но не позволять диктовать критерии отбора исходя из правозащитных интересов без учета интересов государства;
уважать освобождающий орган, но работать независимо от него.

В начале деятельности ТЗП 70% лиц направлялись юристами либо самими сообществами беженцев и иммигрантов, а сегодня большинство клиентов приходят непосредственно по направлению МГИ. Это, однако, может означать и снижающийся уровень доверия к ТЗП со стороны адвокатов и сообществ, вероятно, из-за различного определения целей для такой схемы.

ТЗП, имея явные финансовые стимулы для этого, почти уникальна в мире по тому опыту, который она приобрела в определении профилей тех, кто может скрыться. Например, специально были упомянуты те лица, ищущие убежища, задержанные при попытке нелегально въехать в США и лишь после этого подавшие ходатайство о предоставлении убежища в Канаде. Опыт научил ТЗП, что такие лица наверняка скроются, чтобы попытаться вновь пересечь границу, особенно если они оказываются клиентами контрабандиста или жертвами торговца людьми. В ТЗП, однако, передаются лишь немногие из этих дел, так как контрабандисты и торговцы, как правило, лучше других способны найти большие суммы денег, которые задержанные должны вносить в качестве залога (одна заметная несправедливость, общая для всех систем, где залог является основным средством освобождения).
С другой стороны, претендент на статус беженца, имеющий гражданство США (таких людей Канада иногда принимает), может иметь ходатайство, которое, вероятно, будет необоснованным, но задерживать такого человека все равно нет необходимости, так как ясно, что он не сбежит. Факт подачи ходатайства о предоставлении убежища для отсрочки высылки является доказательством того, что у такого лица не возникнет желания пересечь границу или покинуть страну, поэтому ТЗП с большой готовностью брала бы такие дела. Это противоречит обычной логике, присущей другим «альтернативным задержанию и содержанию под стражей мерам», согласно которой чем сильнее ходатайство о предоставлении убежища, тем больше у лица, как считается, стимулов соблюдать процедуру.
С точки зрения некоторых адвокатов беженцев и мигрантов, параметры ТЗП делают освобождение иммигрантов из-под стражи более сложным, а не облегчают его. Они утверждают, что там, где задержание и содержание под стражей не является обязательным – поскольку личность установлена и человек не представляет угрозы для безопасности, а риск побега очень низкий – освобождение должно быть безусловным. Они жалуются также, что ТЗП работает медленно – часто между направлением дела и освобождением проходит два─три месяца – хотя это может быть обусловлено неверной информацией о праве лица, ищущего убежища, на участие в программе, например, если личность еще не установлена. В других случаях, когда сама политика МГИ является спорной, ТЗП может отказаться принять заявление задержанного лица, к разочарованию его сторонников и представителей^³⁴⁷. Однако нет сомнения, что в индивидуальном порядке ТЗП добивается освобождения лиц, которые в противном случае оставались бы под стражей без необходимости, вероятно, потому, что они представляют относительно низкий, но не нулевой, риск побега.
B. Торонтский совет по делам беженцев (ТСДБ)

ТСДБ – не альтернативная задержанию и содержанию под стражей мера, а скорее неправительственная инициатива в Торонто (провинция Онтарио), направленная на максимальное использование средств освобождения, предусмотренных в законодательстве. Представители ТСДБ посещают центры содержания под стражей, дают «правовые ориентировки» содержащимся в них людям и помогают им заполнять формы, в том числе ходатайства об освобождении «на условиях». Реального бюджета ТСДБ не имеет, а рассчитывает в своей деятельности на персонал, безвозмездно направленный Квакерским комитетом по делам беженцев и «Хэмилтонским проектом для беженцев», а также на добровольцев. Один представитель ТСДБ, посещающий центр содержания под стражей иммигрантов «Селебрити Инн», считает, что приблизительно четверть тех, кого он видит, задержаны за невыполнение приказов о выезде или депортации^³⁴⁸. Остальные три четверти – это, главным образом, лица, ищущие убежища, решения по ходатайствам которых еще не приняты и которые не были замечены в несоблюдении условий или в неявке. Этот посетитель сообщил также, что знает о случаях, когда лицо не явилось для получения приказа о депортации или не явилось на саму депортацию, однако не по своей вине – например, когда власти не зарегистрировали должным образом сообщенное изменение адреса, перед тем, как посылать уведомление^³⁴⁹.

