Том II филологические и юридические науки алматы — астана — баку — гродно — киев — кишенев — коламбия люденшайд — минск — невинномысск — ташкент — харьков — элиста 2010

1. Постановление Президиума ВАС РФ N 9467/05 от 1 ноября 2005 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 4. С. 39.

2. Куликова Е., Гонин А. Что нам стоит холдинг построить// ЭЖ-Юрист. 2004 № 40/ Цит. по электронной версии, размещенной в СПС «КонсультантПлюс»

3. Мутовина Е.В Управляющая организация (управляющий) как единоличный исполнительный орган хозяйственного общества: правовой статус и объем полномочий// Юрист.2009.№1./ Цит. по электронной версии, размещенной в СПС «КонсультантПлюс»

5. Степанов Д. Компания, управляющая хозяйственным обществом // Хозяйство и право. 2000. № 10. - C.64.

6. Могилевский С.Д. Правовые основы деятельности акционерных обществ: Учеб.-практич. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Дело, 2004.- C.306-307.

7. Шиткина И.С. Холдинги: правовое регулирование и корпоративное управление: Науч.-практ. издание. М.: Волтерс Клувер, 2008.- C.452.

8. Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М.: Статут, 2005.- C.370.

9. Мутовина Е.В Управляющая организация (управляющий) как единоличный исполнительный орган хозяйственного общества: правовой статус и объем полномочий// Юрист.2009.№1./ Цит. по электронной версии, размещенной в СПС «КонсультантПлюс»

Московский институт предпринимательства и права, г. Москва, Россия

В качестве метода работы Боткинская комиссия выбрала - опрос общественного мнения о причинах высокой смертности в России и возможном сотрудничестве между правительственными и общественными учреждениями в проведении санитарных мероприятий. Комиссия получила свыше ста ответов земских, городских и фабричных врачей, которые публиковались в журнале «Международная клиника», «Практический врач», «Русский врач» и «Земский врач».

Подводя итоги этого опроса и положения дел в стране, член Боткинской комиссии профессор-гигиенист А.П. Доброславин, подчеркивал, что многочисленные врачебные инстанции и ведомства по-разному решали санитарные вопросы, что дезорганизовывало борьбу с эпидемиями. Он выступил за создание «одного для Империи объединяющего и бесспорно компетентного органа для установления научно разработанных и согласованных с условиями жизненной практики гигиенических мер».

Эта идея нашла поддержку у вице-директора Медицинского департамента Г.Д. Бубнова, который особо подчеркнул бесправное положение врачей, имевших лишь совещательный голос в земских и городских управах. Он считал, что создание сильного центрального правительственного органа здравоохранения могло бы укрепить их правовой статус.

Боткинская комиссия постановила, что необходимо создать Главное управление по делам здравия, в ведении которого было бы сосредоточено врачебно-санитарное дело Империи и надзор, которому бы подчинялись все местные правительственные и общественные санитарные учреждения – земские, городские, фабрично-городские и прочие.

Пироговское общество не поддержало идею создания Главного управления. К концу 80-х земские врачи, в результате своего коллективного творчества, уже имели свою концепцию развития здравоохранения, опасаясь, что создание сильного центрального управления внесет ограничения в свободное развитие земской медицины.

В 1889 г., в связи с уходом из жизни основных членов (С.П. Боткина, А.П. Доброславина, Н.Д. Бубнова), комиссия постепенно прекратила работу, успев, однако, в 1902 г., будучи под руководством князя А.Д. Оболенского провести опрос губернаторов, с тем, чтобы высказать мнение о «минимальных требованиях санитарного благоустройства» в губерниях (число врачей, медицинских учреждений, больничных коек, дезинфекционных приспособлений и т.д.).

Дело Боткинской комиссии продолжила Междуведомственная комиссия по пересмотру врачебно-санитарного законодательства, созданная по повелению императора Николая II 16 февраля 1912 г. Председателем ее был назначен академик Г.Е. Рейн (далее комиссия Рейна).

Комиссия Рейна рассылала анкеты в земские и городские управы с целью получения информации по организации на местах врачебной помощи (о наличии медицинского персонала, медицинских учреждений, количества коек и распределении их по различным специальностям, стоимости содержания лечебных и санитарных учреждений, наличия школ для подготовки фельдшерско-акушерского и сестринского персонала и др. В 1913 г. Отдел по борьбе с детской смертностью и охраны материнства Комиссии Г.Е. Рейна опрашивал все губернские, уездные и городские управы о состоянии призрения сирот.

