Серия исследований по правовой политике и политике защиты

B. Экономическая эффективность

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

бет	26/37
Дата	14.07.2016
өлшемі	2.76 Mb.
	#198777
түрі	Пояснительная записка

1 ... 22 23 24 25 26 27 28 29 ... 37

B. Экономическая эффективность

В заключительном отчете по программе ПСЯ Института «Вера», представленном в конце 2002 года, было указано, что средняя стоимость содержания под стражей составляет 78 долларов США в сутки. Это значит, что средняя стоимость содержания под стражей лица, ищущего убежища, до момента получения первоначального решения составит 7259 долларов. Следовательно, исходя из имеющегося количества заявителей, содержание под стражей лиц, ищущих убежища, в США обходится минимум в 42,7 млн. долларов в год^⁹⁴⁸.

Модель Института «Вера» включала трудоемкое требование отмечаться, которое в окончательной оценке было признано не способствующим повышению уровня явки лиц, ищущих убежища. Если бы эти затраты были исключены, то стоимость оказания других вспомогательных услуг, которые институт предоставлял лицам, освобожденным «под честное слово», составила бы 710 тыс. долларов на каждый из восьми городов, которые в настоящее время предложены Министерством внутренней безопасности (т.е. приблизительно 7,1 млн. долларов на 2500 человек). Еще 200 тыс. долларов могли бы потребоваться на содержание национального координационного центра по обучению и обеспечению контроля качества во всех этих пунктах. Таким образом, альтернативные меры можно было бы обеспечить за общую сумму 7,3 млн. долларов.
На основании этих оценок рассчитано, что стоимость общинных альтернативных мер, в том числе стоимость содержания под стражей, примененного в течение короткого срока в пункте прибытия, и стоимость возможного повторного содержания под стражей непосредственно перед высылкой, составляет в среднем 2626 долларов на человека (по сравнению с 7259 долларами, в которые обходится содержание под стражей). Отмечается, что еще более значительная экономия была бы достигнута в случае тех лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, которых невозможно выслать и которые в противном случае могли бы содержаться под стражей бесконечно долго. Тем не менее, в отсутствие четкой статистики по таким делам приведенная выше оценка по-старинке строится на лицах, ищущих убежища, которые проходят процедуру и которые могут быть высланы в приемлемый срок^⁹⁴⁹.
Отделение ИТУ в Майами сообщило о значительной экономии средств при применении в этом округе вместо содержания под стражей электронного мониторинга. Освобождение с условием ношения УЭМ обходится всего лишь в 10─20 долларов на человека в сутки, если учитывать затраты на содержание контролирующего персонала (сотрудников по депортации)^⁹⁵⁰, тогда как содержание под стражей стоит в среднем 70─80 долларов на человека в сутки.
Следует, однако, признать ограниченную полезность этого четкого доказательства экономической эффективности с точки зрения формирования политики. Одно из ограничений – наличие определенных кругов, которые извлекают прибыль из максимального применения задержания и содержания под стражей, и эта прибыль иногда реализуется на благо местных общин. Местные тюрьмы (в которых, как упоминалось выше, содержится 60% задержанных иммигрантов), как выяснилось, в 1998 году брали с СИН от 35 до 100 долларов в сутки на человека, хотя фактические затраты были меньше. В результате в некоторых штатах США «благодаря прибыли от размещения задержанных Службы иммиграции и натурализации были отменены местные налоги»^⁹⁵¹. Доход округа Йорк (штат Пенсильвания) от оказания таких услуг вышеупомянутой Службе в 1998 году составил 6 млн. долларов, из которых прибыль составила 2 млн. долларов. Городская тюрьма в Юлессе (штат Техас) снизила дневную ставку с 68 до 55 долларов, чтобы получить больше задержанных иммигрантов и «стать более конкурентоспособной»^⁹⁵². Есть и менее материальный фактор: крупные центры содержания под стражей иммигрантов могут стать «кровным интересом» для тех, кто в них работает, а директора центров могут иметь карьерную заинтересованность в том, чтобы их центры всегда были заполнены на 100%.
