II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ

ГЕРМАНИЯ⁴⁰⁸
I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО
В Германии лица, ищущие убежища, как правило, не подлежат задержанию и содержанию под стражей в период процедуры рассмотрения ходатайств. Исключительный характер задержания и содержания под стражей отражен в неофициальных статистических данных, собранных Федеральным ведомством по делам беженцев и миграции (далее ─ «Федеральное ведомство»). В 2003 году из общего числа первоначальных ходатайств о предоставлении убежища (50563) только 1683 (3,3%) были поданы лицами, содержащимися под стражей, по сравнению с 1923 из 71127 (2,7%) в 2002 году.
Если лицо уже содержится под стражей, например, в досудебном порядке, в заключении на основании осуждения в уголовном порядке, то содержание под стражей до депортации согласно разделу 14(4) Закона о процедуре убежища может быть предписано и во время процедуры рассмотрения ходатайства об убежище. Содержание под стражей до депортации должно прекращаться, когда Федеральное ведомство примет решение по ходатайству, но не позднее, чем через четыре недели после поступления заявления в Федеральное ведомство, если за это время ходатайство не отклонено как «явно необоснованное» или «неуместное». Лица, подающие ходатайство о предоставлении убежища вторично (и далее), могут, однако, содержаться под стражей до депортации, если Федеральное ведомство не примет их вторичное ходатайство согласно разделу 71(8) Закона о процедуре убежища.
A. Задержание и содержание под стражей при ускоренной процедуре в аэропорту
Просители убежища, прибывающие в один из главных аэропортов Германии из «надежных стран происхождения» или без действительного паспорта, проходят в аэропорту специальную ускоренную процедуру убежища («аэропортовую процедуру»). Проситель может содержаться в транзитной зоне аэропорта до тех пор, пока ему не будет предоставлено право на въезд или его заявление о предоставлении убежища не будет отклонено как «явно необоснованное». В соответствии с решением Конституционного суда Германии⁴⁰⁹, содержание лиц, ищущих убежища, в закрытых местах в транзитной зоне при прохождении аэропортовой процедуры не является содержанием под стражей или ограничением свободы, потому что упомянутые лица в любой момент могли свободно убыть в страну, из которой они прибыли, или в другой пункт назначения. Предельный срок аэропортовой процедуры – 19 дней.
Просители, ходатайства которых отклонены как «явно необоснованные» и которые не могут возвратиться в страны своего происхождения, могут провести несколько месяцев в аэропорту фактически под стражей. Франкфуртский региональный гражданский суд (суд второй инстанции, компетентный в вопросах задержания и содержания под стражей во Франкфуртском аэропорту) 5 ноября 1996 года постановил⁴¹⁰, что, поскольку заявление о предоставлении убежища отклонено, и приказ о высылке вступил в законную силу, то обязывать соответствующее лицо, ищущее убежища, оставаться в транзитной зоне без предварительного приказа ответственного судьи означает нарушить право этого лица на свободу. Это решение соответствует решению по делу Amuur v. France, принятому Европейским судом по правам человека⁴¹¹. Частота и продолжительность такого долгосрочного пребывания за последние годы значительно сократились.
В 2003 году, согласно статистике, собранной Федеральным ведомством, 850 лиц подали заявления о предоставлении убежища в аэропортах Германии. Из этого числа 458 заявителям было предоставлено право на въезд в соответствии с разделом 18 а (6) Закона о процедуре убежища. Всем лицам, заявления которых во время процедуры были отклонены как «явно необоснованные», предоставляются бесплатные юридические консультации.

B. Содержание под стражей лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, до депортации
Лица, получившие отказ в предоставлении убежища и подлежщие депортации, могут содержаться под стражей на условиях раздела 57 (2) (1) Закона об иностранцах. Содержание под стражей до депортации может назначаться максимум на две недели, если истек срок добровольного выезда и если точно известно, что депортацию можно осуществить⁴¹². В таких случаях срок содержания под стражей может быть продлен на период до шести месяцев, если только не установлено, что – не по вине самого иностранца – депортация не может быть осуществлена в ближайшие три месяца. Однако если иностранец своими действиями препятствует депортации, срок действия приказа может быть продлен еще на год, вследствие чего максимальный срок содержания под стражей до депортации может составить до 18 месяцев⁴¹³.
На практике срок содержания под стражей варьируется по странам происхождения⁴¹⁴, но в среднем он составляет от пяти до шести недель. Хотя Конституционный суд неоднократно постановлял, что приказ о содержании под стражей до депортации не может выдаваться, если фактическую депортацию предвидеть нельзя, УВКБ ООН сообщает, что ему известны многие случаи, когда лица, получившие отказ в предоставлении убежища, содержались под стражей; при этом было не ясно, примут ли их обратно страны происхождения (предполагаемые).