Комиссия создала 5 подкомиссий, которые соответствовали основным направлениям ее деятельности: 1) санитарная; 2) «врачебная помощь и призрение»; 3) «образование, права и обязанности медицинского персонала»; 4) судебно-медицинская и юридическая; 5) организационная и финансовая. Последняя из перечисленных подкомиссий в своем составе имела отдел по борьбе с детской смертностью, который разработал положение об охране материнства и детства с предусмотренными дородовым и послеродовым оплаченным отпусками матерям.

В ходе законотворческой работы Комиссия Г.Е. Рейна рассматривала не только действующее законодательство, но и историю его развития, начиная от Аптекарского приказа. По каждому крупному вопросу готовились подробные исторические справки, например, по истории управления здравоохранением в России, развитию медицинского образования, истории санитарного законодательства, судебно-медицинской экспертизе и т. д.

Комиссия изучала не только отечественный, но и зарубежный опыт. В 1913 – 1914 гг. Министерством внутренних дел по результатам углубленных исследований Комиссии Г.Е. Рейна было опубликовано медицинское законодательство Англии, Франции, Германии и Пруссии. В трудах Комиссии имелись также справки по врачебно-санитарному законодательству Швейцарии, Румынии, Италии, Австро-Венгрии.

Сравнивая системы здравоохранения в странах Западной Европы и США, Сотрудники Министерства внутренних дел, работавшие в комиссии, сводили материалы в таблицы, которые давали наглядное представление о различных моделях организации управления здравоохранением, центральных и местных учреждениях, их составе и т. д. При обсуждении предлагаемых статей закона различные варианты формулировок публиковались параллельно в несколько колонок, образуя своеобразные таблицы. Труды комиссии печатались очень маленькими тиражами на правах рукописи, а медицинская общественность была практически не информирована о ходе работы над законопроектом, что вызывало многочисленные упреки в ее адрес.

Центральным вопросом разрабатываемой Комиссией Г.Е. Рейна реформы, был вопрос об учреждении самостоятельного главного управления здравоохранения на правах министерства. Реформа врачебно-санитарного дела предполагала вмешательство органов правительственного санитарного надзора в деятельность земских самоуправлений, регламентацию форм и способов оказания медицинской помощи.

Основные функции проектируемого Главного управления должны были стать: общее руководство и контроль за общественной медициной (земской, городской, железнодорожной, фабричной и др.), объединение деятельности по охране здоровья отдельных ведомств, заведование отраслями здравоохранения: врачебно-санитарной частью неземских губерний, судебно-медицинской службой, санитарной охраной границ Империи, образованием персонала, лекарственным обеспечением.

Проект предусматривал структуру и штаты Главного управления, создание на местах сети врачебно-санитарных административных учреждений – окружных, губернских, уездных.

Подкомиссия «Врачебная помощь и призрение» в целях обеспечения населения общедоступной помощью, разработала Устав стационарных и амбулаторных учреждений, положение об обеспечении населения общедоступной врачебной помощью, фармацевтический устав, в основе которых лежали организационные принципы земской медицины. Кроме этого, комиссией были разработаны нормы обеспечения медицинской помощью с расчетом численности медицинского персонала и лечебных учреждений по России и отдельным губерниям и областям, а также ассигнования, требуемые для реализации проекта в течение 10 лет.

Для борьбы с эпидемиями, члены санитарной подкомиссии считали необходимым объединение усилий всех ведомств, что вызывало серьезные разногласия с военным, морским, придворным ведомствами, министерством путей сообщений, не желавших подчиняться единому законодательству и терять свою самостоятельность.

Проект реформы предусматривал помощь правительства в борьбе с эпидемиями. В первую очередь он касался острозаразных инфекционных заболеваний. В нем четко оговаривались противоэпидемические мероприятия (как общие, так и для отдельных видов инфекций). Подкомиссия разработала ряд законопроектов, касающихся санитарной охраны жилищ, воздуха, воды и почвы, обеспечения доброкачественных пищевых продуктов, устройства кладбищ. Санитарное законодательство включало положения о распространении гигиенических знаний среди населения и государственной санитарной статистике.

Подкомиссия, занимавшаяся вопросами образования, прав и обязанностей медицинского персонала, разработала положение о получении медицинских ученых степеней, врачебного образования, а также о «средних медицинских знаниях и школах». Положение включало главу «о низших медицинских званиях» - сельских повитухах, дезинфекторах, больничных служителях и сиделках. В главе о правах и обязанностях медицинского персонала рассматривались вопросы приобретения врачебной практики, сохранения врачебной тайны, использования наркоза в медицинской практике, согласия больных на хирургические операции и др. Специальный раздел был посвящен недозволенному врачеванию.

Судебно-медицинская подкомиссия разработала законопроект «Устава судебной и административной медицины», который предусматривал создание вместо городских врачей, особого персонала судебных врачей с помощниками-фельдшерами, т.к. практически, администрация и полиция постоянно отвлекали врачей от лечебной работы для проведения судебно-медицинских экспертиз и вскрытий.

