G. Необходимые шаги для учета проблемы внутренне перемещенных лиц в работе над целями устойчивого развития

79. Национальное руководство и эффективное управление являются необходимыми условиями как предотвращения перемещения людей в связи с конфликтом, так и надлежащего реагирования на все случаи вынужденного перемещения населения. Проблемы в области эффективного государства и верховенства права часто вызывают напряженность и приводят к конфликтам и вынужденному перемещению населения. Эффективное и представительное управление лежит в основе национальной деятельности по обеспечению устойчивого развития и действий по обеспечению надлежащего учета прав ВПЛ. Первым шагом, который необходимо предпринять правительствам для обеспечения учета проблемы ВПЛ в работе над целями в области устойчивого развития, является признание ВПЛ целевой группой инициатив в области развития. Если участники деятельности в области развития не будут уделять внимание проблеме перемещения, она может стать причиной дальнейшей долгосрочной маргинализации, неравенства, нестабильности и уязвимости. Рассмотрение проблемы перемещения населения внутри страны сквозь призму развития может способствовать предотвращению дальнейшей маргинализации и возможного повторного перемещения ВПЛ.

80. Официальные данные о ВПЛ, представляемые правительствами, как правило, значительно отличаются от данных международных учреждений и неправительственных организаций в силу различных факторов, включая особенности сбора данных, недостатки процедур учета и в некоторых случаях желание преуменьшить масштаб проблемы перемещения населения внутри страны и численность затронутых ею лиц. Последний фактор особенно характерен для случаев конфликта или насилия и причастности национальных органов власти к проблеме перемещения. Недостатки процедур учета и нежелание ВПЛ регистрироваться, обусловленное страхом, недостаточной осведомленностью или другими факторами, могут стать причинами недооценки фактической численности ВПЛ. Центр по наблюдению за процессами внутреннего перемещения отмечает, что в статистических данных часто учитываются лишь те ВПЛ, которые проживают в лагерях, однако 60% ВПЛ проживают в других местах и в домах у принимающих семей и не учитываются в официальных данных³⁶. Проблемы и мнения ВПЛ часто не отражаются даже в достоверных официальных статистических данных и требуют совершенствования методов сбора данных и проведения обследований домохозяйств.

81. Усилия по разработке долгосрочных решений проблемы ВПЛ и эффективных программ устойчивого развития должны включать в себя полноценные и конструктивные консультации с участием ВПЛ. ВПЛ должны рассматриваться не только в качестве получателей пользы от стратегий и программ развития, но и в качестве полноценных партнеров по разработке и осуществлению этих программ и стратегий и контроле за такой деятельностью. ВПЛ имеют право на полноценное участие в принятии затрагивающих их решений и мер, включая возвращение или переселение, допустимые лишь при условии полного согласия ВПЛ. Не отвечающие этим критериям меры представляют собой нарушение прав ВПЛ и не являются долгосрочным решением проблемы перемещения. ВПЛ должны участвовать также в разработке эффективных механизмов отчетности.

82. Национальные и международные участники деятельности в области развития должны взаимодействовать с ВПЛ с самого начала перемещения, учитывая, что даже в тех случаях, когда быстрое возвращение в места происхождения или интеграция в принимающих общинах являются возможными и желательными сценариями, ВПЛ могут сталкиваться с серьезными и сложными проблемами, требующими среднесрочных и долгосрочных решений, ориентированных на развитие. На полное восстановление затронутых проблемой перемещения общин или на их полную интеграцию в новые общины в условиях полного равенства, доступа к услугам и участия в экономической, социальной и общественно-политической жизни общества могут уйти годы.

83. В декабре 2012 года вступила в силу Конвенция Африканского союза о защите внутренне перемещенных лиц в Африке и оказании им помощи (Кампальская конвенция). В этом первом юридически обязывающем документе, касающемся конкретно ВПЛ, предусмотрены обязательства государств в отношении реагирования на проблему перемещения населения внутри страны и сформулирована цель "создать нормативно-правовую базу для предупреждения внутреннего перемещения, защиты внутренне перемещенных лиц в Африке и оказания им помощи". На данный момент Конвенцию ратифицировали 24 государства − члена Африканского союза и подписали еще 37 государств. Специальный докладчик вновь призывает все африканские государства ратифицировать Конвенцию и приступить к ее осуществлению в качестве ключевого шага на пути к выработке долгосрочного решения проблемы ВПЛ и обеспечению их участия в процессе развития.

