Серия исследований по правовой политике и политике защиты

D. Альтернативные меры для разлученных с семьей несовершеннолетних и других уязвимых лиц

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

бет	25/37
Дата	14.07.2016
өлшемі	2.76 Mb.
	#198777
түрі	Пояснительная записка

1 ... 21 22 23 24 25 26 27 28 ... 37

D. Альтернативные меры для разлученных с семьей несовершеннолетних и других уязвимых лиц
1. Альтернативные меры для разлученных с семьей несовершеннолетних
Как уже упоминалось, за освобождение из-под стражи разлученных детей, ищущих убежища, сейчас отвечает Управление по переселению беженцев (УПБ) (см. выше материал о правилах задержания, содержания под стражей и освобождения детей, ищущих убежища, в США). Если ребенок освобождается на патронатное воспитание – на практике это единственная настоящая «альтернатива задержанию и содержанию под стражей», действующая в США, – УПБ остается ответственным за присмотр за ним.
УПБ расширяет сеть патронатного воспитания по сравнению с использованием «приютов» («мягких», или нережимных, центров содержания под стражей). Число случаев помещения в приемные семьи за полгода до марта 2003 года возросло приблизительно на 200%. Тюрьмы для несовершеннолетних преступников намечено закрыть, поэтому изучаются возможности других, положительных вариантов размещения, в том числе в случаях, где может существовать риск похищения. Предложенный проект Закона о защите детей-иностранцев без сопровождения включает ряд многообещающих положений, которые содействовали бы доступу таких детей к юридическим консультациям, дали бы УПБ право проводить определение возраста и кодифицировали бы статус назначенных опекунов-представителей в судебных делах. Есть надежда, что этот закон будет принят в 2004 году.
Кроме того, УПБ сейчас работает над заключением контракта на пилотный проект с Женской комиссией по делам беженок и детей-беженцев при участии чикагской организации «Хартленд Альянс». Он будет направлен на проверку эффективности правовой опеки несовершеннолетних, освобожденных из-под стражи^⁹³¹. Одним из положительных результатов этого проекта, имеющим отношение к нашему исследованию, является то, что законный представитель, проживающий рядом с приемной семьей несовершеннолетнего, может помочь обеспечить явку ребенка на все судебные процедуры^⁹³².
2. Альтернативные меры для других уязвимых лиц
Несколько НПО сообщили автору этого исследования, что особо уязвимые взрослые, например, лица с серьезными медицинскими проблемами и беременные женщины, освобождаются «под честное слово», главным образом, для того, чтобы снизить расходы государства на здравоохранение и уменьшить возможную ответственность органов и компаний, осуществляющих содержание под стражей. Директора приютов иногда признавали, что у них есть рычаги в случаях, когда ИТУ обращается к ним в поисках поручителя. В таких случаях эти рычаги иногда использовались для получения досрочного разрешения на работу для освобожденного «под честное слово» лица. Если у такого человека не будет возможности зарабатывать, ему придется жить в общем приюте для бездомных, где его здоровье или, если речь идет о беременной женщине, здоровье ребенка может оказаться в опасности.
«Программа правовой поддержки для содержащихся под стражей жертв пыток», которую проводит ЛСИБ, работает в сотрудничестве с рядом вышеупомянутых проектов по юридическим услугам в Нью-Йорке, Нью-Джерси, Йорке, Новом Орлеане, Аризоне и Майами. Десять различных групп проводят юридические инструктажи, и частично такой инструктаж содействует самоидентификации жертв пыток, поскольку они получают информацию о доступных услугах. В приложении к ходатайству об освобождении «под честное слово» могут быть представлены психологические отчеты, однако ЛСИБ сообщает, что успехи в освобождении по этим гуманным медицинским соображениям весьма невелики. Травмы от пыток считаются значимым фактором, но должны быть выполнены и другие условия для освобождения. Это особенно очевидно после сентября 2001 года и последующего снижения количества случаев освобождения «под честное слово» в ряде регионов. Одна из целей вышеупомянутой программы ЛСИБ состоит в содействии улучшению сотрудничества между юристами, психологами и властями ради увеличения возможности освобождения по психологическим соображениям.
Чтобы подать вместе с ходатайством об освобождении «под честное слово» психологическую оценку, НПО или член семьи должен быть готов оплатить работу эксперта или найти эксперта, готового выполнить оценку бесплатно. Во многих учреждениях для содержания под стражей условия проведения оценки далеки от идеальных; например, в комнате могут попросить присутствовать охранника или же не обеспечить отсутствие посторонних при физическом осмотре шрамов. Некоторые тюрьмы могут не разрешать проводить осмотр постороннему врачу. Доступ и условия осмотра сильно зависят от взаимоотношений местного адвоката с руководством учреждения.
Жертвы пыток, которых освобождают «под честное слово», обычно при поручительстве члена семьи, проходят лечение в центрах или программах, финансируемых правительством (т.е. УПБ), через ЛСИБ или же полностью зависят от бесплатной работы врачей. Найти достаточное количество соответствующих психологов в Новом Орлеане особенно трудно, а в Майами и Лос-Анджелесе редко удается получить бесплатную помощь. В Нью-Йорке это легче, потому что есть соглашение с поддерживающей медицинской ассоциацией^⁹³³.