Обобщая работу Комиссии Г.Е. Рейна, можно сказать, что ей были пересмотрены и переработаны Устав врачебный (Свод законов. Т. XIII. ч. 2), Учреждение Министерств (Свод законов. Т. I. ч. 2), Свод Губернских учреждений (Свод законов. Т. I) и некоторые статьи Свода законов уголовных и Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями (Свод законов. Т. XV), Устава уголовного судопроизводства (Свод законов. Т. XVI) и др.

Разработанные законопроекты были объединены в один том под названием «Устав здравоохранения и учреждение делом» и представлены в 1916 г. для рассмотрения в государственную думу.

В сентябре 1916 г. все законопроекты (часть которых была еще не утверждена), были изданы в виде сборника «Устав Здравоохранения и учреждения, ведающие врачебно-санитарным делом».

Устав Врачебный получил название Устав врачебно-санитарный и, в отличие от первого, подразделялся не на три, а на четыре части – это Устав Санитарный; Положение о медицинском образовании и о правах лиц, приобретших медицинские ученые степени и звания; Устав судебной и административной медицины.

Произошли и другие изменения нового Устава: к примеру, нормы организации административного управления врачебно-санитарным делом, как на государственном уровне, так и на местах были включены не в Устав, а в Свод законов Российской Империи, где ч. 2 Т. I получила название, согласно содержащимся там законам - «Учреждение министерств», а Т. II – «Общее учреждение губернское» - содержал Положение о местных установлениях Главного управления Государственного здравоохранения; Положение о врачебно-санитарных управлениях в столицах и градоначальствах; Положение о врачебно-санитарной части земских учреждений, городских общественных управлений и заменяющих их в деле охранения народного здравия установлений.

Работа правительственных комиссий по изменению врачебно-санитарного законодательства вызывала серьезные опасения врачей за судьбу общественной медицины. Так, автор семитомного «Земско-медицинского сборника» - Д.Н. Жбанков, который делал вывод, что проектируемое законодательство ограничивало права и сферу деятельности земского и городского самоуправления, изымая из их ведения врачебно-санитарное дело и надзор в правительственных учреждениях и на частных железных дорогах. Эти ограничения, по его мнению, нарушали цельность санитарной деятельности, выводя из-под контроля большие группы населения, что немаловажно для борьбы с эпидемиями.

Предполагаемые проектом, управляющие врачебно-санитарные органы, наряду с существующими земскими и городскими учреждениями, по мнению Д.Н. Жбанкова, должны были привести к неизбежному дублированию. Деятельность земских учреждений ставилась под жесткий административный контроль, ставя под удар общественную инициативу и творчество врачей, создавших оригинальную систему здравоохранения в лице земской и городской медицины.

По словам Д.Н. Жбанкова, санитарное благоустройство возможно только при самосознании и самодеятельности самого населения, а «стройная и правильная врачебно-санитарная организация губернии должна состоять из следующих учреждений: периодические губернские съезды врачей и представителей земств, губернский санитарный совет, уездные санитарные советы, участковые санитарные советы или санитарные попечительства, санитарные бюро и санитарные врачи, и как базис всей этой системы, участковые земские врачи».

Есть все основания говорить, что большинство земств определенно противились созданию Главного управления государственного здравоохранения, как и жесткому нормированию здравоохранения, опасаясь «не связывают ли они руки», предполагая, что новое министерство вскоре превратится в очередное бюрократическое учреждение, тормозящее живое дело земской и городской медицины. Среди противников создания министерства здравоохранения кроме Д.Н. Жбанкова были: Е.А. Осипов, С.Н. Игумнов, Ф.Ф. Эрисман и др.

Негативное отношение медицинской интеллигенции, вместе с ухудшением политической и экономической обстановки в России, привели к тому, что, перед февральской революцией, Государственной Думой представленный законопроект был отклонен и первое в мире министерство здравоохранения - Главное управление государственного здравоохранения, было упразднено, просуществовав всего несколько месяцев.

Отмечая важность и беспримерность создания управленческого аппарата такого рода в России, еще в 1912 г. З.Г.Френкель писал: «Ни в Германии, ни в другой какой-либо стране культурного Запада нет организации врачебно-санитарного дела, вполне соответствующей нашей земской медицине». По нашему мнению, следует рассмотреть все шаги государства, приведшие к осознанию самой потребности в министерстве здравоохранения.

1. 
   Павловский Ф.С. История отечественной медицины. СПб., 1916. С. 201.
   