Еще одно возможное ограничение стоимостного аргумента состоит в сдерживающем влиянии (которое не поддается количественному определению) политики задержания и содержания под стражей, которая проводится в США. Расширенное использование альтернативных мер могло бы, вероятно, привести к прибытию большего числа лиц, ищущих убежища, и, следовательно, росту затрат – и финансовых, и политических. Периодическое падение количества лиц, подающих ходатайства о предоставлении убежища в США, с 1993 года можно было бы рассматривать как доказательство того, что политика ускоренной высылки и содержания под стражей сработала как действенный сдерживающий инструмент, позволив сэкономить огромные средства, которые тратились на рассмотрение ходатайств и высылку. При этом, однако, уменьшение численности прибывших может, вероятно, быть объяснено и многими другими изменениями, которые имели место в тот же период, ─ не только в причинах и источниках побегов и миграции беженцев, но и в законодательстве и политике США (как, например, отмена права на работу большинства лиц, ищущих убежища, до предоставления убежища или минимум до истечения 180 дней). Задержание и содержание под стражей, в любом случае, сдерживает не только лиц с необоснованными ходатайствами, но многих добросовестных беженцев, нуждающихся в защите, что вызывает фундаментальные вопросы о международном разделении ответственности. Тем не менее, сдерживающий мотив – вероятно, самая значительная причина того, почему аргументы экономической эффективности в пользу альтернатив будут иметь ограниченную привлекательность для определенных политиков и руководителей.
C. Экспортная ценность
Американский опыт экспериментирования с альтернативными мерами, особенно с электронным мониторингом, в последние годы показывает, что необходимо прилагать значительные усилия для того, чтобы альтернативные ограничения применялись только к тем, кто в противном случае находился бы под стражей, а не к лицам, ищущим убежища, которые в любом случае имеют право на освобождение «под честное слово» и которые продемонстрировали весьма незначительную склонность к побегу. Как это можно обеспечить – вопрос сложный, однако самым четким индикатором будет измеримый рост количества освобожденных «под честное слово» лиц, подавших ходатайства о предоставлении убежища, в округе, где проводился проект, касающийся альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер. Другим способом обеспечить, чтобы альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры по-настоящему заслуживали такого названия, может быть демонстрация четкой передачи федеральных и местных ресурсов из системы содержания под стражей альтернативным проектам (т.е. бюджет содержания под стражей и его альтернатив рассматривался бы как некая фиксированная сумма). Что касается использования электронного мониторинга, то еще один метод обеспечения его надлежащего использования для лиц, имеющих значительную склонность к побегу, может состоять в том, чтобы решение об освобождении «под честное слово» принималось в каждом случае до решения о том, необходимо ли освобождение с условием ношения электронного маркера и соблюдения комендантского часа.
В нынешних условиях борьбы с терроризмом американские правозащитники признают, что некий начальный период содержания под стражей в целях установления личности может быть необходим, но считают, что в одних случаях это можно сделать за несколько часов, а в других – за несколько дней или недель. Всегда будут исключения, которые потребуют больше времени, но многое зависит от необходимых стандартов проверки, административной эффективности и от того, применен ли здравый, гибкий подход к этой проверке.
Основной урок, извлеченный из американского опыта, несмотря на отсутствие финансируемой государством правовой помощи лицам, ищущим убежища, состоит в том, что законное представительство – жизненно необходимая гарантия явки и соблюдения процедур^⁹⁵³. В американском контексте, где большинство лиц, ищущих убежища, в течение минимум 180 дней не получают социальной поддержки и не имеют разрешения на работу, они часто законно переезжают с место на место. Правительство США не всегда в состоянии оперативно ввести уведомления об изменении адреса, поэтому система сама теряет людей, даже если лицо, ищущее убежища, исполняет все обязанности по уведомлению. Адвокаты, однако, обычно знают, где найти своих клиентов и могут приложить усилия для того, чтобы иммиграционные органы не смогли их найти^⁹⁵⁴. Они также обеспечивают, чтобы люди понимали свои права и обязанности, особенно тот ключевой факт, что их дело будет автоматически закрыто, если они не явятся на слушание в иммиграционном суде США. Там, где побеги представляют серьезную проблему для правительства, в качестве легитимного и высокоэффективного фактора, способствующего успеху альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер, должен стоять вопрос об инвестициях в обучение и финансирование юрисконсультов для лиц, ищущих убежища.