Е. Электронный мониторинг как альтернативная задержанию и содержанию под стражей мера
Как пояснялось выше, новые средства, выделенные государством на финансирование альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер для лиц, ищущих убежища, тратятся на проекты (ПОЯН), которые должны предусматривать хотя бы некоторую возможность электронного мониторинга. Уже проводятся пилотные проекты по испытаниям такого мониторинга в некоторых пунктах США. Например, с августа 2003 года ИТУ ввела «устройства электронного мониторинга» (УЭМ) как условие освобождения «под честное слово» лиц, представляющих «низкий уровень опасности», главным образом лиц, ищущих убежища, в Майами и других задержанных в Анкоридже, Сиэтле и Детройте. Лица, освобожденные из центра содержания под стражей Кроум в округе Западный Майами-Дейд, проходят шестимесячное испытание^⁹³⁴.
В настоящее время проводятся пилотные проекты по УЭМ двух типов: (1) электронным браслетам, которые крепятся на лодыжку (или «маркерам») и (2) технологии распознавания голоса (ТРГ). Третий тип электронного мониторинга, с помощью устройств глобального местоопределения (УГМ), которые также носятся как браслеты, в США на пилотном уровне еще не запущен.
Электронный маркер выглядит как большие черные часы, носится на лодыжке и посылает сигнал в приемник, установленный дома у освобожденного «под честное слово» лица. Если позвонить на этот приемник, то можно проверить, находится ли лицо, ищущее убежища, рядом с домом в определенные часы. В Майами большинство маркированных лиц, ищущих убежища, имеют право покидать дом только с 9.00 до 14.00 с воскресенья по пятницу, а в субботу они вообще обязаны круглосуточно находиться дома. Если такое лицо демонстрирует соблюдение правил в течение определенного периода, комендантский час для него может быть сокращен до 12 часов с воскресенья по пятницу. За мониторинг каждого такого освобожденного отвечает сотрудник органа депортации, которому дано право решать, следует ли смягчить или ужесточить условия комендантского часа.
Технология распознавания голоса, с другой стороны, не требует работ по «наладке» и соответствующих затрат. При ее применении нужно только, чтобы человек звонил в определенное время, обычно раз в месяц. Она применяется как альтернативная бессрочному содержанию под стражей мера, главным образом, для тех лиц, в отношении которых выданы окончательные приказы о высылке, но которые не могут быть высланы на родину. Она испытывалась в Сиэтле и Портленде.
В американской системе уголовного правосудия электронный мониторинг классифицируется как форма лишения свободы, и, конечно, многие считали бы форму, предполагающую использование лодыжечных браслетов и домашнего комендантского часа, «содержанием под стражей». Официальные лица МВБ, которые отвечают за такой мониторинг лиц, ищущих убежища, в Майами, например, объясняли защитникам беженцев, что не делают исключений из правила комендантского часа в случаях, сходных с ситуацией содержания под стражей, когда лицо не освобождалось бы временно из-под стражи, – скажем, для того, чтобы пойти на похороны. С другой стороны, несомненно, что многие содержащиеся под стражей лица, ищущие убежища, расценили бы электронный мониторинг как форму «освобождения», пусть и с ограничением их свободного передвижения, которая позволила бы им жить с родственниками дома.
Суть дебатов состоит в том, применять ли электронный мониторинг к лицам, ищущим убежища, и другим иностранцам, которые признаны реально склонными к побегу и которые в противном случае содержались бы под стражей, или же только к тем, кто в противном случае получил бы разрешение жить в обществе без надзора и иных серьезных ограничений свободы передвижения. До сих пор в пилотном проекте в Майами, как полагают НПО, электронный мониторинг использовался по второму варианту. Именно это заставляет их осуждать такую политику как «значительный шаг назад» и как «ненужное и неэффективное использование ресурсов», потому что она представляет собой «расширение масштабов содержания под стражей группы, которая обычно получала пользу от рациональной политики освобождения «под честное слово» [в Майами]»^⁹³⁵.