Решение о содержании под стражей до депортации должно быть принято местными гражданскими или уголовными судами по запросу органов, ведающих делами иностранцев, в течение 24 часов. Иностранец может обжаловать такой приказ в двухнедельный срок в окружном суде, а затем еще в течение двух недель – в региональном суде⁴¹⁵.
Любой иностранный гражданин, незаконно въехавший в Германию и пребывающий там, может быть взят под стражу до депортации на основании факта незаконного въезда⁴¹⁶. Такое лицо должно, как правило, быть немедленно освобождено из-под стражи, если оно подало ходатайство о предоставлении убежища, за исключением случая, когда такое лицо находится на территории Германии без разрешения более месяца⁴¹⁷. На практике многие судьи этот критерий не применяют, потому что доказать соответствие ему может быть трудно.
Содержание под стражей до депортации применяется в значительном количестве случаев, особенно если есть сомнения в личности получившего отказ лица, ищущего убежища, или если такое лицо предоставило ложную информацию о своей личности. Иногда запросы органов, ведающих делами иностранцев, на выдачу приказов о задержании и содержании под стражей основываются на недостаточных или неубедительных фактах. Некоторые такие органы запрашивают подобные приказы постоянно, тогда как другие менее склонны делать это. Полных данных о количестве получивших отказ лиц, ищущих убежища, которые содержатся под стражей до депортации, нет. В имеющихся статистических данных земель не различаются лица, получившие отказ в предоставлении убежища, и прочие иностранцы.
Лица, получившие отказ в предоставлении убежища, которые содержатся под стражей до депортации, как правило, подлежат содержанию в обычном тюремном режиме. Никаких конкретных правил, прав и обязанностей этих лиц в формальном праве еще не предусмотрено. В принципе, лица, содержащиеся под стражей, могут контактировать с адвокатами, УВКБ ООН или неправительственными организациями, но на практике доступ ограничен, и имеет место серьезный дефицит профессиональных консультаций. Многие лица, содержащиеся под стражей, жалуются, что не знают, как идет рассмотрение их дел и что с ними будет. Суды предоставляют правовую помощь только после строгой проверки благонадежности. Кроме того, многие адвокаты неохотно представляют лиц, содержащихся под стражей до депортации, потому что успешное разрешение таких дел требует больших затрат времени, а эти лица в большинстве своем не могут оплатить услуги адвоката. Вместо того чтобы содержать лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, в обычных тюрьмах, некоторые земли создали специальные центры содержания под стражей для иностранцев, ожидающих депортации.
C. Задержание и содержание под стражей несовершеннолетних лиц
Вообще говоря, несовершеннолетние, которые не признаны беженцами, могут быть взяты под стражу для обеспечения депортации. Это случается, например, когда получивший отказ несовершеннолетний – независимо от того, является ли он «несопровождаемым» или же живет с семьей – подозревается в попытке скрыться. Кроме того, если установлено, что несовершеннолетний иностранец уже пребывает в Германии нелегально более четырех недель, его могут взять под стражу. Как правило, власти стараются избегать задержания и содержания под стражей несовершеннолетних и, если они подозревают семью в намерении скрыться, они задерживают только мужчину-главу семьи. В некоторых федеральных землях выпущены специальные указы с различными правилами о том, когда и как задерживать и содержать под стражей несовершеннолетних. Например, в землях Берлин, Шлезвиг-Гольштейн, Северный Рейн-Вестфалия и Гессен детей и несовершеннолетних лиц младше 16 лет, в принципе, под стражу не берут. В Берлине нельзя задерживать и содержать под стражей матерей и одиноких отцов с детьми младше 7 лет. Кроме того, дети и несовершеннолетние лица в возрасте 16─18 лет могут содержаться под стражей максимум три месяца. В земле Северный Рейн-Вестфалия лица до 18 лет не подлежат содержанию под стражей, если они посещают школу, работают или проходят профессиональное обучение либо все еще живут с родителями. В земле Саксония-Анхальт несовершеннолетние в возрасте 14─18 лет могут содержаться под стражей только в особых обстоятельствах, и это решение может приниматься только при участии соответствующего органа по делам молодежи.
Федеральное министерство внутренних дел опубликовало статистику о несовершеннолетних лицах, содержащихся под стражей до депортации, которую министерство собрало со всех федеральных земель. Эти цифры показывают, что согласованных общенациональных систем регистрации таких дел нет и что определенные цифры несравнимы. Четыре земли вообще не предоставили никаких данных. Упомянутая статистика показывает, что в 2004 году временно содержались под стражей минимум 318 несовершеннолетних – предполагаемых. Только 9 земель предоставили информацию о соответствующем возрасте этих несовершеннолетних (двоим детям было 14 лет, пятерым – 15, остальным – 16─17). Относительно высокое число несовершеннолетних лиц, содержащихся под стражей, противоречит, однако, нормам новейшей юриспруденции, которая все в большей степени подчеркивает, что задержание и содержание под стражей является крайней мерой и сначала необходимо изучить все средства, позволяющие избежать задержания и содержания под стражей несовершеннолетних, например, размещение в центре социального обеспечения молодежи⁴¹⁸. По наблюдениям УВКБ ООН, несовершеннолетних часто освобождают, если они оспаривают решение о содержании под стражей.