ЗАМБИЯ^⁹⁵⁵
I. ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАКТИКИ

A. Лагеря и назначенные поселения
Закон о контроле над беженцами 1970 года (ЗКБ) предусматривает ограничения свободы передвижения и выбора места жительства по соображениям охраны общественного порядка^⁹⁵⁶. Такие ограничения налагаются на беженцев из Анголы и Демократической Республики Конго (ДРК) в результате «ползучего» чрезвычайного притока беженцев в Замбию в 1999─2000 гг. Эти ограничения призваны, в частности, отделить бывших боевиков от гражданских лиц^⁹⁵⁷. В соответствии с меморандумом о взаимопонимании, подписанным правительством Замбии, УВКБ ООН и МОМ в ноябре 2000 года, бывшие боевики направляются в специальный лагерь Уквими, в Восточной провинции. Первоначально Уквими был предназначен для размещения 350 бывших боевиков, прибывших из Анголы в Мвинилунгу. Вскоре после того, как эта первая группа прибыла в Уквими, УВКБ ООН и правительство Замбии решили перевести туда других бывших боевиков, а также лиц, попавших под последние амнистии. Хуту и тутси размещаются в двух отдельных лагерях, чтобы избежать конфликта между этими соперничающими этническими группами. Лица, ищущие убежища, которые прибывают поодиночке, должны согласно ЗКБ^⁹⁵⁸ получить разрешение в пункте официального пересечения границы в семидневный срок после прибытия, чтобы остаться в Замбии на законных основаниях и избежать ареста. Лицу, ищущему убежища, выдается иммиграционный приказ об отчетности^⁹⁵⁹; оно должно в установленный срок вновь явиться к сотруднику иммиграционной службы. Этот сотрудник, в свою очередь, направит вышеупомянутое лицо в Управление Комиссара по делам беженцев для определения статуса беженца.
B. Исключения для городских беженцев
Замбийская полиция заявляет, что все беженцы, признанные таковыми индивидуально или на коллективной основе, должны проживать в назначенных центрах/лагерях для беженцев, если только у них нет конкретного письменного направления от Комиссара по делам беженцев. Правительственный комитет (подкомитет Национального комитета по пригодности^⁹⁶⁰) дважды в неделю заседает для заслушивания заявлений о проживании в городах на основании установленных критериев. Беженцу разрешается проживать вне лагерей и поселений для беженцев только в том случае, если у него есть: (а) разрешение либо на ведение индивидуальной трудовой деятельности, либо на официальную работу^⁹⁶¹; (б) разрешение на учебу; (в) пропуск в лагерь или поселение для беженцев^⁹⁶² или (г) приказ Национального комитета по пригодности об отчетности на время определения его статуса

Хотя беженцы в лагерях обычно имеют доступ к общественным услугам, таким как образование^⁹⁶³ и медицинская помощь, им разрешается также ездить в Лусаку и другие города Замбии или проживать там, если им необходима медицинская помощь, отсутствующая в лагерях; если они сталкиваются с особыми проблемами безопасности; являются лицами преклонного возраста; если семья такого беженца уже живет в каком-либо городе; если они приняты в школу в городе либо если они ожидают переселения в третью страну.

Беженцам, живущим в городах, для передвижения по стране и выезда за ее пределы необходимо разрешение Комиссара по делам беженцев.
Беженцы, которых комитет по проживанию в городах признал не имеющими права на освобождение от помещения в лагерь, получают помощь от ИМСА (партнера УВКБ ООН по реализации) в переезде в один из шести назначенных лагерей или поселений.
C. Задержание и содержание под стражей за отсутствие необходимых документов

Как результат предусмотренных законом ограничений свободы передвижения, беженец может быть задержан и за несанкционированный выход из лагеря или поселения либо проживание вне лагеря или поселения без разрешения. Любой человек, не предъявивший необходимые документы на передвижение внутри страны и регистрационную карточку для внутренних поездок, может быть заключен под стражу до депортации. УВКБ ООН часто получает информацию о задержании и содержании под стражей беженцев и лиц, ищущих убежища, от иммиграционных органов, неправительственных организаций или других беженцев; иногда УВКБ ООН обнаруживает таких лиц под стражей в ходе обычных посещений тюрем. Причины их содержания под стражей самые разные – от совершения преступления до отсутствия документов, удостоверяющих личность. Большинство случаев содержания под стражей касается лиц, которые без разрешения переехали в городские районы или проживают там.