2. 
   «Земский врач» М., 1890, № 33. С. 506
   
3. 
   Осипов Е.А., Куркин П.И. Попов И.В. Русская земская медицина. М., 1899. С. 55.
   
4. 
   там же. С. 56.
   
5. 
   Егорышева И.В. Комиссия Боткина // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. М., 2001. № 1. С. 51 – 53.
   
6. 
   Н.И. Пирогов и его наследие – Пироговские съезды. СПб., 1911. С. 162 – 167: например, Ф.Ф. Эрисман и Е.А. Осипов отмечали, что санитарные мероприятия должны соответствовать местным потребностям, поэтому санитарное благоустройство России, по их мнению, должно было опираться на децентрализацию управления медико-санитарным делом и местную общественную инициативу.
   
7. 
   Медицина и здравоохранение в дни войны и мира // Материалы научно-практической конференции, посвященной 55-летию победы в Великой Отечественной войне 1941 – 1945 гг. М., 2000. С. 70 – 71.
   
8. 
   Павловский Ф.С. История отечественной медицины. СПб., 1916. С. 115.
   
9. 
   Лисицин. Ю.П. История медицины. М., 2008. С. 198 – 199.
   
10. 
    Сорокина Т.С. История медицины. 5-е изд. М.: «Академия», 2006. С. 496.
    
11. 
    Егорышева И.В. Особенности организации медицинской службы в России // Проблемы социальной гигиены, организации здравоохранения и истории медицины. М., 2003.№ 1. С. 52 – 54.
    
12. 
    Медицина и здравоохранение в дни войны и мира // Материалы научно-практической конференции, посвященной 55-летию победы в Великой отечественной войне 1941 – 1945 гг . М., 2000. С. 60 – 62.
    
13. 
    Егорышева И.В. Комиссия Боткина // Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. М., 2001. № 1. С. 53. См. также: Мирский М.Б. Указ. соч. С. 327.
    
14. 
    Мирский М.Б. Медицина России XVI – XIX в. М.: РОССПЭН, 1996. С. 325 – 326.
    
15. 
    Жбанков Д.Н. Итоги земской медицины // Врач. 1894. № 18. С. 515.
    
16. 
    Френкель З.Г. Календарь для врачей. СПб.,1912. ч. II. С. 162.
    
17. 
    Жбанков Л.Н. О деятельности санитарных бюро и общественно-санитарных учреждений в земской России. М., 1910. С. 8.
    
18. 
    Павловский Ф.С. История отечественной медицины. СПб., 1916. С. 224.
    
19. 
    Егорышева И.В. Значение комиссии Г.Е. Рейна для здравоохранения России // Материалы II съезда Конфедерации историков медицины. М.: Медицина, 2003. С. 53 – 54.
    

*Московский институт предпринимательства и права, г. Москва, Россия,

**Московский городской университет управления Правительства Москвы, Россия
В 1864 г. в Российской империи началась земская реформа, явившаяся продолжением реформы 1861 г., отменившей крепостное право в России и образовавшая новый орган самоуправления в сельской местности – земства. В 34 из 89 губерний и их уездах создавались всесословные, выборные органы самоуправления. Существовали земства до конца 1917 г., а земские учреждения ведали местными хозяйственными и социальными вопросами: строительством и эксплуатацией дорог, устройством лечебных и благотворительных учреждений, народным образованием, продовольственным снабжением, пожарной охраной, статистической службой, местной торговлей, а также распределением податей. Политическая деятельность земств не допускалась.

В целях обозначения хронологической четкости, следует отметить, что в результате земской реформы, губернские больницы были переданы на попечение земств, что происходило вследствие введения Положения о губернских и уездных земских учреждениях и упразднения Приказов общественного призрения; в 1865 г. врачебные управы присоединены к губернским правлениям; вступление в силу новых судебных уставов в 1866 – 1870 гг. изменило положение врачей по отношению к судам; в 1870 г. - Высочайше утверждено Городовое Положение , согласно которому городам передается забота о народном здравии; внесены изменения в отдельные статьи Устава врачебного; для борьбы с эпизоотиями при Медицинском департаменте был учрежден Ветеринарный комитет; 12 июня 1890 г. утверждено новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а, соответственно, 11 июня 1892 г. – новое Городовое Положение. Кроме этого, особое значение в деле противодействия эпидемиям глобального масштаба, обрело присоединение России к международным санитарным конференциям. Все эти объективные факторы, обусловившие развитие здравоохранения будут далее рассмотрены подробнее.

Некоторые изменения, как в структуре, так и в содержании, претерпел Т. XIII Свода Законов Российской Империи. Структурные изменения касались ряда статей о санитарных мероприятиях, которые были вынесены в приложения – это были: «Правила для принятия предупредительных против заноса эпидемических болезней мер на Западной сухопутной границе Империи», «Правила для принятия предупредительных против заноса эпидемических болезней мер по морским границам Империи» и т.д.

