Серия исследований по правовой политике и политике защиты
II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ
жүктеу/скачать 2.76 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Программы надзора 1. «Программа содействия явке» Института правосудия «Вера» 879
- 2. Модель, предложенная «Лютеранской службой для иммигрантов и беженцев», и опыт программы «Уллин-22» 909
II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ По сообщениям правительства, в 2002-м финансовом году под стражей содержались 9027 из 10844 лиц, ищущих убежища «в порядке защиты», и 163 из 80097 лиц «в порядке подтверждения». Все лица, доказавшие «обоснованный страх» (9749 чел.) содержались под стражей, по крайней мере сначала, как того требует закон870. В совокупности эти статистические данные показывают, что в определенный момент в США содержалось под стражей около 19% всех лиц, ищущих убежища871. Согласно статистике СИН за 2000 год, 34% детей, содержащихся под стражей в СИН, заключены в учреждения строгого режима. Из этих 1933 случаев содержания под стражей на строгом режиме 277 случаев обосновывались риском побега, а остальные – исключительными причинами так называемого «притока»872, который превышал возможности приема, или индивидуальными проблемами поведения. В мае 2002 года сан-францисский координатор СИН по делам несовершеннолетних сообщила ЖКБДБ, что политика этого округа заключается в том, что каждый ребенок, которому выдан окончательный приказ о высылке, считается склонным к побегу и переводится в учреждение строгого режима, если только ребенок не очень маленький. Она признала, однако, что из приюта (неохраняемого) за все время сбежал только один ребенок из находившихся на попечении округа детей873. О среднем количестве освобожденных лиц, ищущих убежища, в том числе «под честное слово», ведутся споры, но, по оценкам, в 1999 году оно в процентном отношении составило 10─27%874. С 11 сентября 2001 года защитники беженцев сообщают, что частота освобождения «под честное слово» резко упала с этого и без того низкого уровня. Как сообщили автору этого исследования законные представители, в Нью-Йорке по состоянию на ноябрь 2003 года единственными категориями, которые освобождались «под честное слово», были беременные женщины и люди с тяжелыми заболеваниями. Очевидным препятствием для освобождения лиц, ищущих убежища, «под честное слово» является то, что ИТУ часто, как кажется, считает, что сотрудники иммиграционных органов слишком либерально принимают заявления об «обоснованном страхе». Поэтому ИТУ, принимая решение относительно освобождения лица, ищущего убежища, «под честное слово», как правило, не обращает внимания на этот фактор и сразу же переходит к рассмотрению других относящихся к делу критериев (наличия постоянного адреса, общинных связей и т.д.). Еще одна причина нежелания ИТУ освобождать лиц, ищущих убежища, «под честное слово», ─ сдерживающая цель, которая, как опасаются многие защитники беженцев, скрывается за политикой и практикой США в сфере задержания и содержания под стражей. Например, на слушании по задержанию и содержанию под стражей в Конгрессе в декабре 2001 года окружной директор по Нью-Йорку Эдвард Макилрой в своих показаниях заявил, что проводит ограничивающую политику освобождения, чтобы уменьшить число лиц, ищущих убежища, которые хотят въехать в его округ. Г-н Макилрой отметил также, что более либеральная политика освобождения «под честное слово», которая проводилась в Нью-Йорке в начале 1990-х годов, и более либеральные правила выдачи разрешений на трудоустройство были «магнитами, которые притягивали людей»875. В ноябре 2003 года законные представители сообщили о случаях, где личность лица, ищущего убежища, была полностью установлена американскими властями, однако в освобождении «под честное слово» этому лицу все равно отказывали, мотивируя это причинами, связанными с личностью. Сообщалось также о случаях, где сам по себе «способ въезда» был принят в качестве доказательства риска побега, даже в случае, когда лицо, ищущее убежища, въехало по действительному паспорту с американской визой. Тот факт, что этот человек попросил убежища по прибытии, был расценен ИТУ как лишающий его визу законной силы, потому что он въезжал по иной причине, нежели та, что была указана в визе. Это