Замбийское законодательство дает Иммиграционному управлению широкие полномочия по заключению под стражу беженцев до завершения процедуры установления их личности или определения статуса. Часто бывает так, что лица, ищущие убежища и ожидающие решения по своим ходатайствам со стороны Национального комитета по пригодности, проводят время в Лусаке как бродяги, ночуя в трейлерах или старых брошенных автомобилях на территории, курируемой проектом для беженцев ИМСА, или на автобусных станциях и вокзалах, где они рискуют быть задержанными, несмотря на наличие приказов об отчетности и других документов.
«Иезуитская служба для беженцев» (ИСБ) проводит работу по сокращению количества случаев произвольного задержания через «Христианскую инициативу для беженцев в тюрьмах» (ХИБТ, CIRP) в Лусаке и других городах. Эта программа включает посещения тюрем и регулярную оценку дел, посредничество между беженцами и властями, еженедельный контроль хода рассмотрения каждого дела, сотрудничество с партнерами в каждом пункте, где содержатся под стражей беженцы, против которых не выдвинуты уголовные обвинения^⁹⁶⁴.
D. Программа регистрации и урегулирования
Основным средством защиты беженцев в городах от произвольного задержания остается начатая в 2000 году программа предоставления избранным беженцам, имеющим неподдельные документы, статуса проживания в городах.
Всем таким городским беженцам выдаются электронные удостоверения личности, и эти документы за последние три года значительно уменьшили количество случаев произвольного и другого недопустимого задержания и содержания под стражей беженцев и лиц, ищущих убежища^⁹⁶⁵. Беженцы, получившие разрешение на проживание в городах, как правило, защищены от задержания удостоверениями личности, а в случае ошибочного задержания очень быстро освобождаются. Раньше удостоверения личности, выдаваемые беженцам, часто подделывались или копировались, теряя, таким образом, достоверность для полиции и иммиграционных органов. Электронные же удостоверения скопировать или подделать невозможно. Все сведения хранятся в базе данных, которая содержит всю информацию – от биометрических данных до сведений о деле и полученной помощи. В удостоверении есть фотография и сведения о причине, по которой данное лицо освобождено от помещения в лагерь.
Многие беженцы явились для регистрации в комитет по статусу проживания. Однако некоторые не хотят этого делать – либо потому, что знают, что не соответствуют критериям получения статуса городского беженца и предпочитают оставаться в подполье, либо потому, что живут в Лусаке по иммиграционным правилам и хотят, чтобы их считали не беженцами, а трудящимися-мигрантами.
Регистрация и документирование сельских беженцев – сложный процесс, потому что беженцам из ДРК и Анголы был предоставлен статус беженцев при отсутствии доказательств в пользу противного и потому что значительные количества таких беженцев спонтанно расселились вдоль границ. В 2002 году регистрация охватила все назначенные поселения. Созданная база данных может использоваться для выдачи всем взрослым беженцам удостоверений личности с фотографией, аналогичных выданным городским беженцам. Это помогает УВКБ ООН в поиске долговременных решений, в том числе в организации добровольной репатриации, и защищает беженцев, которые покидают назначенные поселения, от произвольных арестов и задержаний.
II. ВЫВОДЫ
«Экспортной ценностью» замбийской системы является то, что она четко продемонстрировала, что урегулирование статуса и регистрация городских беженцев с помощью эффективных электронных средств может уменьшить количество случаев задержания и содержания под стражей (одновременно обеспечивая достижение государственных целей, таких как отслеживание незаконных переселенцев и содействие организованной репатриации).
С другой стороны, заключение тех, кто не удовлетворяет критериям для проживания в городах, в лагеря и поселения является серьезным ограничением свободы передвижения этих лиц. Хотя подобные ограничения предусмотрены законом и оправданы как соразмерные тому масштабу притока беженцев и угрозе, которую они создают для общественного порядка и национальной безопасности, особенно когда речь идет о бывших боевиках, эти ограничения: (а) не должны сохраняться в течение неопределенного срока; (б) должны применяться дифференцированно; (в) не имеют права посягать на другие основные гражданские и политических права беженцев. Существующая система не в полной мере предоставляет беженцам права, закрепленные в международных конвенциях о беженцах. Замбия, например, сделала оговорку к статье 26 Конвенции о статусе беженцев 1951 года, поэтому ее нельзя признать нарушающей это положение.

1 Программа защиты УВКБ ООН, июнь 2002 года, A/AC.96/965/Add.1, с.8.

2 Пересмотренное Руководство УВКБ ООН по применяемым критериям и стандартам в отношении задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища (февраль 1999 г., далее – «Руководство УВКБ ООН по задержанию и содержанию под стражей»). На основании Заключения Исполнительного комитета (Исполкома) УВКБ ООН № 44 (XXXVII) 1986 г. о задержании беженцев и лиц, ищущих убежища (далее – «Заключение Исполкома № 44(1986)»).