Следует отметить, что в провинциальных тюрьмах таких программ нет. По состоянию на январь 2004 года ориентационные посещения содержащихся под стражей лиц проводились в двух исправительных учреждениях провинции Онтарио в рамках пилотного проекта, инициированного УВКБ ООН в сотрудничестве с основными НПО и студентами факультета права юридической школы Осгуд-Холл.

C. Приюты для лиц, бывших задержанными
В то время как «Торонтская залоговая программа» является единственной организацией, располагающей бюджетом для предоставления залогов в качестве обеспечения освобождения лиц, содержащихся под стражей, многие другие местные НПО, приюты и общинные организации предоставляют лицам, содержащимся под стражей, адреса, чтобы убедить судей, что их можно освободить. В некоторых случаях, особенно в тех, которые касаются уязвимых лиц, содержащихся под стражей, эти группы активно выступают за освобождение таких лиц, а затем, в случае успеха, берут на себя неофициальные обязанности, которые позволять применять менее строгие меры вместо продолжения содержания под стражей. Поэтому они заслуживают того, чтобы их считали «альтернативными мерами». Интересно отметить исключительно высокие уровни соблюдения условий лицами, ищущими убежища, которые живут в этих приютах, – практически такие же высокие, как и у лиц, ищущих убежища, которые являются клиентами «Торонтской залоговой программы», причем даже тогда, когда не применяются дополнительные надзорные меры. Самое очевидное объяснение этому – стимул, даваемый относительно высоким уровнем признания статуса беженца в Канаде, особенно среди тех, кто не был задержан и направлен к компетентным юристам.
В приюте «Хэмилтон Хаус» есть места для 35 женщин и детей (дом с 11─12 комнатами для короткого пребывания и пять квартир для более длительного проживания). Живут в приюте в основном лица, ищущие убежища, которые попадают в Канаду через сухопутную границу с США или направляются другими женскими приютами в Торонто, но есть и люди, поступившие непосредственно из-под стражи, которых направляет само МГИ или юрист. Лица, содержащиеся под стражей, редко выпускаются в «Хэмилтон Хаус» на гуманитарных основаниях без залога, хотя недавно это имело место в случаях с двумя женщинами – одна из них была больна, а у другой был ребенок. В большинстве случаев лицо, ищущее убежища, вносит денежное обеспечение в размере около 1000 канадских долларов и обеспечение под имущество или зарплату в размере 4000 канадских долларов.
«Хэмилтон Хаус» предоставляет долгосрочное проживание ─ до тех пор, пока человек не получит решение по своему ходатайству. По словам директора этого приюта, 99,9% проживающих в нем лиц являются на слушания и соблюдают процедуру – на ее взгляд, благодаря поддерживающей атмосфере и комплексному подходу к услугам.
В частности, были отмечены следующие составляющие успеха этой программы:

небольшой масштаб;
предоставление стабильного жилья на весь период прохождения процедуры предоставления убежища;
щедрое безвозмездное предоставление услуг переводчиков, обеспечивающее хорошее общение;
все виды направлений – на отличные юридические консультации, правовую помощь, социальные услуги (в том числе пособие на проживание, используемое на оплату расходов приюта);
помощь персонала в подготовке информации для юристов, обеспечивающая своевременную подачу форм и явку проживающих в приюте на слушания и другие официальные встречи.

В двух словах, персонал «Хэмилтон Хаус» готов оказать помощь во всех аспектах повседневной жизни, и эта готовность сохраняется даже после получения проживающими в нем лицами статуса беженца и переезда в другие места. Это создает взаимообразную сеть – например, есть стимул в создании фонда возобновляемых кредитов для оказания матерям, признанным беженками, финансовой помощи в оплате расходов и авиабилетов для доставки детей из-за границы. Даже среди лиц, ищущих убежища, которые проживают в «Хэмилтон Хаус», существует значительная внутренняя взаимная поддержка среди людей одной национальности или языковой группы. Другими словами, это не та среда, которую претенденты хотели бы покинуть^³⁵⁰.