Несовершеннолетние лица, сопровождаемые родителями, или разлученные с семьей дети также подпадают под действие правил, применимых при проведении аэропортовой процедуры. Следует отметить, однако, что несовершеннолетним без сопровождения младше 16 лет в большинстве случаев дается разрешение на въезд на территорию Германии для участия в процедуре внутри страны.

II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ
Как уже отмечалось, претенденты на получение убежища и беженцы в Германии редко подлежат задержанию и содержанию под стражей. Чтобы обеспечить соблюдение ими процедуры убежища и явку для высылки, а также как средство сокращения расходов и достижения национального «разделения обязанностей», они, однако, подпадают под определенные ограничения относительно поселения и свободы передвижения.
A. Регистрация личности
За установление личности лиц, ищущих убежища, отвечают пограничные органы и Федеральное ведомство. Федеральное ведомство криминальной полиции берет отпечатки пальцев и осуществляет перекрестный контроль их благонадежности. Проверка личности, благонадежности и состояния здоровья осуществляется, как правило, в открытых центрах приема. Сколько лиц, ищущих убежища в Германии, за этот начальный период скрывается, точно неизвестно.
B. Распределение и размещение в коллективных центрах / ограничения свободы передвижения
В принципе, претенденты на получение убежища должны жить в крупных центрах первичного приема (Erstaufnahmeeinrichtung) земель, в которые они направлены общенациональной системой первичного распределения⁴¹⁹, максимум три месяца. Затем, как предусмотрено разделом 50 Закона о процедуре убежища, претенденты распределяются по округам соответствующей федеральной земли. Как правило, после распределения на окружном уровне они должны жить в коллективных центрах, которые содержат округи⁴²⁰, на протяжении всего срока процедуры убежища⁴²¹. Исключения из этого правила допускаются, но в каждой земле своя практика.
УВКБ ООН выдвинуло возражения против размещения лиц, ищущих убежища, в коллективных центрах, которые чрезвычайно изолированы и в которых нет доступа к консультациям и другим услугам НПО. Эта проблема стала хронической, особенно в землях бывшей Восточной Германии, где центры приема и размещения находятся, как правило, в изолированных местах, например, в казармах бывшей восточногерманской пограничной полиции. УВКБ ООН неоднократно призывало власти освободить травмированных лиц, таких как жертвы пыток и несовершеннолетние без сопровождения, от обязательства проживать в коллективных центрах приема и размещения⁴²².
На время процедуры убежища⁴²³ претенденты подпадают под ограничения свободы передвижения⁴²⁴. Как правило, они не должны выезжать за пределы округа, в который они распределены для проживания, без специального разрешения компетентного местного органа по делам иностранцев. В случае нарушения этого требования они в качестве санкции могут быть подвергнуты содержанию под стражей. Площадь некоторых округов – не больше пятнадцати квадратных километров. Для явки в суд или в другие органы такое разрешение не требуется⁴²⁵. Оно регулярно предоставляется для того, чтобы претендент консультировался у юриста или в НПО, если в назначенном округе такие консультации получить невозможно⁴²⁶. Разрешение на посещение членов семьи, проживающих в других землях, предоставляется только со значительными ограничениями. В 1997 году Конституционный суд Германии в одном из своих решений постановил, что ограничения на передвижение лиц, ищущих убежища, не являются несоразмерными и, таким образом, отвечают конституционным гарантиям⁴²⁷. Ограничения снимаются, если и когда претендент получает статус беженца, даже если это решение еще не вступило в законную силу⁴²⁸.
В общем случае лица, которым предоставлены дополнительные формы защиты, также ограничены в передвижении землей или даже округом того органа по делам иностранцев, за которым они были закреплены во время процедуры определения статуса.
C. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей
Для детей, ищущих убежища, и детей-иностранцев действуют такие же правовые режимы, что и для взрослых, за тем исключением, что они подпадают также под действие закона о социальном обеспечении детей (Закона Германии о социальном обеспечении молодежи), и детям до 16 лет должен назначаться опекун-представитель в процедуре убежища⁴²⁹. Этим опекуном может быть сотрудник службы социального обеспечения молодежи, представитель неправительственной организации, родственник несовершеннолетнего или любое заинтересованное лицо, которое суд посчитает надежным. В таких городах, как Гамбург и Берлин, опекуны назначаются, в основном, из числа сотрудников службы социального обеспечения молодежи, и отвечают они одновременно за большое количество опекаемых. В разных землях, например, в Баден-Вюртемберге, Баварии, Саксонии и Нижней Саксонии, созданы проекты по опеке, призывающие людей становиться опекунами детей без сопровождения в возрасте до 18 лет и оказывать им необходимую поддержку.
