Юнсед конференция ООН по окружающей среде и развитию (коср) United Nations Conference on Environment and Development (unced). Год создания: 1989г. Участники: государства-члены ООН

• проекты правовых актов нормативного и ненормативного характера;

• проекты комплексных и целевых федеральных программ;

• проекты генеральных планов развития территорий;

• все виды градостроительной документации;

• проекты схем развития отраслей народного хозяйства;

• проекты межгосударственных инвестиционных программ;

• проекты комплексных схем охраны природы РФ, схем охраны и использования природных ресурсов;

• проекты международных договоров;

• материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду;

• проекты технической документации на новую технику, техноло-гию и др.
Общественная экспертиза проводится по инициативе граждан и обще-ственных организаций (объединений), а также по инициативе органов мест-ного самоуправления общественными организациями (объединениями).

Несмотря на существенную роль экологической экспертизы, она не обладает достаточной гибкостью, превентивные механизмы срабатывают лишь на поздних стадиях проекта. В этом плане ОВОС, которую многие исследователи рассматривают как предварительный этап экологической экспертизы, обладает рядом преимуществ: позволяет оценить на более ранней стадии проекта широкий спектр значимых воздействий на окру-жающую среду, предоставляет большую возможность вовлечения различ-

ных заинтересованных сторон в процесс принятия решений по новым раз-работкам. В России указанные преимущества не проявляются в должной мере в силу существенного отличия от западной практики принятия хозяй-ственных решений, а также неразвитости механизмов взаимодействия ме-жду субъектами гражданского общества, судебными структурами. Стано-вится очевидным, что развитие экологического законодательства идет бо-лее быстрыми темпами, чем работа исполнительных и судебных структур, задействованных в решении экологических вопросов.

Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды определены законом РФ «Об охране окружающей среды». К ним относятся:

• определение основных направлений охраны окружающей среды на территории субъектов Российской Федерации, учитывающих географиче-ские, природные, социально-экономические и иные особенности субъекта Российской Федерации;

• реализация федеральной политики в области экологического раз-вития Российской Федерации на территориях субъектов РФ;

• разработка, совершенствование и издание законов и иных норма-тивных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам ох-раны окружающей среды;

• разработка и утверждение нормативных и иных документов в области охраны окружающей среды, устанавливающих требования соответствующих федеральных нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации;

• организация и осуществление в порядке, установленном законода-тельством Российской Федерации государственного мониторинга окру-жающей среды;

• организация и проведение экологического страхования на терри-ториях субъектов Российской Федерации;

• организация и развитие системы экологического образования и формирования экологической культуры на территориях субъектов Россий-ской Федерации;

• обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации и т. д. (см. ФЗ РФ «Об охране окружающей природной среды». – 2002).
Очевидно, что на формирование механизмов принятия природо-охранных решений оказывает влияние региональная специфика: политиче-ские традиции, степень развития общественных движений, приоритеты экономического развития и др.

Следует также учитывать, что реализация экополитики в России проис-ходит с учетом международных факторов, прежде всего, межгосударственно-го согласования целей экологического регулирования, а также стремления российских компаний добиться конкурентоспособности на мировых рынках (см. Блам И. От «латания дыр» к целостной стратегии // Pro et contra. – Зима 2002. – С. 59–60). Организации развивают свою экополитику в пределах эко-логических предписаний, разработанных обычно неправительственными ор-ганизациями. При этом цели очевидны: создание «экологически положитель-ного имиджа», благоприятного для развития внешнего партнерства.

За годы реформ экополитика выделилась в относительно самостоя-тельную сферу политической практики. Само понятие экополитики в Рос-сии трактуется неоднозначно, начиная от охраны природы и заканчивая средоохранной, средовоспроизводствениой деятельностью. В этой связи представляет интерес мнение общественности о роли экологической поли-тики в России.

В качестве приоритетов экологической политики общественность, со-гласно экспертным опросам, выделяет борьбу с рисками прошлого, опас-

ностями и катастрофами настоящего, сохранение среды обитания для бу-дущих поколений. Власть, научное сообщество и общественные движения борются за лидерство в определении этих приоритетов.