«Мэттью Хаус» ─ еще один временный приют, который может предоставить содержащемуся под стражей лицу адрес, чтобы его можно было освободить «на условиях». Он полностью открыт, режима или комендантского часа нет. За пять лет работы приюта в нем жили около 300 лиц, ищущих убежища, причем только трое сбежали из него и, предположительно, не явились на дальнейшую процедуру^³⁵¹. Кроме Торонто, приюты «Мэттью Хаус» есть в Форт-Эри и Виндзоре; там предоставляются аналогичные услуги и возможности.
Еще один уважаемый временный приют, в котором размещаются, в основном, лица, ищущие убежища, освобожденные из-под стражи в аэропорту Торонто, ─ «Соджорн Хаус». В нем где-то 40 мест, которые резервируются для лиц, ищущих убежища и впервые приехавших в Торонто, а не для тех, кто уже в течение некоторого времени находится в стране. Направлять людей в этот приют могут «Торонтская залоговая программа», «Хэмилтонский проект для беженцев» или «Торонтский правовой проект для беженцев». В приюте работает очень разносторонний персонал с опытом работы в сфере предоставления убежища, и, как и в «Хэмилтон Хаусе», сотрудники помогают претендентам и их адвокатам в подготовке дел, содействуют в поиске долгосрочного жилья, если претенденты получают право на жилищную поддержку, а также напоминают им о назначенных встречах. Предельный срок возможного пребывания в «Соджорн Хаус» не установлен, и для уязвимых лиц – разлученного с семьей ребенка, которому нельзя найти хороший семейный приют, беременной женщины, жившей в «Соджорн Хаус» до рождения ребенка, – срок проживания может оказаться гораздо более длительным, чем предполагает «временный приют».
Финансируется «Соджорн Хаус» посредством выделения муниципалитетом суточных на каждого бездомного, из которых 20 процентов выделяет город Торонто, а 80% ─ провинция. За последние шесть лет, по словам нынешнего директора приюта, из 3600 проживавших в нем лиц (приблизительно по 600 человек в год) исчезли только два человека. Директор подтверждает гипотезу о том, что лица, ищущие убежища, имеют все стимулы для того, чтобы оставаться в канадской системе убежища до тех пор, пока они не получат окончательный отказ, и что они проявляют «почти параноидный страх невыполнения условий своего освобождения». Следует отметить, однако, что люди выезжают из «Соджорн Хаус» для самостоятельной жизни в обществе до того, как получат окончательный отказ и приказ о выезде или депортации, поэтому приют не может проверить уровень явки для депортации в этой группе. В приюте не проводят конкретного различия между теми, кто должен являться и соблюдать требование отмечаться после освобождения под залог, внесенный самим освобожденным, и теми, за кем ведется строгий надзор в рамках «Торонтской залоговой программы», расположенной в нескольких кварталах от приюта^³⁵².
D. Другие альтернативные меры / предлагаемые альтернативные меры
Министерство гражданства и иммиграции Канады также ведет в Онтарио «Проект для получивших отказ беженцев», рассчитанный на тех лиц, ищущих убежища, которые исчерпали все возможности обжалования. После прохождения оценки риска до высылки им персонально выдаются приказы о выезде, разъясняются их ограниченные возможности и дается тридцать дней на то, чтобы покинуть страну. Эта программа имеет высокий показатель успешности (60%) с точки зрения осуществления высылки без применения содержания под стражей, чему есть целый ряд причин. Люди чувствуют, что к ним относятся уважительно и дают им время на то, чтобы уладить все личные дела в Канаде и подготовиться к возвращению домой. Они знают, что МГИ поможет забронировать билеты на самолет и заплатить за них без отрицательных последствий в виде задержания или приказа о депортации, поэтому они с большей вероятностью придут получить приказ о выезде.
Неправительственные организации, такие как Канадский совет по делам беженцев, безуспешно пытались лоббировать предоставление им возможности присутствовать в международных аэропортах Канады в целях мониторинга и консультирования. Это частично обусловлено их убежденностью в том, что частота задержания могла бы быть снижена, если бы им разрешили помогать устранять недоразумения и консультировать заявителей об их правах на раннем этапе. Это предложение, построенное по модели аэропортового проекта Датского совета по делам беженцев в Копенгагене, можно назвать «превентивной альтернативной мерой». В нынешней озабоченной вопросами безопасности среде, однако, присутствие НПО в аэропорту Торонто вряд ли смогло бы смягчить политику почти обязательного задержания, применяемого ко всем, кто прибывает без действительных документов и удостоверения личности^³⁵³.
Сейчас в Канаде ведутся оживленные дискуссии по поводу возможного введения удостоверений личности (в том числе с биометрическими данными) для всех постоянно проживающих лиц и граждан страны. Хотя это может оказаться полезным для борьбы с подделкой документов, такая мера не поможет проверять личность ищущих убежища и поэтому вряд ли уменьшит частоту их задержания или срок содержания под стражей после въезда. С другой стороны, она могла бы увеличить частоту повторного задержания лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, которые скрылись и пытаются нелегально остаться в стране^³⁵⁴.
Звучат также призывы к использованию электронных браслетов для слежения как альтернативной задержанию и содержанию под стражей меры для иммигрантов. Генеральный ревизор Канады считает, что власти сейчас не имеют сведений о месте пребывания приблизительно 36 тысяч «иммиграционных нарушителей», и полагает, что электронный мониторинг мог бы уменьшить уровень несоблюдения процедур^³⁵⁵.