автоматически делает его незаконно въехавшим и, следовательно, как утверждает ИТУ, склонным к побегу876. Следовательно, ИТУ может посчитать склонным к побегу любое лицо, ищущее убежища, независимо от способа въезда. Сталкиваясь с такой политикой, объединения беженцев и правозащитные организации неоднократно призывали к реформированию американской политики и практики освобождения «под честное слово». Организация «Права человека ─ прежде всего» рекомендовала, чтобы решения об освобождении «под честное слово» принимались специально обученными сотрудниками, например, специалистами по вопросам убежища, и могли оспариваться посредством «эффективного, независимого и своевременного апелляционного производства». Они признают также, что для того, чтобы процедура принятия решения по вопросу освобождения «под честное слово» функционировала действительно на индивидуальной основе, для нее «должны быть выделены достаточные ресурсы». Как общую политику, они предлагают шире использовать альтернативные меры, не связанные с лишением свободы, в том числе центры размещения, групповые дома, освобождение под надзор, освобождение под гарантию, освобождение под обеспечение877. «Хьюман Райтс Уотч» рекомендовала, чтобы содержание под стражей лиц, ищущих убежища, применялось в США только в том случае, «если лицо, ищущее убежища, неоднократно или необоснованно не выполняло требование отмечаться, установленное СИН [сейчас – ИТУ] или иммиграционным судом, либо не выехало из страны, исчерпав все возможности обжалования». В другой рекомендации содержится призыв к более широкому применению всех типов альтернативных мер, не связанных с лишением свободы, включая «попечение в неохраняемом приюте, групповые дома или индивидуальное поручительство неправительственных организаций». Организация призывает те отделения СИН (сейчас – ИТУ), где частота освобождения «под честное слово» низкая, пересмотреть свою политику и подчеркивает, что в случаях, когда лицо содержится под стражей вследствие иммиграционного задержания из-за угрозы для национальной безопасности, это лицо должно иметь возможность опровергнуть доказательства, выдвинутые против него878. III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Программы надзора 1. «Программа содействия явке» Института правосудия «Вера»879 Нью-йоркский Институт правосудия «Вера» проводил «Программу содействия явке» (ПСЯ, ААР), пилотный проект, финансируемый СИН, с февраля 1997 года по март 2000 года (хотя он охватывал лиц, ищущих убежища, в течение всего двух из этих трех лет). СИН сообщила, что в 1996 году всего лишь половина неграждан, освобожденных из-под стражи, явилась на слушания по их делам и только 11 % незадержанных иностранцев, в отношении которых были выданы приказы о высылке, выполнили эти приказы880. ПСЯ, таким образом, была инициирована как средство повышения уровня соблюдения процедур лицами, освобожденными «под честное слово», и уровня их явки. Проект охватывал более 500 участников трех категорий: (1) лиц, ищущих убежища, которые прибывают в порты въезда; (2) иностранцев, осужденных за преступления и ожидающих высылки; (3) мигрантов без документов881. В нашем кратком описании мы сосредоточимся только на выводах и результатах, касающихся первой из этих категорий, однако для других групп тоже были получены впечатляющие результаты, которые весьма поучительны в плане того, что именно делает «альтернативную задержанию и содержанию под стражей меру» успешной882. Чтобы получить право на участие в ПСЯ, лица, ищущие убежища, должны были не представлять опасности для общества, иметь подтвержденное место жительства в большом Нью-Йорке и крепкие связи (например, семейные) в обществе, в том числе индивидуального поручителя или гаранта, пообещавшего поддерживать постоянные контакты как с самим участником, так и с персоналом ПСЯ. У этих лиц также должен был быть хороший стаж соблюдения процедур в прошлом, если они не являлись новоприбывшими в США. Если у лица, ищущего убежища, не было семьи в городской зоне Нью-Йорка, Институт «Вера» договаривался с местной иммигрантской организацией о том, чтобы она выступила в роли «назначенного гаранта» в моральном – но не в юридическом или финансовом – смысле. Принимая решение о приеме возможного участника в программу, Институт «Вера» не пытался оценить