Властные структуры наименее чувствительны к динамике экологиче-ской ситуации. Экологическая наука не может адекватно рефлексировать в силу недостаточного финансирования. Институциональным ответом на вызов рискогенной динамики становится формирование в России экологи-ческого движения.

В настоящее время, по мнению многих исследователей, экологическая политика России – как доктрина и как политическая практика – находится в точке бифуркации: ее содержание и вектор развития неопределенны (Яницкий О. Российская экополитика в трех измерениях // Pro et contra. – Зима 2002. – С. 31). В России используется весь инструментарий экологи-ческой политики, однако его эффективность низка. Движение от дирек-тивной к сетевой средовой модели экополитики делает необходимым пере-смотр всей философии российского экологического инструментализма. (Яницкий О. Российская экополитика в трех измерениях // Pro et contra. – Зима 2002. – С. 32). Практика показывает, что более эффективно сочетание командно-административных мер (например, нормирование предельно до-пустимых уровней загрязнений) с «рыночными подходами» (налогообло-жение, платы за выбросы и т. д.).

При отсутствии достаточного финансировании со стороны федераль-ных органов вероятность реализации любого детально проработанного экологического проекта чрезвычайно низка. Благоприятные для окружаю-щей среды действия оказываются, как правило, либо случайными, либо яв-ляются результатом международных соглашений.

Экополитика также зависит от ее научного обеспечения: выявление эко-логических проблем, создание банков данных эколого-экономической ин-формации, моделирование оптимальных природоохранных программ и т. д.).

Последовательное, а не комплексное решение экономических, соци-альных и экологических проблем, ставит последних в конец очереди. Ком-пенсаторский характер экологической политики позволяет стабилизиро-вать уровень воздействия на окружающую среду и нейтрализовать нане-сенный ущерб. Но это оправдано только для переходной экономики, воз-можности которой ограничены. Одновременное решение названных про-блем позволит не только ослабить воздействие на окружающую природ-ную среду, но и улучшить экономические показатели.

Оценивая экологическую обстановку в России, характеризуя экополи-тику РФ, нельзя не учитывать роль экологической компоненты в геополи-тической безопасности России.

Реализация экополитических интересов России, равно как и любой другой страны, наталкивается на сопротивление других государств, запус-кая экополитические конфликты. Практика экспорта экологических про-блем за пределы собственного государства (так называемая политика эко-империализма) угрожает национальным интересам нашей страны, стано-вится серьезным вызовом отдельным регионам России или стратегически значимым для нее соседним государствам. В связи с этим возникает на-стоятельная необходимость оценить конфликтогенный потенциал эколо-гического фактора на территории РФ, выявить зоны повышенного риска.

Ярким примером экополитического конфликта, угрожающего безопасно-сти России является ситуация в Каспийском регионе.

На сегодняшний день Каспийское море – единственный в мире водо-ем, обладающий сразу двумя видами черного золота, высоко котирующи-мися на региональных и мировых рынках: нефтью и икрой осетровых. В итоге в регионе переплелись два типа конфликтов: моноресурсный и ва-риативно-полиресурсный. Первый связан с так называемыми «осетровыми войнами», и основными субъектами здесь выступают Россия и Иран.

Второй тип конфликта состоит в различных стратегиях национального развития государств, связанных с наличием ресурсов. Так, одна группа госу-дарств (Азербайджан, Казахстан, Туркменистан) считает основным источни-ком благосостояния и решения собственных социально-экономических про-блем нефтегазовый бизнес в Каспийском море. По мере роста разведанных запасов нефти и газа возрастает значение каспийского региона для стран ЕС, Китая, США, Японии, Турции, расположенных за пределами этого геополи-тического ареала. Так, Турция видит в нефтяной стратегии способ снижения стратегической зависимости от Ближнего Востока. Нефтегазоносные воз-можности каспийского региона впечатляют: доказанные запасы составляют около 4 % мировых запасов углеводородов (2–4 млрд тонн); прогнозы дово-дят цифры до 30 млрд тонн (Кокшаров А. Два полюса Каспийского мо-ря // Эксперт. – 2002. – № 20. – С. 52). К 2010 г. ожидается добыча 140 млн тонн (Рубанов И. Нефть, которую мы теряем // Эксперт. – 2004. – № 41. – С. 34–35.) В обиход вводятся новые названия Каспия: «Нефтяное озеро», «Второй Персидский залив».