Флоридские защитники отмечают, что на практике длинный комендантский час препятствует возможности лиц, ищущих убежища, работать, исповедовать веру, посещать семью и встречаться с адвокатами – особенно если лицо, ищущее убежища, живет за городом и пользуется общественным транспортом. (Опять-таки, доступ к адвокатам сравнительно более легкий, чем при содержании под стражей, но адвокаты считают, что к лицам, охваченным такой схемой, относятся те, кого до августа освободили бы «под честное слово» без комендантского часа.) Хотя комендантский час со временем может быть смягчен, в зависимости от поведения лица, защитники из Майами считают, что первоначально устанавливаемое для некоторых лиц время свободного передвижения ─ с 9.00 до 14.00 с воскресенья по пятницу – слишком сильное ограничение.
Выражаются опасения относительно негибкого применения правил проекта по УЭМ. ФЦЗИ приводит как пример гаитянца, ищущего убежища, который пошел в иммиграционный суд на запланированное слушание в то время, когда он должен был быть дома, не понимая, что его присутствие не нужно. Он был повторно заключен под стражу по причине нарушения условий комендантского часа, хотя и предоставил объяснение. ИТУ, однако, заявляет, что, хотя у него есть право в любой момент вновь задержать находящееся под мониторингом лицо, оно проводит гибкую политику в отношении могущих быть оправданными нарушений условий освобождения под электронный мониторинг (таких как невозвращение домой вовремя из-за транспортных проблем, случайное отключение телефона ребенком и т.д.) и что перед принятием решения о повторном заключении под стражу оно определяет характер нарушений. Если Иммиграционная апелляционная коллегия подтверждает приказ о высылке лица, ищущего убежища, оно обычно вновь заключается под стражу в тот же день. Защитники беженцев требуют считать освобождение под электронный мониторинг формально освобождением из-под стражи в том смысле, что предполагаемые нарушения должны документироваться и доводиться до сведения участника и его адвоката с тем, чтобы была возможность ответить и оспорить решение о повторном заключении под стражу.
Есть еще одна серьезная жалоба из Майами: условия освобождения под электронный мониторинг, хотя сейчас они и должны сообщаться контролируемому лицу в письменном виде, часто не разъясняются на языке, понятном для лица, ищущего убежища, а даются с расчетом на его понимание английского, часто неправильное^⁹³⁶. Изменения условий – например, продолжительности комендантского часа, ─ не обязательно должны доводиться в письменном виде. Адвокаты сообщают, что их клиенты часто путаются, а иногда слишком напуганы даже для того, чтобы выйти в собственный двор, боясь нарушить условия освобождения. Кроме того, на домашние приемники звонят в любое время суток, вследствие чего просыпается вся семья, в том числе дети. Живущие в доме не могут долго звонить по телефону в случае, если до сотрудника органа депортации невозможно дозвониться, а он потом расценивает невыход на связь как нарушение.
Никаких сообщений о подобных жалобах из других мест проведения пилотных проектов (Детройта, Сиэтла, Анкориджа) не поступало. По крайней мере, в двух из этих городов НПО сталкиваются с жесткой политикой освобождения «под честное слово» и действительно хотели бы, чтобы лица, ищущие убежища, освобождались с условием ношения браслетов. Они считают, что это было бы лучше, чем длительное содержание под стражей.
Часто критикуют позорящий эффект электронного лодыжечного браслета, делающего лицо, ищущее убежища, похожим на преступника, освобожденного на поруки. Это ощущение позора несколько субъективно – хотя некоторых лиц, ищущих убежища, ношение устройства действительно может травмировать или, по крайней мере, унизить, другие подчеркивают, что это позорит, травмирует и унижает гораздо меньше, чем содержание под стражей. Более важный правозащитный аргумент состоит в том, является ли ограничение свободы передвижения, сопряженное с домашним комендантским часом, соразмерным и необходимым в каждом отдельном случае. Уместно будет спросить, пробовали ли или хотя бы рассматривали в каждом отдельном случае соответствующие органы требование отмечаться (посредством, например, технологии распознавания голоса) или иную менее ограничивающую альтернативную меру^⁹³⁷. Свидетельства относительно статистического уровня неявки освобожденных