силу его ходатайства о предоставлении убежища, а принимал в качестве достаточного критерий «обоснованного страха». Лицо, ищущее убежища, исключалось из числа участников только в том случае, если оно было исключено из процедуры предоставления убежища по иммиграционному законодательству США883 или совершило в США уголовное преступление884. Большинство лиц, ищущих убежища, до участия в ПСЯ содержались под стражей в течение одного─двух месяцев. В ПСЯ были две разные совокупности участников: (а) добровольцы, которых СИН в любом случае освободила бы под их собственное поручительство по гуманным соображениям (беременные женщины, семьи с детьми, люди с плохим состоянием здоровья); (б) лица, которые в противном случае содержались бы под стражей, но которые были освобождены непосредственно под надзор ПСЯ. В группе (а) было 83 лица, ищущие убежища, в группе (б) – 24. Наконец, в различных сравнительных группах было 222 лица, ищущие убежища. Они были рекомендованы для участия в программе Институтом «Вера» по результатам собеседования, однако СИН не позволила им принять участие, хотя впоследствии освободила их из-под стражи885. За группой (а) осуществлялся «обычный» надзор, который по сути дела представлял собой, главным образом, поддержку и помощь, например, напоминание по телефону и по почте о датах судебных заседаний, правовую помощь и направление на консультации, доступ к ресурсному центру, который предоставлял информацию об американской системе убежища, о ситуации в стране происхождения, данные о курсах языков, столовых, медицинских учреждениях и других социальных службах. За группой (б) осуществлялся «интенсивный» надзор, который предполагал такую же помощь и поддержку, но, кроме того, включал обязательное требование отмечаться в ПСЯ как лично (каждые две недели), так и по телефону (дважды в неделю), внезапные посещения персоналом ПСЯ по домашним адресам и другие частые проверки местопребывания, а также строгий мониторинг с целью оценки изменений в потенциальном риске побега. Если эти участники не выполняли обязательства по ПСЯ (или если они, как другие лица, ищущие убежища, не являлись на запланированные собеседования или слушания), то они сталкивались с санкцией в виде повторного заключения под стражу. Результаты 84% лиц, ищущих убежища, включенных в группу обычного надзора (группа (а)), явились на все слушания, по сравнению с 62% лиц, ищущих убежища, которые не участвовали в программе и были освобождены «под честное слово» по гуманным соображениям. При этом интенсивный уровень надзора, как было установлено, в статистическом плане очень мало повлиял на уровень явки членов группы (б). Следует отметить, что большинство ходатайств о предоставлении убежища на момент окончания проекта еще рассматривались, поэтому упомянутые результаты были только частичными и недостаточными для оценки уровня исполнения приказов о депортации лицами, получившими отказ в предоставлении убежища886. Сотрудники ПСЯ подозревают, что интенсивный надзор, возможно, повысил бы уровень явки лиц, ищущих убежища, на последующих этапах рассмотрения их ходатайства или на этапе перед высылкой, если бы ПСЯ продолжала наблюдать за ними, поскольку они подтвердили, что риск побега резко возрастает, если иммиграционный судья издает приказ о высылке887. Данный пилотный проект показал, что одна подгруппа в исследуемой сравнительной группе (лица, не участвующие в программе, освобожденные «под честное слово») продемонстрировала более высокую интенсивность побегов, потому что у нее было четкое намерение проехать транзитом в Канаду. Если бы эта группа была исключена из расчетов, то уровень явки в сравнительной группе значительно увеличился бы, почти до уровня, показанного группой (а) (обычный надзор). Это доказывает, что ПСЯ оказала незначительное независимое влияние на поведение лиц, ищущих убежища, которые имели эквивалентные общинные связи в США: это большинство ни при каких обстоятельствах не сбежало бы. Влияние надзора ПСЯ было гораздо более значительным для тех групп (рабочие без документов и преступники-иностранцы), у которых было меньше естественных стимулов соблюдать процедуру, чем у тех, кто искал защиты, из которых большинству, скорее всего, позволили бы остаться в США888. ПСЯ также сделала вывод о том, что средняя стоимость