Другая группа государств (Россия и Иран) имеют нефтяные месторо-ждения в других частях своей территории, поэтому нефть и газ Каспия не являются для них ни единственными, ни приоритетными, в том числе и из-за высокой себестоимости. Более выгодной представляется продажа био-ресурсов, прежде всего осетровых. Конфликт осложняется тем фактом, что осуществление национальных интересов России и Ирана неотделимо от сохранения биоресурсов закрытого Каспийского моря, что несовместимо со строительством промышленных объектов на его территории и наталки-вается на сопротивление государств первой стороны конфликта.

Разработки нефти и газа в азербайджанском, казахстанском и в других секторах Каспийского моря, не могут гарантировать безаварийное произ-водство. Согласно экспертным оценкам, даже при нормальном режиме добычи нефти каждая буровая установка выбрасывает в водную среду:

нефти 30–120 тонн, бурового шлама 150–400 тонн, буровых выработок 200–1000 тонн (Рубанов И. Нефть, которую мы теряем // Эксперт. – 2004. – № 41. – С. 34–35).

Экологические последствия катастроф на морских буровых (а это не исключается при активной штормовой и ледовой обстановки Каспия) мо-гут затронуть 10 млн населения. Случаи сокрытия аварий (или масштабов их последствий) не единичны. Достаточно вспомнить пожар на Тенгизском месторождении, в результате которого были загрязнены нерестилища осетровых в северо-восточной, заповедной части Каспия, или аварийный разлив нефти на разведочной скважине нефтегазоконденсатного месторо-ждения Кашаган. Кроме того, в нефти данного месторождения содержится до 35 % серы, что неизбежно поднимает проблему ее утилизации.

К этим фактам следует добавить прогноз ряда ученых о повышении уровня Каспия к 2020 году до отметки 22 м, что на 5 м выше современно-го, это может привести к затоплению буровых платформ.

Пока идет спор, что выгоднее, осетровые или нефть, и можно ли со-вмещать и то, и другое, численность осетровых сокращается. Если в 1970–1980-х годах СССР вылавливал на Каспии 25 000–28 000 тонн осетровых и производил 2500 тонн черной икры (около 90 % всего мирового производ-ства), то к настоящему времени улов осетровых рыб на Каспии сократился до 3000 тонн. Примерно столько же добывают браконьеры (Шадрина Е. Большая каспийская икра // Индекс безопасности. – 2007. – № 1. – С. 95).

К клубку противоречий между указанными сторонами конфликта, а также внутри их самих добавились региональные амбиции государств.

Ситуацию осложняют такие взаимосвязанные факторы, как милитари-зация прикаспийского региона, а также опасность военного столкновения между США и Ираном, вероятность вооруженного конфликта между при-каспийскими государствами.

Военный инцидент на Каспийском море в июле 2001 года, когда иран-ские военные катера и авиация под угрозой применения силы заставили азербайджанское геолого-разведочное судно покинуть спорную каспий-скую территорию, где Азербайджан совместно с английскими компаниями собирался проводить разведочные работы, говорит о реальной возможно-сти такого вооруженного конфликта. Из-за происшествия на границе за-падные компании более осторожно стали рассматривать перспективы со-трудничества с Азербайджаном.

Казалось бы, нестабильность южных проектов позволит России и Ка-захстану в более спокойной обстановке заниматься освоением северного Каспия, пока главный конкурент, представляющий опасность и для биоре-сурсов, и для энергоресурсов, нейтрализован. Однако все это временный эффект, так как основная проблема – определение международно-правового статуса Каспийского моря не решена.

Отсутствие положительных для России результатов в данном регионе может иметь далеко идущие последствия, выходящие за рамки экологиче-ской деградации ресурсов. Среди них и обострение политической ситуа-ции в Дагестане, и возможные новые трения между государствами.

Другим свидетельством политизации экологических конфликтов слу-жит ситуация в Центральной Азии. Аральский кризис – это наиболее яркий пример экологической проблемы с серьезными социально-экономичес-кими последствиями, которая прямо или косвенно затрагивает все госу-дарства Центральной Азии и используется ведущими акторами геополити-ческого процесса в своих интересах.