3 «Лицо, ищущее убежища», здесь означает любое лицо, чье заявление о предоставлении убежища рассматривается в индивидуальном или групповом порядке в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года и Протоколом о статусе беженцев 1967 года, региональными документами или иным национальным законодательством. Этот термин теоретически должен охватывать всех лиц, которые ожидают вынесения окончательного решения по своим ходатайствам. С учетом этого в национальных законах, статистических материалах или практике такие лица иногда преждевременно классифицируются как «получившие отказ» или «потерпевшие неудачу». Лица, ищущие убежища, заявления которых о международной защите отклонены («получившие отказ лица, ищущие убежище»), включены в параметры настоящего исследования частично вследствие этой «серой зоны», а частично потому, что вопрос обеспечения присутствия для высылки влияет на отношение к лицам, ищущим убежища, которые все еще ожидают решения. Если лица, ищущие убежища, после должного рассмотрения их заявлений в законном порядке признаны такими, которые не могут претендовать на статус беженца на основании критериев, установленных Конвенцией 1951 года, и не нуждаются в международной защите в соответствии с другими международными обязательствами или национальным законодательством, либо если такие лица упомянуты в нормативном контексте, они определяются как «лица, признанные не нуждающимися в международной защите» (по терминологии Заключения Исполкома УВКБ ООН № 96 (LIV) 2003 г. о возвращении лиц, признанных не нуждающимися в международной защите (далее – «Заключение Исполкома № 96(2003)). В данном исследовании также рассматривается отношение к беженцам, признанными таковыми в индивидуальном порядке или из-за отсутствия доказательств в пользу противного, в случаях их возможного необязательного или произвольного задержания (содержания под стражей) или альтернативного ограничения их свободы передвижения, а также к лицам, ищущим убежища.

4 См., например, Резолюцию 2000/21 Подкомиссии ООН по содействие соблюдению и защите прав человека, касающуюся задержания лиц, ищущих убежища, а также рекомендацию Рабочей группы ООН по произвольным задержаниям о том, что «перед тем, как прибегать к задержанию, всегда следует сначала рассмотреть альтернативные и не предусматривающие содержания под стражей меры, такие как требование регулярно отмечаться». E/CN.4/1999/63/Add.3. См. также статью 37(b) Конвенции о правах ребенка (КПР).

5 См. Detention of Asylum-Seekers and Refugees: The Framework, the Problem and Recommended Practice, Standing Committee of the Executive Committee of the High Commissioner’s Programme, 15th Meeting, 4 June 1999, EC/49/SC/CRP.13. [Задержание лиц, ищущих убежища, и беженцев: основа, проблема, рекомендуемая практика. Постоянный комитет Исполнительного комитета Программы Верховного Комиссара, 15-е заседание, 4 июня 1999 г.]

6 Программа защиты УВКБ ООН (см. сноску 1), с. 8.

7 Термины «риск того, что лицо скроется» и «риск побега» используются в данном исследовании попеременно. Оба они являются общими названиями, описывающими риск сознательного отказа лица, ищущего убежища, от ходатайства и его исчезновения – либо для последующего несанкционированного перемещения в другое государство, либо для того, чтобы остаться нелегально и (или) без документов в государстве, где это лицо попросило убежища.

8 Руководство УВКБ ООН по задержанию и содержанию под стражей (см. сноску 2), Руководящий принцип 1.

9 См., например, дело Amuur v France (Амуур против Франции), Европейский суд по правам человека, 25 июня 1996 г. (1996) I.I.H.R.L. 39 (25 июня 1998 г).

10 См., например, дело Guzzardi v Italy (Гуццарди против Италии), Европейский суд по правам человека, (1981) 61 I.L.R. 227; также (1981) E.H.R.R. 333.

11 См. Заключение Исполкома № 96(2003) (сноска 3).

12 То, что в одном контексте может составлять «альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры», в другом контексте может быть просто механизмом приема – например, создание открытого, коллективного центра размещения для лиц, ищущих убежища. Этот вопрос – один из череды многих для конкретного лица, ищущего убежища (было ли оно задержано, а потом освобождено по той причине, что центр или приют хотел предложить свои услуги в качестве постоянного адреса или поручителя); а также вопрос истории для каждой страны (является ли введение усиленных ограничений на свободное передвижение лиц, ищущих убежища, например таких, которые могут быть неразрывно связаны с размещением в коллективных центрах, шагом, направленным на уменьшение доли лиц, находящихся под стражей, или же это означает усиленный государственный контроль за теми, кому ранее было разрешено проживать в данном обществе без ограничений)

13 Термин «правовая помощь» означает оплачиваемые государством юридические консультации и (или) юридическое представительство, которыми бесплатно пользуются целые группы лиц, ищущие убежища (например, задержанные), либо лица, ресурсы которых крайне ограничены. Если упоминаются другие юридические консультации или юридическое представительство – независимо от того, оплачиваются ли они лицом, ищущим убежища, или же предоставляются бесплатно, ─ на это указывается.

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

Достарыңызбен бөлісу:

1 ... 22 23 24 25 26 27 28 29 ... 37