Несовершеннолетние без сопровождения моложе 16 лет, как правило, принимаются в специальных центрах размещения и не обязаны проживать в центрах первичного приема или размещения в округах. Несовершеннолетние старше 16 лет, как правило, размещаются в центрах приема для взрослых и семей, однако в некоторых землях созданы проекты, предоставляющие специальное жилье подросткам без сопровождения.
D. Центры возвращения лиц, получивших отказ в предоставлении убежища и отказывающихся сотрудничать
В свете преобладающей судебной практики Федерального конституционного суда, согласно которой длительное содержание под стражей до депортации как средство давления на лицо, ищущее убежища запрещено. Чтобы принудить такое лицо сотрудничать в процессе возвращения, власти некоторых земель начали создавать так называемые «центры возвращения» (Ausreisezentren)⁴³⁰. Учитывая рост в последние годы числа лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, личность и гражданство которых невозможно уточнить «традиционными методам» или которые отказываются сотрудничать в получении проездных документов, такие центры возвращения призваны стимулировать сотрудничество и согласие в подобных проблематичных случаях.
Центры возвращения существуют в Нижней Саксонии (в Брауншвейге и Ольденбурге – в общей сложности на 250 мест; в Брамше-Хезепе – на 200 мест), в Рейнланд-Палатинате (в Ингельхайме, 180 мест), в Саксонии-Анхальте (в Хальберштадте, 100 мест) и в Баварии (в Фурте, 50─100 мест). Лица, получившие отказ в предоставлении убежища и отказывающиеся сотрудничать, могут получить приказ поселиться в одном из этих центров. Центры в целом открытые, хотя проживающие должны регулярно отмечаться (например, трижды в неделю). Проживающих регулярно информируют об их правовом положении с целью обеспечения их сотрудничества в административной процедуре и стимулирования их выезда из Германии, например, через проекты возвращения, в рамках которых проводится краткосрочное профессиональное обучение. Уровень удобств в этих центрах обычно такой, что он является еще одним стимулом к выезду из Германии, т.е. удовлетворяются только основные потребности⁴³¹.
Законность и эффективность подобных центров стала предметом острых публичных дискуссий еще с момента открытия первого такого центра. Хотя некоторые земли вообще не приняли эту «альтернативную меру», а некоторые рассматривают вопрос о закрытии существующих центров, другие земли намереваются расширять их использование. Продолжаются дебаты о том, действительно ли соответствует лицо, уже направленное в такой центр, критериям отнесения к категории лиц, которые «не сотрудничают». В некоторых случаях адвокаты сообщают, что никаких официальных доказательств «несоблюдения» для обоснования перевода в такое учреждение представлено не было.
Критики такой политики отстаивают более широкое использование концепции «поддерживаемого добровольного возвращения» ─ это означает предоставление консультаций и стимулов, в том числе финансовой и практической помощи и профессионального обучения, для содействия обязательному возвращению с согласием и сотрудничеством со стороны лица, получившего отказ в предоставлении убежища. Эта концепция в последнее время переживает в Германии возрождение, в частности, реализуется несколько проектов на уровне земель и округов, в большинстве случаев при участии различных партнерских НПО и частичном финансировании со стороны Европейского фонда беженцев. Эти подтвержденные успешные усилия содействуют минимизации применения содержания под стражей до депортации.
E. Ограничения свободы передвижения лиц, получивших отказ в предоставлении убежища
Лицо, получившее отказ в предоставлении убежища, или любой иностранный гражданин, обязанный покинуть территорию Германии, если он не содержится под стражей и не направлен в центр возвращения, может подвергаться ограничению свободы передвижения в соответствии с разделом 42(5) Закона об иностранцах, независимо от своего предыдущего статуса. Соответственно, это лицо должно уведомлять компетентный орган по делам иностранцев о любом изменении места жительства – даже в пределах назначенного округа – и о любой отлучке из назначенного округа более чем на трое суток.
III. ВЫВОДЫ
A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?
Несоблюдение процедуры предоставления убежища в Германии, по сообщениям, не представляет серьезной проблемы. По оценкам Федерального ведомства, доля лиц, ищущих убежища, которые не являются на собеседование в Федеральное ведомство, незначительна и не превышает 5%. Такой высокий уровень соблюдения процедуры предоставления убежища фактически является достижением правовой системы приема, которая гарантирует, что все лица, ищущие убежища, размещаются и получают материальную поддержку после подачи ходатайств о предоставлении убежища, не беспокоясь благодаря этому о проблемах ежедневного выживания. Кроме того, лица, ищущие убежища, приглашаются на собеседование в первые дни после подачи ходатайства, поэтому остается мало времени для того, чтобы потерять следы этих людей, или для того, чтобы они пришли в уныние.