Общая структура Сводов не изменилась с 1857 г. и Устав врачебный 1892 г. состоял так же из трех книг – Учреждения врачебные, Устав медицинской полиции, Устав судебной медицины, включая 1448 статей и 8 приложений.

Следует заметить, что Устав Судебной медицины издания 1892 г. практически не изменялся.

В Устав врачебный 1892г. был включен новый раздел «О управлении сельской врачебной частью», где содержались законы, касающиеся медицины и ветеринарии в земских губерниях, изданные после отмены крепостного права. Ст. 572 новой главы «Об учреждении и устройстве сельских аптек» определяла их относительное территориальное расположение и обязательные условия для начала функционирования, состоящие в том, что «сельские аптеки открываются не ближе семи верст от существующих вольных (нормальных) аптек и друг от друга, с разрешения и утверждения губернатора».

Земские реформы отразились в ст. 605 Устава врачебного, где в ведомстве земских учреждений надлежало отнести участие в мероприятиях по охранению народного здравия, предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов обеспечения местности в санитарном отношении, оставляя неизменными с 1857 г. сами эти меры.

Устав о карантинах 1892 г. обусловил разделение и устройство карантинных учреждений, главного и местного карантинного управления, порядок созыва и деятельности карантинных советов в условиях объявления страны на карантинном положении, а также должностные инструкции сотрудников, формы отчетности и финансирования карантинных учреждений. Согласно вышеозначенному Уставу, общие карантинные меры включали в себя: выдачу карантинного патента, проведение опроса и дознания, принятие гигиенических мер, обсервацию и карантин, а также способы дезинфекции в условиях карантина (т.н. «карантинного очищения»).

Карантинные меры на морской и сухопутной границе были менее строгими, относительно мер, указанных в Уставах 1832 и 1857 гг., в силу того, что разрабатывались с учетом международных конвенций по охране границ.

Отдельно следует сказать о некоторой недоработке законодателя, выразившееся в отсутствии четкого обобщения что, на наш взгляд, должно было создавать определенные трудности в однозначной трактовке норм Устава врачебного 1892 г., тем самым, проявив солидарность с английским философом Ф. Бэконом (его шесть правил были приняты во внимание М.М. Сперанским при составлении Свода Законов Российской Империи ). Два из этих правил гласил: «Исключить все повторения, и вместо многих постановлений, одно и то же гласящих, принять в свод одно из них полнейшее. Сохранить слова закона, извлекая статьи свода из самого их текста, хотя бы то было самыми мелкими и дробными частями (per centones); потом сии мелкие части связать и соединить по порядку…».

Примером подобной недоработки, может служить ст. 3, где указывается, что местное врачебное управление в губерниях и областях составляют губернские и областные правления и управы, по уездам и городам – уездные и городские врачи и другие медицинские чины, а в ст. 5 – к местному врачебному управлению отнесены также управление сельской частью, комитеты общественного здравия, оспенные комитеты, управления разных больничных заведений и минеральных вод, управления карантинные.

Отсутствие разработки единой тактики в борьбе с инфекцией, наряду с преимущественно применением в очаге карантинных мер, о которых проводилось оповещение, статистического свойства (о чем будет изложено далее), с недостаточными возможностями в практическом осуществлении как самого лечения, так и эффективных мер дезинфекции, сказывается на формулировке ст. 756: «Губернские и уездные комитеты общественного здравия, получив через кого-либо из своих членов сведения о появлении эпидемических болезней, немедленно, не дожидаясь донесения полиции, распоряжаются приведением в точную известность свойства болезни и затем принятием мер к недопущению ее дальнейшего распространения и к ее прекращению».

Значительным упущением законодателя является отсутствие четкого определения роли земских лечебных учреждений в санитарно-противоэпидемической работе, а также объемов и порядка финансирования и помощи этим учреждениям, в связи с чем, в ст. 2 Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. и в ст. 605 Устава врачебного имеется только факт иерархического подчинения таковых, таким образом, к предметам ведомства земских учреждений в указанных пределах принадлежит: заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении бедных, неизлечимо больных и умалишенных, участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении.

В качестве другого примера можно привести также положения Устава врачебного, где утверждается, что «на попечение земских учреждений возлагается устройство медицинской и ветеринарной частей в селениях» и «попечение об оспопрививании в городах и уездах», здесь же отмечая, что «в губернских, областных, уездных городах состоят оспенные комитеты», которые и должны заниматься оспопрививанием. Остается только догадываться, что эти законодательные «пробелы» были связаны с недостатком материально-технического оснащения и нехваткой тех же самых оспенных комитетов.