надзора на 55% меньше, чем содержания под стражей. По оценкам представителей программы, надзор за лицом, ищущим убежища, обошелся всего лишь в 3300 долларов, тогда как содержание такого лица в течение этого же периода стоило бы 7300 долларов889. (Информацию о расчетах стоимости на будущее см. ниже.) Факторы, влияющие на результаты По словам Института «Вера», «самыми последовательными факторами [обеспечения явки на слушания] являются наличие общинных и семейных связей в США и представительство, обеспечиваемое адвокатом…». Эксперты института решили, что в том, что касается лиц, ищущих убежища, единственным решающим фактором, который обеспечил высокий уровень явки, достигнутый Институтом, состоял в эффективной работе Института по отбору по критерию общинных связей890. ПСЯ работала с очень многообразной демографической группой, и в ходе оценки было установлено, что ни возраст, ни гражданство, ни половая принадлежность не являются существенными факторами, влияющими на вероятность явки взрослого человека. «Представлялось, что на соблюдение процедур влияет гражданство, однако оказалось, что основополагающий фактор – прочность семейных и общинных связей…»891. ПСЯ обеспечила принятие ее участниками по-настоящему обоснованных решений, и сотрудники программы считают, что это способствовало повышению уровня явки. Они установили, что почти половина лиц, ищущих убежища, которые проходили собеседование в начале программы, не понимали, что должны явиться к судье. Они были введены в заблуждение контрабандистами или другими задержанными и не имели базовых знаний о том, как работает данная система892. ПСЯ не могла дать юридическую консультацию, но могла исправить неверную информацию. Даже при том, что каждое лицо, ищущее убежища, было проинформировано о том, что его неявка приведет к заочному вынесению решения о высылке, очень немногие из этих лиц, как показалось, понимали, что это означает, – вероятно, вследствие языковых проблем или чересчур формализированно-юридической манеры общения при зачитывании информации в суде, где эти лица нервничали и были дезориентированы. Иногда информацию давали попросту на листе бумаги или же сообщали в устной форме, а потом эту информацию многократно опровергали и исправляли неверно информированные члены общин этих лиц после их освобождения. Институт «Вера» пришел к выводу о том, что жизненно важно не только сообщать людям об их обязанностях, но и проверять, чтобы эти обязательства были поняты ими. Тот факт, что у лиц, ищущих убежища, по большей части были адвокаты или имелась возможность найти бесплатного адвоката с помощью Института «Вера», был очень важным и уменьшал их зависимость от персонала ПСЯ. Тем не менее, лица, ищущие убежища, нуждались в помощи ПСЯ в целом ряде практических моментов: это и бесплатные международные телефонные переговоры, и бесплатные услуги переводчика, и выяснение вопроса о том, как и когда испрашивать документы из своих стран893. Когда участникам ПСЯ задавали вопрос о причинах их стабильной явки, некоторые из них упоминали довольно субъективные факторы, например, желание не разочаровывать сотрудников ПСЯ, которые относились к ним с вниманием и уважением. Для тех лиц, ищущих убежища (в группе (б)), которые были освобождены из-под стражи непосредственно под надзор Института «Вера», содействие этому освобождению рассматривалось как главная цель ПСЯ. Поэтому некоторые участники выражали определенное чувство обязательности в отношении соблюдения процедуры, чтобы сохранить возможность освобождения для будущих задержанных. Например, двое опрошенных при оценке заявили, что понимают, что результаты их «участия в программе могут помочь остальным содержащимся под стражей освободиться в будущем»894. Важным компонентом ПСЯ, который больше влиял на другие категории участников, чем на лиц, ищущих убежища, но все равно был существенным, являлось планирование и проверка выезда. Институт «Вера» помог лицам, получившим приказ покинуть США, с получением проездных документов и покупкой билетов, а также засвидетельствовал факт их выезда895. Участники программы получили разъяснения относительно того, как подтвердить СИН факт их выезда, и, если от них требовали внести обеспечение, того, как после выезда получить свои деньги обратно896. По результатам ПСЯ был сделан