84. Хотя правительства государств несут основную ответственность за решение проблемы ВПЛ, принимаемые ими меры реагирования часто являются бессистемными, несогласованными и, следовательно, неэффективными. Национальные органы власти могут разрабатывать национальные законы, программы и стратегии по проблеме перемещения населения внутри страны в целях содействия планомерному решению этой проблемы и совершенствованию краткосрочных и долгосрочных мер реагирования. Такие национальные нормативно-правовые документы могут разрабатываться в целях уточнения определения ВПЛ и присущих им прав, установления порядка финансирования деятельности по решению связанных с ними проблем, создания административных структур и служб реагирования и распределения обязанностей, а также укрепления доверия среди региональных и международных партнеров по развитию.

85. В национальных нормативно-правовых документах может быть предусмотрено предоставление ВПЛ определенных прав в связи с их положением и потребностями, а также закрепление этих прав в законодательстве и политике, в том числе права на участие в программах оказания помощи в целях развития в качестве граждан или постоянных жителей соответствующего государства. По мере возможности в национальных нормативно-правовых документах по проблеме перемещения населения внутри страны следует приводить конкретные ссылки на национальные документы, стратегии и контрольные показатели, касающиеся развития, а также предусматривать разработку специальных национальных стратегий и планов действий по проблеме ВПЛ.

86. Наличие надлежащих и эффективных структур управления и реагирования является необходимым условием обеспечения последовательного учета проблемы ВПЛ как на начальных этапах перемещения, так и в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Специальный докладчик отмечает, что на практике такие структуры часто отсутствуют или являются недостаточно эффективными и что в деле руководства усилиями по реагированию на проблему перемещения правительства полагаются на существующие органы, включая службы реагирования на чрезвычайные ситуации, государственные учреждения с ограниченным техническим и человеческим потенциалом, Организацию Объединенных Наций, а также национальные и международные организации гражданского общества. Это может вызывать нехватку специалистов, внимания, стратегий и программ для реагирования на долгосрочные потребности ВПЛ.

87. Примерами удачных структур управления являются специальные министерства, ведомства или подразделения, ответственные за решение проблемы ВПЛ и обеспечение ее учета в основных направлениях деятельности соответствующих государственных и других органов в таких областях, как образование, занятость, здравоохранение, жилищное строительство и развитие. Такие органы могут обеспечивать пристальное внимание к проблеме ВПЛ со стороны участников деятельности в области развития и выделение соответствующих ресурсов и финансовых средств на решение этой проблемы. Обеспечению пристального внимания к проблеме ВПЛ на национальном уровне и со стороны участников деятельности в области развития может способствовать руководство на высоком уровне, например на уровне специализированных органов при президенте или премьер-министре.

7. Принятие мер в связи с конфликтами, их причинами и последствиями

88. Для достижения целей устойчивого развития во всем мире и предотвращения дальнейшего вынужденного перемещения населения необходимо уделять внимание предотвращению и урегулированию конфликтов, а также стабилизации ситуации в слабых государствах. Факторами конфликта и вынужденного перемещения являются нищета, отчуждение и дискриминация. При осуществлении инициатив в области развития следует принимать меры, направленные как на предупреждение конфликтов, так и на скорейшее проведение работ по восстановлению и реконструкции, чтобы содействовать созданию миролюбивых и открытых обществ, а также достижению долгосрочной стабильности. В условиях конфликта и в постконфликтных ситуациях, когда правительства могут вести борьбу за свое существование, риски в плане защиты, проблемы доступа и ненадежность правительства-партнера могут приводить к созданию неблагоприятной среды для деятельности в области развития. В соглашения о мире следует включать конкретные положения о ВПЛ для решения проблемы перемещения населения внутри страны. Необходимо проводить консультации с ВПЛ и предоставлять им возможность участвовать в мирных процессах, разработке соглашений о мире и миростроительстве³⁷.

H. Смягчение последствий перемещения, связанного со строительными проектами

89. Как показывает опыт, строительные проекты являются одной из основных причин перемещения населения. В связи с этим необходимо всегда уделять внимание важным вопросам, касающимся последствий таких проектов, а также соблюдать принципы обстоятельных консультаций, участия и согласия. Например, хотя в соответствии с предлагаемой целью устойчивого развития № 7 государствам следует обеспечивать доступ к недорогостоящим, надежным, устойчивым и современным источникам энергии для всех, в ходе осуществления проектов по строительству гидроэлектростанций и других строительных проектов необходимо учитывать их последствия, связанные с проблемой перемещения общин. Цели в области устойчивого развития не должны достигаться за счет вынужденного перемещения населения.