Вероятность внедрения такой схемы возрастает в результате пилотных проектов, ориентированных на содержащихся под стражей иммигрантов, которые сейчас осуществляются в США (см. раздел по США), учитывая, что применение этой технологии в канадском уголовном правосудии следовало бы практике США. В обеих странах для электронного мониторинга уголовных преступников сейчас используется технология спутникового слежения. Хотя стоимость этой техники второго поколения вдвое больше, чем стоимость стандартной аппаратуры электронного мониторинга, ее цена быстро падает и сейчас не превышает затрат на содержание в провинциальных тюрьмах или капитальных затрат на строительство новых мест содержания под стражей^³⁵⁶.

С другой стороны, экономии средств она не дает. Если ее применить к лицу, для которого характерен низкий риск побега, а это подавляющее большинство лиц, ищущих убежища в Канаде, такая электронная маркировка не только будет непроизводительной тратой денег налогоплательщиков, но и может не пройти проверку на необходимость и соразмерность, обязательную по международному праву для любого ограничения права лица, ищущего убежища, на свободу передвижения. Следовательно, если ввести электронный мониторинг, то главной задачей будет обеспечить ограничение его применения только случаями с высокой степенью риска, если в противном случае необходимо было бы содержание под стражей.
E. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей
Согласно Закону об иммиграции и защите беженцев, задержание и содержание под стражей несовершеннолетних может осуществляться только в крайнем случае, с учетом принципа соблюдения «наилучших интересов» ребенка^³⁵⁷. За 2002 год МГИ каждый день содержало под стражей в среднем 11 детей, большинство из которых сопровождали семьи. В среднем 1─2 из них были разлученными с семьей несовершеннолетними^³⁵⁸. После вступления в силу ЗИЗБ число несовершеннолетних лиц, содержащихся под стражей, сократилось. Нормативные акты требуют, чтобы задержание и содержание под стражей несовершеннолетних лиц зависело от «(а) наличия альтернативных механизмов…»^³⁵⁹.
Забота о благополучии разлученного с семьей ребенка, ищущего убежища, не считается достаточным основанием для его задержания и содержания под стражей, но «бедственное положение несовершеннолетнего… может быть серьезным признаком того, что это лицо вряд ли явится на допрос или для высылки»^³⁶⁰. Перед тем, как принимать решение о задержании и содержании под стражей, сотрудник иммиграционной службы должен изучить вопрос о том, «насколько ребенок экономически самостоятельный или о том, готов ли кто-нибудь заботиться о нем…»^³⁶¹. Если нет, то сотрудник обязан связаться с местными органами социального обеспечения детей или социальными службами либо службами защиты детей, чтобы выяснить, могут ли они взять на себя опеку над этим несовершеннолетним.
В каждой провинции Канады действует свое законодательство о защите детей и опеке над ними и своя система защиты и опеки^³⁶²:

а) В Британской Колумбии дети находятся под опекой Управления предоставления услуг мигрантам Департамента по вопросам детей и семьи (ДВДС).