вывод о том, что роль «назначенных гарантов», в дополнение к надзору, осуществляемому непосредственно персоналом ПСЯ, была «определенно полезной», ибо гаранты обычно говорили на том же языке и были представителями той же культуры, что и лицо, ищущее убежища, и могли выступать в роли дополнительного контактного звена. Не всегда было легко найти добровольцев на роль гаранта, и иногда были проблемы с тем, сколько гарантов из общинных организаций «были заинтересованы в аспектах надзора и правоприменения в программе»897. Тем не менее, этот аспект ПСЯ доказал, что организация вполне может искусственно создать общинные связи для содержащихся под стражей людей, у которых таких связей нет, но которые во всех остальных отношениях соответствуют критериям освобождения». Недостатки ПСЯ Компонент ПСЯ, предполагающий санкцию в виде повторного взятия под стражу за невыполнение обязанностей по программе, не был успешно реализован, хотя и не по вине Института «Вера», а вследствие определенного отсутствия сотрудничества с проектом со стороны местного окружного персонала СИН. Власти приняли меры по повторному взятию под стражу только в 11 из 52 рекомендованных Институтом «Вера» случаев898. В 41 случае, где Институт «Вера» рекомендовал повторное взятие под стражу, и где СИН проигнорировала эти рекомендации, данные лица вскоре после этого скрылись899. Директор ПСЯ отметил, что, исходя из его опыта, СИН работает с пораженческим настроением: если кого-то освободили из-под стражи, этот человек считается «потерянным». Он не мог, к примеру, заставить власти Нью-Йорка повторно взять под стражу человека, который нарушил условия освобождения «под честное слово», кроме как приложив весьма значительные усилия, даже если этот человек сидел в офисе директора в ожидании полиции900. ПСЯ: заключение Институт «Вера» сделал следующий вывод: «Лиц, ищущих убежища, не нужно содержать под стражей для обеспечения их явки на слушания. Им не нужен, как представляется, и интенсивный надзор. Содержать под стражей лиц, ищущих убежища, в особенности излишне и несправедливо, потому что они готовы посещать слушания…»901. Значительное влияние интенсивного надзора на уровень явки лиц, имеющих меньше стимулов для явки, чем лиц, ищущих убежища, показывает, что эта форма «альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер» может быть более подходящей для тех лиц, ищущих убежища, которые проходят заключительные этапы обжалования отрицательного решения, и для лиц, получивших отказ в предоставлении убежища. Выводы ПСЯ, однако, подтверждают необходимость осторожного подхода к попыткам использования надзора на общинном уровне для приведения в действие приказов о выезде из страны902. Как уже отмечалось, результаты относительно лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, недостаточны, потому что многие дела еще рассматривались. Однако эксперты проекта по оценке признали, что фактор принудительного возвращения в опасную или неразвитую страну происхождения может иметь больший вес, чем любая санкция в США, например, конфискация обеспечения903. Модель ПСЯ показывает: вопрос не в том, какой уровень надзора над лицами, ищущими убежища, необходим для обеспечения стопроцентного соблюдения процедур, а скорее в том, какой уровень необходим для соблюдения на приемлемом уровне904. Сотрудники Института «Вера» отмечали, что даже если лицо, проходящее программу типа ПСЯ, скроется, найти его и вновь взять под стражу будет намного легче (если иметь желание сделать это) благодаря наличию всей информации и контактов с друзьями и семьей, имевшими место в ходе программы905. Экспортная ценность ПСЯ Существует ряд особенностей, которые обеспечивают успех ПСЯ и которые в другом контексте существовать не могут, что ограничивает возможность тиражирования программы:
ПСЯ – это модель «передовой практики» с точки зрения отслеживания результатов и тщательной их оценки. Эта оценка включала, главным образом, комментарии самих участников о полученном ими опыте. Некоторые заявили, например, что нашли надзор властным и навязчивым, тогда как другие назвали этот опыт положительным и охарактеризовали лиц, осуществлявших надзор, скорее как консультантов. Участники сообщили экспертам, которые проводили оценку, что инспектора ПСЯ, сопровождавшие их на слушания в суде и другие назначенные мероприятия, работали очень убедительно и оказывали очень большую помощь907. Такое благоприятное воздействие программы можно расценить как весьма ценное, вне зависимости от его влияния на уровень явки. Некоторые критики подвергают сомнению ценность результатов ПСЯ для лиц, ищущих убежища, утверждая, что все те, кого освободили под надзор ПСЯ, в любом случае должны были быть освобождены «под честное слово», если бы СИН надлежащим образом следовала собственным процедурным принципам. Ясно, однако, что лица, освобожденные непосредственно под надзор ПСЯ (группа (б)), вероятно, так и содержались бы под стражей в СИН, если бы ПСЯ не настаивала на их освобождении и особенно если бы ПСЯ не привлекла «назначенных гарантов» для лиц, у которых не было семейных или иных связей. В любом случае, для лиц, ищущих убежища, наиболее значительными результатами ПСЯ были, вероятно, результаты, связанные с контрольной группой, поскольку эти результаты показали, что подавляющее большинство лиц, ищущих убежища (практически все, за исключением группы, сбежавшей в Канаду), добровольно соблюдали американские процедуры и что в оценках официальных лиц СИН проблемы несоблюдения преувеличивались, по меньшей мере до окончательного отклонения ходатайств908. 2. Модель, предложенная «Лютеранской службой для иммигрантов и беженцев», и опыт программы «Уллин-22»909 «Лютеранская служба для иммигрантов и беженцев» (ЛСИБ, LIRS) выявляет содержащихся под стражей лиц, которые нуждаются в альтернативных содержанию под стражей мерах как (а) лица, ищущие убежища, у которых нет поручителей для освобождения «под честное слово», и (б) люди, приказы о высылке которых были изданы более девяноста дней назад и которые не представляют опасности для общества910. ЛСИБ утверждает, что организации, имеющие опыт обустройства беженцев и иммигрантов, лучше всего подходят для реализации альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер. В качестве доказательства приводится успех нескольких завершенных и выполняющихся альтернативных мероприятий на базе НПО, в том числе проекта «Католические благотворительные организации» в Новом Орлеане (см. ниже) и программы ЛСИБ, которая охватывала конкретную группу из 25 китайцев, ищущих убежища, освобожденных из-под стражи в отдаленном городке Уллин (штат Иллинойс), в 1999 году. По просьбе правительства ЛСИБ рассредоточила лиц, ищущих убежища, по открытым приютам по всей стране, в основном в Чикаго, и обеспечила направление их к адвокатам. Из-за опасений, связанных с торговлей людьми, адреса пунктов размещения не сообщались. СИН оплатила расходы на поездку в Уллин и проживание там дюжины адвокатов, которые провели для 33 китайцев презентацию по законным правам, а также индивидуальные собеседования с ними, а несколько благотворительных организаций оплатили транспортные расходы на переезд освобожденных лиц в приюты. В течение нескольких месяцев после освобождения ЛСИБ координировала селекторные совещания, которые каждые две недели проводились с законными представителями и директорами приютов с целью мониторинга дел и решения возникающих проблем. Правительству ЛСИБ часто посылала оперативную информацию. Из 25 освобожденных двое уехали из приютов к родственникам, а один человек исчез, но остальные 22 постоянно являлись для регистрации в СИН и на слушания в суд. Таким образом, эта маломасштабная инициатива дала уровень явки 96%. ЛСИБ считает также, что процент случаев предоставления убежища лицам, ищущим убежища, оказался более высоким, чем ожидалось, потому что у них было больше возможностей представлять свои ходатайства, чем если бы они оставались под стражей и (или) не имели законных представителей. Расходы на содержание под стражей этих 22 лиц (из расчета в среднем 63 доллара в сутки на человека) составили бы около полумиллиона долларов в год, тогда как приюты обходятся гораздо в меньшую сумму. Говорят, что затраты на 1 человека в приютах составляют всего лишь 2 доллара за ночь – таким образом, годовое содержание всех 22 человек стоило менее 16 тысяч долларов (около 3% затрат на содержание под стражей)911. Альтернативная содержанию под стражей модель, которую сейчас предлагает ЛСИБ, включала бы следующие этапы: жүктеу/скачать 2.76 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|