Вышеозначенные проблемы, ведущие в конечном итоге к рассогласованности действий и крайнему затруднению достижения благоприятных результатов, в случае возникновения эпидемии, - нашло отражение в том, что земству предоставлялось право составлять «обязательные постановления о мерах предупреждения и прекращения заразительных, повальных и местных болезней», а согласно ст. 604 Устава врачебного «ближайшие по сим предметам распоряжения и наблюдения» отнести «к обязанностям губернаторов, губернских правлений, полиции других к разным ведомствам и управлениям принадлежащих начальств, коим вообще предоставляется надзор по части полицейской». Можно заранее увидеть так же насколько может осложнить дело подчиненность разным ведомствам, что уже заранее могло предполагать многократную отчетность и отсутствие своевременной концентрации сил и средств.

Некоторые наставления, содержащиеся в Уставе Врачебном 1892 г. носили даже для того времени архаический характер и вряд ли могли принести какую-либо пользу, считая необходимостью после проветривания «курить … уксусом или квасом, поливая оным горячий кирпич», что должно было производиться согласно ст. 746.

Архаичность, на наш взгляд заключалась в том, что не отводилось должного внимание санитарно-гигиеническим нормам жилища и градостроительства, в том числе тому, что большая часть людей в городах проживала в небольших полуподвальных и подвальных помещениях, в условиях скученности и близкой расположенности сырых зданий относительно друг друга, а это, в свою очередь, способствовало распространению инфекций.

Устарели также положения Карантинного устава, так как в виду угрожавших стране эпидемий холеры и чумы были изданы по своему характеру более прогрессивные временные правила, соотносящиеся с деятельностью международных конвенций, где Россия принимала участие. На наш взгляд, было бы оправдано, в данном случае, употребление одного из правил, английского философа Ф. Бэкона, предлагавшего «исключить из свода все законы, вышедшие из употребления».

К тому же, вряд ли законы должны были уподобляться инструкции узковедомственной принадлежности, здесь, по нашему мнению, вновь следует проявить солидарность с Ф. Бэконом: «Законы слишком многословные и обширные должны быть сокращаемы».

Все перечисленные законодательные пробелы привели к пониманию необходимости изменения Устава врачебного и 18 декабря 1861 года Мнением Государственного Совета министру внутренних дел было предоставлено право пересмотреть Главу I Устава медицинской полиции и сделать распоряжение о составлении общей инструкции относительно мер против повальных и заразительных болезней и войти с представлением исключить из закона те правила, которые не имеют законодательного свойства, относятся к предметам медицинской науки и подлежат всем соответствующим переменам.

Проблемы недостатков в области медицинского законодательства явились предметом дискуссий и споров съездов Московско-Петербургского медицинского общества русских врачей имени Н.И. Пирогова (далее Пироговское общество), организованного в Москве 23 ноября 1883 г., а I съезд (далее Пироговские съезды) состоялся 26 декабря 1885 г. (в Уставе общества значилось, что «Цель общества состоит в разработке научно-врачебных и санитарных вопросов, … вопросов касающихся до врачебного быта…»), как и других всероссийских и губернских съездов врачебных обществ.

6 апреля 1902 г. Министерство внутренних дел посредством Циркуляра на имя губернаторов ставит вопрос о коренном изменении всего существующего врачебно-санитарного строя, отмечая, что крайне ненормальной является постановка врачебно-санитарного дела в виду того, что существующее законодательство устарело и не соответствует более требованиям жизни, ставя во главу необходимых преобразований, необходимость создания органов, которые обязаны были бы обеспечить население врачебной и санитарной помощью, «так как для земских и городских учреждений попечение о народном здравии составляет лишь право, а не обязанность, вследствие чего к ним трудно предъявлять требования об упорядочении врачебно-санитарной части».

В том же Циркуляре говорилось, что в виду неудовлетворительности русского законодательства по врачебно-санитарной части, необходимо: 1)установить для земских и городских учреждений не право, как было до сих пор, а обязанность обеспечить население врачебно-санитарной помощью; 2)установить законодательным путем отношение между земствами и городами; 3) полностью отнести к обязанности правительства надзор за надлежащей постановкой врачебного и санитарного дела.