Что касается показателя побегов лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, следует отметить, что разрыв между количеством отклоненных ходатайств и числом депортированных лиц должен учитывать то большое количество лиц, которым был выдан допуск (Duldung). На конец 2002 года с этим статусом в Германии жили 226547 человек. Очевидно, приоритетом правительства Германии является обеспечение присутствия лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, для высылки. В большинстве случаев, однако, неявки в ходе процедуры высылки можно избежать путем введения ограничений на передвижение (см. выше в подразделе II.Е).


B. Экономическая эффективность
Во всех центрах коллективного размещения выдается утвержденное Федеральным правительством содержание (карманные деньги) в размере 41 евро в месяц на каждого проживающего старше 14 лет и 20,5 евро – младше 14 лет. Эта сумма не меняется с 1993 года. Авторы настоящего исследования не располагают информацией об общедоступных цифрах затрат на содержание этих центров размещения. Затраты на содержание под стражей в Германии также редко публикуются, но, по оценкам, сутки содержания под стражей до депортации обходятся приблизительно в 60─80 евро, причем эта цифра варьируется по землям. Хотя официального сравнения затрат в открытых и закрытых центрах нет, можно предположить, что содержание открытых центров обходится дешевле закрытых.
C. Экспортная ценность
Немецкая система в известном смысле уже экспортируется в остальную Европу через Директиву ЕС об условиях приема⁴³². Эта система, как представляется, подтверждает ту логику, что контроль над свободой передвижения может снизить общий статистический риск побега лиц, ищущих убежища. На практике, однако, низкий показатель побегов может быть обусловлен, главным образом, тем, что Германия – одна из основных стран назначения по причине воссоединения семей и другим соображениям, и, возможно, именно поэтому показатель побегов здесь естественно низкий, по аналогии с показателями таких стран, как США, Великобритания, Канада и Швеция.

ВЕНГРИЯ⁴⁴¹
I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО
До сентября 1998 года лица, ищущие убежища, которые не имели семейных связей или средств к самостоятельному существованию, размещались в центрах приема беженцев, подведомственных правительственному Управлению иммиграции и гражданства (УИГ, впоследствии ОРМА). Эти центры были открытыми, и лица, ищущие убежища, пользовались полной свободой передвижения. Однако свыше 70% этих лиц покидали центры и скрывались. Некоторых задерживали пограничники соседних стран, и соседи Венгрии – государства ЕС ─ резко критиковали ее за отсутствие надлежащей охраны границ. В ответ Венгрия создала центры содержания под стражей иностранцев, задержанных за незаконный въезд или незаконное пребывание в стране, в том числе потенциальных лиц, ищущих убежища, задержанных до подачи ходатайства.
На момент написания этого материала освобождение лица, ищущего убежища, из приюта пограничной службы в «общинный приют» или центр приема беженцев (обоими этими учреждениями управляет УИГ) может осуществляться подразделениями УИГ по определению статуса убежища с согласия полиции по делам иностранцев этой же организации⁴⁴². Полиция по делам иностранцев УИГ часто не дает такого согласия. В 2002 году из-под стражи в открытые центры приема было переведено всего лишь 54 лица, ищущих убежища⁴⁴³. В 2003 году почти все афганцы и иракцы, ищущие убежища, были переведены из-под стражи в открытые центры приема, поскольку венгерское правительство решило относиться к гражданам Афганистана и Ирака мягче, учитывая нестабильность ситуации в этих странах.
По состоянию на 2003 год приказы о задержании и содержании под стражей не выдаются в отношении разлученных с семьей детей и семей с детьми, хотя законом это прямо не запрещено (см. ниже раздел об альтернативных мерах).
Законодательных или административных правил либо иных мер, которые бы относились конкретно к беженцам или лицам, ищущим убежища, с точки зрения задержания и содержания под стражей, нет. Тем не менее, Законом об иностранцах 2001 года введены три формы задержания и содержания под стражей иностранцев (а не только претендентов на статус беженца).
Отсутствие руководящих указаний для полиции по делам иностранцев и пограничников о том, как осуществлять политику задержания и содержания под стражей, в сочетании с неясностью самого законодательства, стало причиной ряда очевидно произвольных решений о задержании и содержании под стражей. Это отсутствие ясности – вероятно, самый большой недостаток венгерской практики задержания и содержания под стражей. Вселяет, однако, надежду тот факт, что венгерские суды все больше отказываются продлевать срок действия приказов о содержании под стражей в случаях, когда первоначальное решение выглядит произвольным.
Как упоминалось выше, Закон об иностранцах 2001 года содержит три разные формы задержания и содержания под стражей: (1) «задержание и содержание под стражей за отказ»⁴⁴⁴; (2) «полицейское задержание и содержание под стражей иностранцев»⁴⁴⁵; (3) задержание и содержание под стражей до высылки⁴⁴⁶.
В первом случае («задержание и содержание под стражей за отказ») может быть выдан приказ о взятии под стражу на срок до пяти суток с целью осуществления высылки в соответствии с соглашением о реадмиссии. Местный суд может продлить этот срок на период до 30 суток.