б) В Квебеке дети обычно находятся под опекой парагосударственного агентства SARIMM (Service d’aide aux refugies et aux immigrants du Montreal metropolitain), уполномоченного Министерством социальных услуг и существующего свыше тридцати лет. SARIMM работает в тесном сотрудничестве с монреальским Centre Jeunesse, подведомственным Министерству социальных дел, который обеспечивает размещение, в том числе в семейных приютах, групповых домах и на полусамостоятельной основе. Они также используют модель famille d’entraide (семейной взаимопомощи) в рамках этнической общины ребенка, но такие семьи получают меньшую финансовую поддержку, чем другие приемные семьи. Никого, кто действовал бы как законный опекун в полном смысле этого слова, нет.

в) В Онтарио одно из 52 местных обществ помощи детям или другое некоммерческое агентство, нанятое Министерством общинных и социальных служб, которое имеет установленные законом обязанности по защите всех детей младше 16 лет, должно, в принципе, по требованию МГИ принимать на себя опеку. Закон, однако, исключает из сферы этой защиты и предоставления помощи несовершеннолетних в возрасте 16─17 лет. Им срочно нужна альтернативная форма размещения и фактическая опека, которая препятствовала бы их задержанию или оставлению без помощи. На данный момент в качестве промежуточной меры такие подростки обычно проживают в приютах для бездомных, таких как упомянутые в предыдущем разделе, а также в приюте «Ковенант Хаус», который специализируется в размещении 16─18 бездомных детей в Торонто. По сообщениям «Ковенант Хаус», за всю историю его существования всего 1─2 таких подростка сбежали и не явились на дальнейшее рассмотрение их дел, однако приют отмечает, что сочетание бездомных детей и лиц, ищущих убежища, негативно сказывается на последних^³⁶³.