Неразрешенные задачи в области права, вызывали горячие дискуссии и среди врачей. В условиях разноведомственной принадлежности медицинских кадров, подробнее к этому вопросу мы обратимся позднее, одной из больших проблем в деле охранения народного здравия была организация медицинской помощи на фабриках и заводах, т.к. фабричная медицина была вне круга действия земского и городского самоуправления. В связи с чем, на II Пироговском съезде, в 1887 г., был заслушан доклад Е.М.Дементьева «К вопросу о физическом развитии человека вообще и фабричных рабочих в частности», на IV съезде, в 1891 г., обсуждались доклады Н.И. Долгополова «К вопросу об организации фабричной медицины и улучшении положения фабричных врачей» и И.Г. Витте «О слиянии фабричной медицины с земской»: по предложению Ф.Ф. Эрисмана положение фабрично-заводской медицины было признано «В высшей степени неудовлетворительным». А на VI съезде, в 1896 г., впервые появилась секция фабричной медицины (здесь рассматривались вопросы поддержки 8-часового рабочего дня – доклад Н.И. Долгополова) и установление ответственности предпринимателей за увечья и профессиональные болезни рабочих – доклад А.В. Погожева).

На этом же съезде было принято постановление: «Признать необходимым пересмотр санитарного законодательства. Ходатайствовать, чтобы проект изменений был предварительно передан на обсуждение медицинских обществ, общественных (земских и думских) учреждений и врачебных отделений». Вопрос необходимости реформирования всей системы русского санитарного законодательства наиболее остро обсуждался на VIII Пироговском съезде, где с докладами выступали врачи А.А. Чертов («К вопросу о положении врачебно-санитарного дела в русских городах»), Б.Л. Богопольский («К вопросу о принятии в законодательном порядке мер для улучшения в городах санитарного состояния всех жилых помещений, сдаваемых в наем»), А.В. Мольков («Постановка борьбы с эпидемиями в деревне по русскому законодательству») и др.

Недостатки Устава врачебного 1892 г. и Устава лечебных заведений гражданского ведомства 1893 г., рассмотренные нами выше были приняты к сведению правительством Российской империи, прежде всего Министерством внутренних дел, осуществляющем непосредственное руководство здравоохранением, и легли в основу реформ врачебно-санитарного законодательства.

Тем самым, обусловив появление в 1905 г. т. XIII Свода законов с Уставом врачебным с некоторыми изменениями. Рассматривая структуру Устава врачебного, следует отметить, что она осталась прежней, что касалось и последующих изданий, вплоть до 1916 г., т.е. состояла из трех книг: Учреждения врачебные, Устав медицинской полиции и Устав судебной медицины. Издания 1906, 1912, 1913, 1915, 1916 гг. отличались впоследствии изменениями и дополнениями отдельных статей, образующих т.н. Продолжения Свода.

Останавливаясь на Уставе врачебном 1905 г., следует в первую очередь обратить внимание на ст. 641, включающую обязанности земских учреждений по принадлежностям и в пределах, указанных положениями об этих учреждениях; определяющую порядок участия в мероприятиях по охранению народного здравия в целях предупреждения и прекращения повальных болезней животных, развитию средств врачебной помощи населению и изысканию способов по обеспечению местности в санитарном отношении.

Вопросы организации управления государственными, земскими и частными больницами нашли свое отражение в новом разделе «О больничных заведениях».

Раздел «Об управлении минеральными водами» содержал структуру государственного и ведомственного управления минеральными водами, а именно состоящими в ведомстве Министерства торговли и промышленности – это Кавказские, Старорусские, Сергиевские, Липецкие; а также Абастуманские минеральные воды ведения Военного Министерства.

Нельзя в полной мере согласиться с А.М. Ветитневым и Л.Б. Журавлевой, которые утверждали о том, что к концу XIX – началу XX в. была сформирована система казенных курортов в России, которые функционировали на предпринимательской основе как коммерческие предприятия.

После рассмотрения представления Министра внутренних дел о временном порядке заведования Кавказскими минеральными водами, 13 декабря 1883 г. было высочайше утверждено Мнение Государственного совета о назначении правительственного комиссара для временного заведования (согласно особой инструкции), и приема имущества от их арендатора Статского Советника Байкова, с предоставлением подробного отчета в Министерство внутренних дел, а управление источниками было передано в подчинение Министерства государственных имуществ. Таким образом, Кавказские минеральные воды снова перешли в непосредственное заведование правительства, на что отпускались определенные государственные средства.

К примеру, на работы по переустройству вод со времени перехода их в ведение Министерства государственных имуществ до 1895 г. отпущено было 1619000 рублей, а на эти же цели в 1881 г. (до передачи в вышеозначенное министерство) было ассигновано 55000 рублей.

Ознакомившись с положением дел на русских и европейских курортах, министр земледелия А.С. Ермолов, в его записке «К вопросу о переустройстве Кавказских минеральных вод», представленной на высочайшее рассмотрение вместе с планом переустройства минеральных вод, в октябре 1898 г., высказал мысль, что «следует оставить бальнеологическую часть в руках казенного управления в виду того, что только правительство может смотреть на минеральные воды не как на доходную оброчную статью, а как на ценный дар природы, предназначенный для страждущего человечества, хотя бы для того и пришлось нести известные материальные жертвы. Что же касается до частной инициативы, то надлежит, безусловно, идти рука об руку с ней, не вступая в сферу деятельности, несвойственной казенному управлению, но, не передавая частной деятельности того, что ей пока не по силам».