Во втором случае («полицейское задержание и содержание под стражей иностранцев») может быть выдан приказ о взятии под стражу на срок до пяти суток (местный суд может продлить этот срок максимум до шести месяцев с ежемесячным пересмотром, а окружной суд – по прошествии упомянутых шести месяцев ─ максимум до 12 месяцев с пересмотром каждые 90 дней) с целью обеспечения исполнения приказа о высылке, если иностранец: (а) скрывается от властей или препятствовал приведению в исполнение приказа о высылке; (б) отказался выехать или существуют другие веские основания считать, что он затягивал бы или пытался бы препятствовать приведению в исполнение приказа о высылке; (в) подлежит высылке, а перед выездом совершил мелкое правонарушение или преступление; (г) грубо или неоднократно нарушал предписанные правила поведения в месте, назначенном ему для обязательного проживания, не придерживался установленного требования являться, несмотря на вызовы, чем затруднял полицейские процедуры, предусмотренные для иностранцев; (д) освобожден после отбытия уголовного наказания.
На практике, даже если лицо лично не препятствует своей высылке и очевидно, что высылку невозможно будет осуществить в обозримом будущем, лица без гражданства и другие лица, которых невозможно возвратить, часто содержатся под стражей в соответствии с этим положением в течение максимального срока, т.е. 12 месяцев.
В третьем случае («задержание и содержание под стражей до высылки») полиция по делам иностранцев может по причинам государственной безопасности взять под стражу на срок до пяти суток (или до 30 суток, если местный суд вынес решение о продлении) иностранца, личность или законность пребывания которого неясны. Если принято решение о высылке и дальнейшее содержание под стражей обосновано в соответствии с частью 46 Закона об иностранцах, то параллельно с прекращением содержания под стражей для подготовки высылки может быть вынесено решение о «полицейском задержании и содержании под стражей»⁴⁴⁷.
Задержанный иностранец может потребовать судебного пересмотра законности принятого в первой инстанции решения о задержании и содержании под стражей. Апелляции, поданные на решение местного суда, подлежат рассмотрению окружным или столичным судом в пятидневный срок. Лицо, содержащееся под стражей, не несет расходов на такое разбирательство, в том числе расходов на перевод, но должно оплатить услуги своего законного представителя. В ходе судебной процедуры во второй инстанции лицо, содержащееся под стражей, может представить свое ходатайство и доказательства устно. К такой процедуре применимо большинство норм уголовного судопроизводства, установленных Уголовным кодексом⁴⁴⁸. Венгерский Хельсинкский комитет заявляет, что эти судебные пересмотры – неэффективное средство защиты права, особенно в случаях задержания и содержания под стражей в транзитной зоне аэропорта, которое может применяться как предварительный этап определения допустимости, а потом, если прибывшего не пропускают не территорию страны, переходит непосредственно в содержание под стражей до высылки.


II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ
По словам генерального директора Управления иммиграции и гражданства Венгрии, в 2002 году было задержано и взято под стражу 28% всех лиц, ищущих убежища⁴⁴⁹. Хотя это значительная доля, следует отметить, что количество задержанных лиц, ищущих убежища, начиная с 1999 года с каждым годом уменьшается⁴⁵⁰. При этом, однако, уменьшается и количество ходатайств о предоставлении убежища (например, за 2001─2002 гг. – на 33%), поэтому это не обязательно показывает, что Венгрия шире применяет альтернативные меры, чем в любой предыдущий год, начиная с 1998-го.
Передачу лиц, ищущих убежища, из приютов пограничной службы в открытые центры приема в предыдущие годы иногда сдерживало отсутствие площадей. В этом отношении УВКБ ООН выразило обеспокоенность политикой модернизации мест содержания под стражей и увеличения их вместимости при том, что состояние открытых центров приема ухудшается. Национальная программа ЕС ФАРЕ на 1999 год предусматривала выделение 600 тыс. евро на модернизацию и расширение центров открытого приема, и сейчас эта задача выполнена⁴⁵¹.
III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ
A. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей и других уязвимых лиц
Разлученные с семьей дети, ищущие убежища⁴⁵², подлежат освобождению из-под стражи, и им назначается временный опекун для оказания помощи во всех судебных разбирательствах, а также постоянный опекун, который представляет их в социальных и образовательных вопросах⁴⁵³. В этих венгерских механизмах, однако, есть ряд недостатков, которые сейчас устраняются с помощью плана, совместно разработанного УВКБ ООН, венгерским правительством и местной неправительственной организацией «Менедек». План действий основан на «передовой практике», определенной в рамках программы «Разлученные с семьей дети в Европе». Одним из ключевых элементов является создание в городе Бекешчаба группового дома для разлученных с семьей детей на 30 мест под управлением местной неправительственной организации «Олталом». Дом был открыт 27 июня 2003 года и с тех пор работает. Есть надежда, что это новое учреждение поможет решить проблему исчезновения разлученных с семьей детей в ходе процедуры, предположительно по вине торговцев людьми. Высокая интенсивность побегов разлученных с семьей детей, которая наблюдалась прежде, возможно, была обусловлена тем, что торговцы и контрабандисты давали своим жертвам и клиентам указание говорить, что им меньше 18 лет, чтобы избежать задержания при проезде транзитом через Венгрию. Таким образом, более строгая оценка возраста может частично способствовать закрытию этой «лазейки».