лиц, ищущих убежища, и лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, различных категорий важны для того, чтобы ответить на такие вопросы в более широком политическом контексте. Никакие имеющиеся на данный момент статистические данные не подтверждают мнения о том, что всеобъемлющая политика электронного мониторинга всех или хотя бы большинства освобожденных лиц, ищущих убежища, необходима для повышения уровня явки в США. Более того, защитники из Майами отмечают, что по состоянию на март 2004 года в случаях, когда лица, находящиеся под электронным мониторингом, впоследствии повторно заключались под стражу за нарушения условий освобождения, ни одно из упомянутых нарушений не было связано с неявкой на прием по иммиграционным вопросам или на судебное слушание. Можно предположить, что это означает, что электронный мониторинг работает хорошо, однако такое заявление не проверено на контрольной группе лиц с аналогичными характеристиками, освобожденных без мониторинга.
Во Флориде заявленная цель – освобождение в течение следующих нескольких месяцев 200 человек «под честное слово» с условием ношения УЭМ. Защитники пытаются сместить этот проект в сторону преступников-иностранцев, которые сейчас заключены под стражу на неопределенный срок, вместо применения его к лицам, ищущим убежища, которых, как они утверждают, можно спокойно продолжать освобождать без комендантского часа и без таких устройств.
УЭМ также выдавались освобожденным «под честное слово» иммигрантам (а не лицам, ищущим убежища) в Детройте, где эти устройства называют «привязью». Чтобы определить, кто подпадает под такое освобождение, ИТУ использует матрицу критериев пригодности. Она содержит контрольный перечень с числовыми баллами, которые соответствуют ответам на вопросы о типе иностранца (при этом лица, ищущие убежища, являются предпочтительной категорией), его досье, сведениях о надзоре, возможном злоупотреблении алкоголем или наркотиками, характеристиках его места жительства и наличии телефона и, наконец, его отношении. Эти баллы суммируются, в результате чего принимается решение о том, что данное лицо является «желательным/приемлемым/нежелательным/неприемлемым» для программы^⁹³⁸.
ИТУ обратилось в детройтский «Дом свободы» (см. выше) с вопросом о том, сможет ли он разместить у себя лиц, ищущих убежища, которые освобождаются «под честное слово» с условием ношения УЭМ. «Дом свободы» не считает возможным смешивать «привязанных» проживающих с другими людьми, которые освобождены безусловно и не хотят, чтобы «среда успокоения», созданная в «Доме», изменилась, в результате чего полицейские или сотрудники ИТУ смогли бы входить в него без ордера и в любое время повторно задерживать тех, кто, возможно, нарушил условия ношения УЭМ^⁹³⁹.
Практические сложности, с которыми сталкивается «Дом свободы», демонстрируют основной недостаток электронного мониторинга: его можно эффективно применять только для лиц, ищущих убежища, имеющих семейные или общинные связи, которые согласны на установку приемников у себя дома. Для лиц, таких связей не имеющих, которым сейчас помогают НПО, пришлось бы построить новый приют, рассчитанный на такую технологию, что снизило бы экономию средств, которая была бы достигнута благодаря УЭМ. ИТУ предложило, чтобы лица, ищущие убежища, которые живут в одиночестве, маркировались, но чтобы при этом с каждым из них жил доброволец-сотрудник «Дома свободы». «Дом свободы» не согласился на такое предложение, как по принципиальным, так и по практическим соображениям.
Как уже упоминалось, Иммиграционно-таможенному управлению будет, скорее всего, выделен значительный бюджет на расширение и тиражирование по всей территории США проектов освобождения с условием ношения УЭМ, и частная компания «Бихейвьерал Интервеншз, Инк.» получила подряд на реализацию таких проектов в восьми городах.
IV. ВЫВОДЫ
A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?
Статистические данные об уровнях явки освобожденных или не содержащихся под стражей лиц, ищущих убежища, в США получить трудно, но исходя из данных, подготовленных в рамках ряда оценок, можно предположить, что эти уровни в разные периоды времени с конца 1990-х годов и в разных местах находились в диапазоне от 75% до 95%. В общем, следовательно, как и можно было бы ожидать в одной из основных стран назначения, эти уровни были стабильно высокими.