Все эти события обусловили то, что отдельно от Свода законов вышло Собрание Узаконений и распоряжений правительства за 1910 и 1913 гг., которое включало вопросы деятельности, финансирования, охраны, как самих курортов минеральных вод, так и источников располагающихся в специально оговоренных местностях.

Новая глава «О санитарной охране лечебных местностей» заменила главу «Об охранении источников минеральных вод» в продолжение т. XIII Устава врачебного 1914 г. В ней указывались виды лечебных местностей, порядок признания их имеющими общественное значение, даны понятия округов горной охраны, округов санитарной охраны, общие положения об управлении ими по санитарной части, о введении санитарных сборов как с приезжих, так и с владельцев увеселительных, торговых, промышленных заведений, находящихся в пределах округа санитарной охраны; заведование санитарной охраной возлагалось на санитарные комиссии.

Раздел V «О придворной медицинской части и об устройстве медицинской части в местностях, подчиненных в порядке управления военному министерству», определял управление на общих основаниях Санкт-Петербурга, Москвы, Одессы, а остальных – согласно норм порядка управления Военного министерства, тогда как в предыдущих редакциях Устава врачебного (до 1905 г.), управление по медицинской части осуществлялось на основании особых установлений, касающихся ограниченного списка городов, губерний и областей.

В связи с наметившейся большей актуальностью повышения уровня знаний кадрового состава, в Уставе врачебном 1905 г. появился новый раздел, где был выделен порядок испытаний лиц, посвящающих себя службе по медицинскому ведомству, по управлению зубоврачебными и фельдшерскими школами.

Изменения коснулись и Устава медицинской полиции издания 1905 г., который пришел на смену устаревшего Карантинного устава (архаизм последнего заключался в том, что он во многом вступал в диссонанс с нормами международного права, как нами уже рассматривалось ранее), куда отдельными главами были включены Положения о морских карантинных учреждениях на северном побережье Черного моря, о карантинах в Кавказском крае, о карантинном страже, о карантинном патенте, о порядке опроса и дознания. Кроме этого – Положения, определяющие обязанности карантинных учреждений по таможенной части и Правила об охранении от чумной заразы берегов и портов, где отсутствовали карантинные учреждения.

Глава «О предохранительном оспопрививании» заменила собой главу «Об оспопрививании» предыдущего издания и заключала в себе порядок необходимого первичного и повторного бесплатного оспопрививания для всего населения и перечень должностей, которым прививка оспы должна была проведена обязательно; а также ряд квалификационных требований к персоналу, непосредственно осуществляющему оспопрививание.

Нужно подчеркнуть, что если ст. 776 Устава 1905 г. допускала к осуществлению прививания оспы «всеми, кто по испытанию местных врачей был признан имеющими достаточные к тому навыки», то согласно ст. 853-7 Устава 1914 г. к оспопрививанию допускался уже только определенный медицинский персонал: врачи или, под наблюдением врачей, фельдшеры, ветеринарные врачи, повивальные бабки первого разряда и лица, прошедшие не менее трех курсов медицинских факультетов университетов, причем, допуск лиц, не входящих в этот список, утверждался в порядке исключения Министром внутренних дел. В этом случае лица не медицинского звания, должны были иметь специальную подготовку и осуществлять свою деятельность под наблюдением врачебных управлений.

Важность внедрения и распространения оспопрививания, как одной из ведущих задач земской медицины (наряду с искоренением сифилиса и учреждением санитарных комиссий), признавал еще Н.И. Пирогов. Соглашаясь с ним, на V Пироговском съезде доктор Г.М. Герценштейн заявил, что «пока русский народ разъедает язва сифилиса, терзают эпидемии, уродует оспа, малярия мешает работе – все это дает высокий процент смертности и низкую продолжительность жизни».

Не менее важной проблемой было предупреждение и ликвидация зоонозных инфекций, в связи с чем, были предусмотрены ветеринарно-полицейские меры, в том числе и по обезвреживанию продуктов животноводства. Для этих целей в составе Министерства внутренних дел был учрежден Ветеринарный комитет, находящийся в подчинении Министерства внутренних дел.

В конце XIX - начале XX века многие министерства и ведомства имели в своем штате медицинскую службу, которая особенно хорошо была налажена в министерствах (Военном, Внутренних дел, Путей сообщения, Юстиции, Народного просвещения и др.).