Речь идет о многогранном комплексе проблем, вызванных высыхани-ем Аральского моря и накапливающихся с 50-х годов ХХ века, когда нача-лось крупное освоение новых земель и регулирование водных объектов заменили искусственным управлением. Земли использовались для выра-щивания хлопка и риса, составлявших соответственно 95 % от всего хлоп-

ка и 30 % риса в СССР (см. Новиков Р.Ю. Экологические программы ООН для Центральной Азии // Мировая экономика и международные отноше-ния. – 2001. – № 5. – С. 18). Кризисная ситуация сложилась в результате непродуманного использования природных ресурсов на основе развития орошаемого земледелия и роста объемов безвозвратного водопотребления на орошения из Амударьи и Сырдарьи. К 80-м годам XX века Аральское море потеряло 75 % своего объема и 50 % территории, отступив от берегов местами на 100–120 км и оставив после себя 3,5 млн га засоленной пустыни.

С крахом СССР в Казахстане, Узбекистане, Туркмении, Таджикистане и Киргизии активизировалась деятельность ЮНЕП, Всемирного банка, международных экологических организаций. К ней подключились пред-ставители США, ФРГ, Франции, Великобритании, Италии и других стран. Вывод был неутешителен: весь регион охвачен экологической катастро-фой. Без решения экологической проблемы Аральского моря неизбежен дефицит водных ресурсов и возникновение на этой почве конфликтов с сопредельными государствами.

Уже в 1992 году ЮНЕП предложил ряд мер по ограничению водо-пользования, введению платы за него, сокращению сбросов загрязненных вод в реки, переоборудованию системы орошения и внедрению новых сельскохозяйственных технологий. К 1995 году был создан Международ-ный фонд спасения Арала. Однако помощь со стороны Запада будет лишь при условии использования собственных уставных средств государств-учредителей или при ежегодном отчислении в Фонд фиксированного про-цента от своего ВВП. Государства Центральной Азии не могут себе позво-лить роскоши решения экологических проблем в ущерб экономическим. Отстранена от участия в процессе решения аральской проблемы и Россия, позиционирующаяся странами Запада как преемница СССР, который при-вел к экологической деградации страны Центральной Азии. В итоге, Цен-

трально-Азиатские государства ориентируются на Запад как лидера мирового экополитического процесса.

Вызывает серьезные сомнения, что Всемирный банк когда-нибудь со-гласится на привлечение к проекту российских ученых, отстранив от источ-ников финансирования западных исследователей. Согласно правилам, 80 % всех средств, выделенных на экспертизу проекта в странах СНГ, долж-но выплачиваться западным консультантам. Одновременно в выигрыше ока-жутся японские строительные фирмы. Так, по условиям кредита Туркмени-стану для реализации Национальной программы действий по окружающей среде большую часть от него получили японские фирмы за поставку тяжелой техники для гидростроительных работ на сумму 3,5 млн дол. (см. Экология и права человека. – (www.seu.ru/members/ucs/eco-hr/650.htm)). Это еще один пример ослабления влияния России на мировой экополитический процесс.

Данные факты наглядно демонстрируют, что политический характер проблем экологической безопасности детерминирует как внутригосударст-венные, так и внешнеполитические отношения России. Обвинения стран Балтии в адрес России в ухудшении экологической обстановки имеют вполне понятную газовую подоплеку. Демонстративное неприятие США и странами Центрально-Восточной Европы предложений о придании Охот-скому морю статуса охраняемой территории объясняется не стремлением следовать принципам международного права, в частности свободе рыбо-ловства, а боязнью лишиться «лакомого» источника доходов. И даже пре-словутый спор о разрешении ввоза отработанного ядерного топлива в Рос-сию, использованный как площадка для политических дебатов, обнажил серьезную дилемму. С одной стороны, веский довод о превращении Рос-сии во всемирную ядерную свалку, с другой стороны, нельзя отбрасывать аргументы, что для утилизации отходов у нас имеются и технологии, и специалисты, не хватает, как всегда, финансов.