УВКБ ООН, МГИ и УИБ в настоящее время сотрудничают в разработке новационных моделей ухода за разлученными с семьей детьми, ищущими убежища в Канаде, частично предназначенных для предотвращения применения задержания и содержания под стражей^³⁶⁴. Эта инициатива берет начало из опыта 1999─2000 гг., когда Британская Колумбия приняла свыше ста разлученных с семьей китайских детей и подростков, прибывших на непригодных для плавания судах на западное побережье. Позже были задержаны и меньшие группы, которые пытались нелегально проехать через Канаду в США. Власти сначала задержали этот наплыв детей, но впоследствии большинство их были освобождены в приемные семьи или приюты.
Проблемы возникли в отношении защиты этих детей от торговцев вне мест содержания под стражей. Например, около десяти таких детей в Виндзоре сначала содержались в учреждении для молодых преступников, а затем были переведены в центр содержания под стражей иммигрантов «Селебрити Инн», после чего были освобождены под большой залог в частные приюты. Все они впоследствии исчезли и, по слухам, оказались в Нью-Йорке. Учитывая этот опыт, был изучен вопрос о том, как лучше осуществлять надзор за такими детьми и их защиту, не прибегая к содержанию под стражей, особенно в отношении проверок тех взрослых, которые могут заявить о родстве с этими детьми. Содержание под стражей несовершеннолетних китайцев в 1999─2000 годах частично было мотивировано целью сдерживания контрабандистов и торговцев людьми, но, вероятно, послужить этой же цели могла бы и любая меньшая мера, которая аналогичным образом препятствовала бы доставке детей в намеченный пункт следования (США).
F. Альтернативные меры для женщин, семей и уязвимых лиц
Существуют приюты для бездомных, специализирующиеся на размещении женщин и семей во главе с женщинами (такие как «Хэмилтон Хаус» ─ см. выше). Однако адвокаты считают, что ряд таких лиц, ищущих убежища, которые отличаются незначительным риском побега и заслуживают освобождения на гуманитарных основаниях, продолжают находиться под стражей дольше, чем необходимо. Недавно, например, большой резонанс получило дело прикованной к инвалидной коляске 63-летней пакистанки и ее 17-летнего сына, которые в течение двух месяцев находились под стражей в Лавальском центре содержания под стражей в Монреале, ожидая высылки, несмотря на готовность Общинного центра южно-азиатских женщин поручиться за их явку и найти для них приют.
В канадском законодательстве и нормативных актах нет конкретного упоминания гуманитарного освобождения лиц преклонного возраста, лиц, перенесших пытки, и лиц, имеющих очевидные или возможные проблемы с психическим здоровьем. На практике, однако, МГИ направляет многих уязвимых лиц на освобождение в момент, когда содержание их под стражей становится проблематичным, причем часто при этом не устанавливает никаких «условий» (залога или обеспечения). Одной конкретной группой, рискующей подвергнуться домогательствам в центрах содержания под стражей или тюрьмах и потому иногда направляемой в «Торонтскую залоговую программу», являются лица, ищущие убежища, из Латинской Америки, ходатайствующие о предоставлении убежища по причине полового предпочтения.
IV. ВЫВОДЫ
A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?
Насколько известно УВКБ ООН, правительственных статистических данных об интенсивности побегов лиц, не содержащихся под стражей и (или) освобожденных лиц, ищущих убежища, в Канаде на данный момент нет. Без таких данных и в отсутствие аналитических данных о том, как на этот показатель влияет применение альтернативных мер, например, требования отмечаться с разной частотой или залога, сделать точные и полные выводы трудно. Слишком мало не имеющих документов лиц, ищущих убежища, сейчас освобождается без установления «условий» (и без ограничения их собственной уязвимостью – болезнью, наличием маленьких детей и т.д.) для того, чтобы ограничивающие эффекты системы залога и обеспечения можно было измерить относительно поведения контрольной группы с похожими характеристиками.
Размещающие лиц, ищущих убежища, и осуществляющие надзор за ними организации, у которых были взяты интервью в рамках настоящего исследования, сообщили, что их клиенты демонстрируют одинаково высокий (выше 90%) уровень соблюдения процедуры убежища – процедуры определения статуса, к которой большинство заявителей продолжают испытывать большое доверие. Даже те, кто проживает во временных приютах для бездомных, где уровень стабильности или поддержки невысокий, обычно решительно настроены являться на встречи и беспокоятся об этом. В тех редких случаях, когда лицо, ищущее убежища в Канаде, скрывается, это бывает, как правило, там, где такой человек имел намерение уехать в США к семье, либо в самом конце процедуры после выдачи приказа о выезде^³⁶⁵.
Другие заметные случаи побега за последние годы – случаи с несовершеннолетними лицами, которые оказались жертвами торговцев. Торговцы предположительно были замешаны в исчезновении детей из приютов и приемных семей. В будущем эту проблему можно было бы разрешить путем тщательного построения альтернативных мер, не связанных с лишением свободы, которые поддерживают необходимый уровень надзорной защиты таких несовершеннолетних, в том числе 16─17-летних, до тех пор, пока они не смогут воссоединиться со своими семьями.
B. Экономическая эффективность
Существует четкое доказательство того, что большинство альтернативных мер (кроме домашнего комендантского часа и электронной маркировки) в канадском контексте обеспечивают значительную экономию средств по сравнению с задержанием и содержанием под стражей. При этом следует отметить, что этот аргумент оказывает бόльшее влияние на обеспечение освобождения лиц, ищущих убежища, из провинциальных тюрем, чем из учреждений, построенных или модернизированных для целей содержания под стражей иммигрантов.
C. Экспортная ценность
«Торонтская залоговая программа» может служить моделью для копирования «государствами назначения», в которых сейчас проводится политика обязательного или обычного задержания и содержания под стражей не имеющих документов лиц, ищущих убежища, особенно теми государствами, где действует система общего права, в которой, как правило, применяется залог. В самой Канаде, как представляется, есть необходимость в более тесном диалоге между ТЗП и другими защитниками беженцев, стремящимися добиться освобождения большего числа лиц, ищущих убежища. Этот диалог мог бы дать новую программу, предназначенную просто для оказания помощи задержанным лицам, ищущим убежища, которые не могут собрать сумму залога сами, но без дополнительного требования отмечаться или строгого надзора. Такая программа потом стала бы весьма пригодной для экспорта моделью для стран назначения, в которых лица, ищущие убежища, задерживаются с любой степенью частоты.
ДАНИЯ^³⁶⁶
I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

Достарыңызбен бөлісу:

1 ... 6 7 8 9 10 11 12 13 ... 37