Министерство юстиции США предоставило автору этого исследования национальную статистику, из которой следует, что за 2003 финансовый год 15% «освобожденных» и «никогда не содержавшихся под стражей» лиц, ищущих убежища (сгруппированных вместе так, чтобы представлять всех лиц, ищущих убежища, не содержавшихся под стражей на тот момент времени, когда они получили решение иммиграционного судьи), не явились на слушания в американские иммиграционные суды^⁹⁴⁰. Что касается такого 85-процентного уровня явки, следует отметить, что эта цифра не включает ходатайства о предоставлении «в порядке утверждения», поданные находящимися на территории страны лицами, которые не задержаны за незаконное пребывание и дела которых рассматриваются на административном уровне. Эта последняя группа, учитывая ее характеристику, имела бы еще более высокий уровень явки на собеседования и встречи в ходе процедуры предоставления убежища, в результате чего общенациональный показатель «соблюдения процедуры предоставления убежища» превысил бы 85%.
В сентябре 2000 года в докладе правительства США указывалось, что за период с апреля 1997 года по сентябрь 1999 года из-под стражи были освобождены 5320 «иностранцев» (лиц, ищущих убежища, которые прошли проверку на «обоснованный страх»). Из них 2351 человек получил решение иммиграционного судьи, и 1000 (около 42%) не явились на слушания, поэтому получили заочный приказ о депортации. В докладе, однако, разъясняется, что эта цифра преувеличена, потому что 2969 человек из освобожденных еще не прошли слушания о благонадежности, поэтому, например, к августу 2000 года эта цифра упала до 34% и, согласно прогнозам, по завершении слушаний по всем 5320 делам должна была упасть до 25%. Поэтому окончательный показатель явки за рассматриваемый 29-месячный период ожидался на уровне 75%. В докладе была сделана рекомендация о том, что СИН должна проанализировать характеристики иностранцев, которые явились, и тех, которые не явились, чтобы принимать более информированные решения о том, кого следует в будущем освободить^⁹⁴¹.
В апреле 1990 года в рамках «Пилотного проекта СИН по освобождению «под честное слово»» (впоследствии он стал «Программой освобождения «под честное слово» сотрудниками, отвечающими за предварительную проверку лиц, ищущих убежища», или АПСО)^⁹⁴² по определенным критериям были освобождены «под честное слово» 647 (32% из 2106) лиц, ищущих убежища, прошедших проверку на «обоснованный страх»^⁹⁴³. Из лиц, освобожденных в Нью-Йорке (127) и Майами (52), 95%, как выяснилось из данных, собранных до августа 1991 года, являлись на слушания и встречи, и лишь у 24 из этих лиц рассмотрение ходатайств было еще не завершено^⁹⁴⁴. Для депортации не явился только один человек. Тогдашний директор СИН был готов считать этот проект стоящим, если бы квартальные показатели соблюдения процедур превышали 80%, поэтому более высокие результаты проекта привели к созданию в США в 1992 году постоянного органа по вопросам освобождения. ИТУ могло бы сейчас утверждать, что впечатляющий показатель соблюдения, достигнутый в пилотном проекте, был получен только потому, что 68% лиц остались под стражей, однако есть и другой уместный вывод – 32% освобожденных лиц не требовали для обеспечения соблюдения строгого надзора за ними, например, традиционного комендантского часа или электронного мониторинга. Умеренные требования отмечаться и поддержка со стороны гарантов и юридических представителей оказались достаточными.
Уровни соблюдения процедур и явки, достигнутые всеми вышеупомянутыми неправительственными проектами в сфере «альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер», превышают 80%, а в большинстве случаев – превышают 95%. Наиболее тщательно оцененная «альтернативная» программа, программа Института «Вера», обеспечила показатель явки лиц, ищущих убежища, которым она помогала и за которыми осуществляла неинтенсивный надзор, на уровне 86%, даже несмотря на то, что среди ее клиентов были некоторые люди без заранее подобранных общинных поручителей. Факторы, которые являются общими для проектов НПО и которые лица, управляющие этими проектами или оценивающие их, считают решающими, включают:

(а) первичный отбор участников с обоснованными ходатайствами о предоставлении убежища или очевидной уязвимостью;

(б) предоставление компетентных юридических консультаций, которые обеспечивают разъяснение заявителям их прав и обязанностей, содействуют тому, чтобы они помнили о назначенных встречах;

(в) обеспечение того, чтобы заявители, в первую очередь, понимали очень серьезные правовые последствия неявки (т.е. заочный приказ о депортации).

В тех редких случаях, когда лицо, ищущее убежища, исчезало из поля зрения вышеописанных проектов размещения и надзора, это лицо было известно, в первую очередь, как намеревавшееся транзитом проехать в Канаду в целях воссоединения семьи. В ходе «Программы содействия явке» Института «Вера» осуществлялся мониторинг сравнительной группы не участвующих в программе лиц, ищущих убежища, также освобожденных из-под стражи СИН, без специального надзора, и было установлено, что если бы лица, намеревавшиеся транзитом проехать в Канаду, были исключены из этой группы, то показатель явки составил бы около 84% уровня, который был достигнут программой. Это где-то на 10% выше, чем показатель (75%), упомянутый в докладе ГКФУ, в изложении ИОПИР, в сентябре 2000 года (см. выше). Причины такого расхождения не ясны, хотя доклад ГКФУ, по-видимому, охватывал некоторых лиц, намеревавшихся транзитом проехать в Канаду, и если их исключить из расчета, то цифры, возможно, были бы ближе. Десятипроцентное расхождение показателя явки, обеспеченного Институтом «Вера», с национальным показателем за 2003 финансовый год (94%), тоже нельзя уверенно интерпретировать, но, возможно, оно связано с растущим нежеланием МВБ освобождать лиц, содержащихся под стражей, «под честное слово» и с более высоким порогом «риска побега», введенным с конца 2001 года.
Никакие статистические данные, предоставленные различными американскими «альтернативами», однако, не позволяют сделать твердые выводы об их эффективности в обеспечении соблюдения процедур лицами, получившими отказ в предоставлении убежища, в отношении которых издан окончательный приказ о депортации. Сейчас, как говорят, по всей стране рассматривается 400 тысяч дел, касающихся мигрантов (не только лиц, получивших отказ в предоставлении убежища), которые скрылись после получения приказа о депортации^⁹⁴⁵. Это ─ серьезная политическая проблема для правительства США, которое утверждает, что высылку необходимо осуществлять для сохранения целостности процедуры предоставления убежища и сдерживания потока необоснованных ходатайств. Оно поддержало, к примеру, пилотный проект в Хертфорде, предполагающий расширенное применение содержания под стражей в штате Коннектикут, в рамках которого все лица, в отношении которых выданы приказы о высылке, задерживаются с момента получения приказа о депортации в суде и содержатся под стражей до высылки.^⁹⁴⁶ Адвокаты из этого штата, однако, заявили, что такая система попросту стимулирует их клиентов к побегам на более ранних этапах и к неявке за получением окончательного решения, если они боятся, что оно будет отрицательным. Именно в этой системе приказ о высылке автоматически приравнивается к вероятности несоблюдения решения, вне зависимости от индивидуальных доказательств или обстоятельств. В марте 2004 года ИТУ объявило, что оно распространяет этот пилотный проект на Атланту и Денвер^⁹⁴⁷.

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

Достарыңызбен бөлісу:

1 ... 21 22 23 24 25 26 27 28 ... 37