Юридических требований об освобождении из-под стражи или специальных условий приема других уязвимых групп, таких как жертвы пыток или беременные женщины, нет. Об освобожденных лицах в индивидуальном порядке иногда заботятся неправительственные организации.
B. Регистрация и документирование
Лица, ищущие убежища, должны сдавать оригиналы своих документов, удостоверяющих личность, и (или) проездных документов в органы власти в момент подачи ходатайства о предоставлении убежища. Это делается для того, чтобы предотвратить транзит «незадержанных» лиц, ищущих убежища, на запад. В обмен им выдается гуманитарное разрешение на жительство или удостоверение личности⁴⁵⁴. Такие удостоверения выдавались в 2003 году. Не получали удостоверение лица, содержащиеся под стражей (эта практика вызывает определенную тревогу, потому что содержащиеся под стражей лица, ищущие убежища, не имеют никаких документов, подтверждающих, что они претендуют на получение убежища)⁴⁵⁵. Разрешение на жительство продлевается каждые три─шесть месяцев, и лица, которым они выданы, для продления разрешений обязаны лично являться в полицию.
C. Открытые центры
Лица, ищущие убежища, допущенные в Венгрии к процедуре получения убежища, могут направляться в один из трех открытых центров приема, управляемых УИГ. Если лицо, ищущее убежища, нуждается в государственной поддержке, оно обязано проживать в одном из этих центров. В этих коллективных центрах наряду с лицами, ищущими убежища, проживает и незначительное количество лиц, признанных беженцами.
Упомянутые центры находятся в Бекешчабе, Бичке и Дебрецене; в них соответственно 250, 360 и 1500 мест. Лица, проживающие в этих учреждениях, пользуются полной свободой передвижения, за исключением начального двух─четырехнедельного периода, когда их держат в «карантине» для проведения медицинского обследования⁴⁵⁶. Отмечается, что некоторые обязательно проводимые медицинские тесты излишни (или необоснованно применяются к лицам, ищущим убежища, но не ко всем остальным иностранцам) и что время нахождения в карантине вполне можно сократить, приведя венгерскую практику в соответствие практике других европейских государств.
В центрах наблюдается высокая текучесть; среднее время, проводимое в них, составляет 84-108 дней⁴⁵⁷. Это, вероятно, в большой степени обусловлено тем, что лица, ищущие убежища, не имеют права работать вне центров, а центры расположены в экономически депрессивных районах, где даже временно интегрироваться в общество трудно. Более того, уровень поддержки и услуг, оказываемых центрами, также весьма ограничен. Вспомогательные услуги сейчас оказываются только уязвимым лицам, таким как пожилые, больные, женщины-главы хозяйств, жертвы пыток, лица, страдающие посттравматическим стрессом, причем большинство таких услуг, а также ряд других основных удобств, продолжает финансировать УВКБ ООН.
Некоторые лица, проживающие в центрах, уезжают, возможно, из-за отсутствия отдельных и безопасных жилых помещений для семей. Женщины и дети размещаются в центрах, где проживает большое число одиноких мужчин. УВКБ ООН и другие рекомендовали предусмотреть отдельное, защищенное жилье для женщин, возглавляемых женщинами семей и семей с детьми, но на момент написания данного материала этого сделано еще не было.
D. Общинные приюты
Еще одна альтернативная мера для размещения иностранцев, которым предписано проживать по назначенному адресу, ─ меньшие, так называемые «общинные приюты». Минимальные условия проживания, предусмотренные в общинных приютах, очень похожи на те, которые предусмотрены в местах содержания под стражей, а услуг и удобств в общинных приютах намного меньше, чем в открытых центрах приема беженцев. Общинные приюты находятся в ведении полиции по делам иностранцев УИГ⁴⁵⁸. Сотрудники этого органа должны выполнять двоякую роль – не только квазисоциальных работников, но и исполнителей приказов о высылке, депортации и повторном взятии под стражу.
Лица, проживающие в приюте, – главным образом иностранцы, освобожденные после пребывания под стражей в течение максимального срока (12 месяцев), которые испытывают нужду и которым жить больше негде. С июля 2002 года среди проживающих также много иностранцев, имеющих разрешение на жительство, выданное на гуманитарных основаниях (т.е. подпадающих под субсидиарную защиту, или «лиц, которым разрешено пребывание» (ЛРП)).
На конец 2002 года действовали три общинных приюта – в Балассадьярмате (70 мест), Дьоре (90), Нагиканише (43)⁴⁵⁹. Все они находились в помещениях пограничной службы, рядом с местом содержания под стражей или в том же здании. Свобода передвижения на практике крайне ограничена, поэтому проживающие там лица не видят особой разницы между проживанием в общинном приюте и пребыванием под стражей. Например, на пути из приюта в общественную столовую и обратно или до выхода из казарм пограничной службы и обратно проживающих иногда сопровождают вооруженные охранники с собаками⁴⁶⁰. Окна и двери в приютах закрыты решетками, которые, должно быть, защищают помещения пограничной службы от злоумышленников. Если проживающий совершает мелкое правонарушение или не соблюдает правила проживания в приюте, его могут немедленно подвергнуть «полицейскому задержанию и содержанию под стражей» (см. выше)⁴⁶¹.
Среди тех, кого направляют в такие приюты, ─ женщины, семьи, дети и другие уязвимые лица, хотя эти учреждения в настоящее время абсолютно для них не приспособлены. Там не только нет соответствующих услуг, но и некоторые помещения находятся в очень плохом состоянии (по состоянию на середину 2002 года); кроме того, нет отдельных помещений для женщин и детей, в которых они чувствовали бы себя защищенными от проживающих в приютах мужчин. Игровых площадок для детей тоже нет.
После пребывания в общинных приютах в течение полутора лет проживающих в них лицам должны предоставлять другое, лучшее жилье⁴⁶², но в некоторых случаях они остаются там.
IV. ВЫВОДЫ
A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?
В 2002 году в Венгрии было подано 6412 ходатайств о предоставлении убежища, но за этот же период было прекращено рассмотрение 5073 дел, главным образом из-за того, что заявители скрылись. Это эквивалентно почти 65% всех решений, принятых в 2002 году (в том числе по делам, перенесенным с предыдущих лет). Столь высокий уровень неявки и несоблюдения процедур показывает, что альтернативные меры – открытые центры и «общинные приюты» ─ не решают этот вопрос, несмотря на фактическое ограничение свободного передвижения в приютах. Это, без сомнения, частично вызвано тем, что Венгрия продолжает играть роль «ворот в ЕС», что, в свою очередь, обусловлено ограниченными перспективами интеграции для беженцев в Венгрии. Кроме того, это может быть вызвано плохими условиями содержания в определенных центрах и приютах и тем, что для «незадержанных» лиц, ищущих убежища, которые не обращаются за государственной поддержкой, не установлено требование регулярно отмечаться.
Говоря шире, может существовать взаимосвязь между тем, что уровень признания беженцев в Венгрии по Конвенции 1951 года меньше 10% (3% в 2002 г.), и тем, что лица, ищущие убежища, чувствуют мало стимулов для того, чтобы продолжать процедуру предоставления убежища. Сказав это, следует отметить, что большому числу просителей убежища предоставляется вторичный или субсидиарный статус (т.е. ЛРП), который дает им законное право находиться в Венгрии, хоть и не с равными правами. Например, в 2002 году статус ЛРП был предоставлен 1128 лицам, тогда как статус беженца был предоставлен всего лишь 104 из 6412 претендентов⁴⁶³.

B. Экономическая эффективность
В 2003 году средние затраты на содержание открытых центров приема беженцев составили, по сообщениям, 4000 форинтов (около 19 долларов США) на человека в сутки. Для сравнения: «общинные приюты» обходятся в 1650 форинтов (около 8 долларов США) на человека в сутки, что отражает более низкий уровень качества жилья и услуг в них⁴⁶⁴. Сравнительные цифры затрат в центрах содержания под стражей отсутствуют, хотя предполагается, что они относительно высокие. Таким образом, хоть и можно утверждать, что более широкое использование открытых центров и общинных учреждений приема как альтернативной задержанию и содержанию под стражей меры было бы экономически эффективным, перевод «лиц, которым разрешено пребывание» и других уязвимых лиц из общинных приютов в открытые центры с целью предоставления им лечения, на которое они имеют право, повлекло бы за собой увеличение расходов. С другой стороны, вряд ли экономически эффективна ситуация, когда открытые центры не заполнены вследствие уменьшения числа прибывающих, так как многие статьи накладных расходов этих учреждений являются постоянными.
Уменьшение сроков пребывания в «карантине» после поступления в центры приема путем сокращения числа незначительных обязательных медицинских тестов не только приблизило бы венгерскую практику к международным нормам, но и дало бы значительную экономию средств.
C. Экспортная ценность
Венгерские открытые центры и приюты не являются примерами «передовой практики», однако Венгрию следует похвалить за ежегодное снижение средней процентной доли лиц, ищущих убежища, которые задерживаются и содержатся под стражей. Это единственная страна в Европе, которая за последние годы достигла такого успеха. Центры и приюты заслуживают того, чтобы рассматривать их как альтернативные меры в свете интенсивного давления, которое западноевропейские государства оказывают на Венгрию с целью пресечь бегство и любой ценой предотвратить незаконные передвижения, в том числе, возможно, более широким применением задержания и содержания под стражей.