90. Причиной перемещения населения могут стать различные строительные проекты, включая проекты строительства плотины, ирригационных систем, трубопроводов, автомагистралей и объектов городской инфраструктуры, добыча полезных ископаемых и природоохранная деятельность. В докладе Брукингского института "Риски и права: причины и последствия проблемы вынужденного перемещения людей в связи со строительными проектами"³⁸ указано, что такое перемещение "в лучшем случае является проблематичным, даже если государство искренне заботится об интересах всего населения. Такое перемещение может иметь катастрофические последствия в условиях конфликта или нарушения прав человека, а также в тех случаях, когда государство умышленно или произвольно вынуждает определенную часть своего населения сталкиваться с несоразмерными последствиями строительных проектов и отказывает этой части населения в соответствующих льготах".

IV. Выводы и рекомендации

91. Проблематика ВПЛ должна являться неотъемлемой частью повестки дня развития на период после 2015 года и предусмотренных в ней обязательств обеспечить достойную жизнь для всех и "никого не оставлять позади". Многие предлагаемые цели и контрольные показатели могут оказывать благотворное влияние на положение ВПЛ как посредством содействия поиску долгосрочного решения проблемы перемещения, так и посредством предотвращения дальнейшего перемещения. Однако для этого необходимо прямое признание ВПЛ полноправными участниками процессов развития.

92. Решение проблемы перемещения населения внутри страны является необходимым условием создания миролюбивых и открытых обществ в целях устойчивого развития. Государства могут найти долгосрочные решения проблем ВПЛ с помощью повестки дня развития на период после 2015 года. Незатронутым проблемой перемещения странам также следует проводить всеохватывающую политику развития в целях борьбы с нищетой, дискриминацией и отчуждением, а также предотвращения конфликтов и перемещения.

93. В соответствии с призывом Генерального секретаря к выполнению преобразовательной повестки дня необходимо изменить подход к решению затяжной проблемы перемещения населения путем обеспечения учета потребностей ВПЛ и уменьшения их зависимости от гуманитарной помощи в целях выработки долгосрочного решения этой проблемы и устойчивого развития.

94. С учетом Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны, Кампальской конвенции, разработанной МПК Рамочной программы поиска долгосрочных решений в интересах внутренне перемещенных лиц и своего опыта работы над международной проблемой перемещения населения внутри страны Специальный докладчик предлагает следующие рекомендации:

Государствам, затрагиваемым проблемой перемещения населения, следует:

95. Разрабатывать законодательство и политику в вопросах перемещения населения внутри страны на основе международно-правовых норм, а также определять и устранять конкретные препятствия для выработки долгосрочных решений проблемы ВПЛ, включая доступ к механизмам правосудия; жилищные, земельные и имущественные права; а также возможности для получения средств к существованию.

96. Предусматривать достаточные бюджетные ассигнования и обеспечивать наличие кадровых ресурсов во всех соответствующих министерствах и местных органах власти для целей применения таких законодательных актов и политики.

97. Обеспечивать полноценное участие ВПЛ в качестве целевой группы населения и партнеров в политике, программах и национальных планах действий по достижению целей устойчивого развития на период после 2015 года. Обеспечивать включение долгосрочных решений проблемы ВПЛ в национальные планы, касающиеся развития на местном уровне, сокращения масштабов нищеты, экономического восстановления и развития городов.

98. Совершенствовать методы сбора и группировки данных о потребностях ВПЛ. Совершенствовать методы работы национальных статистических учреждений и повышать их потенциал в целях обеспечения сбора точных данных о численности, демографических характеристиках, местонахождении и потребностях ВПЛ и сохранения конфиденциальности этих данных, а также использования этих данных для разработки соответствующих программ и решений и наблюдения за ходом их осуществления на основе ключевых показателей.

99. Обеспечивать разработку специальных контрольных показателей для решения проблемы ВПЛ, тщательно следить за влиянием программ развития на ВПЛ и оценивать его с помощью национальных показателей и исследовательских методов.

100. Осуществлять программы обеспечения средствами к существованию и профессионально-техническую подготовку с целью приведения имеющихся у ВПЛ навыков и умений в соответствие с теми, которые требуются для выхода на рынок труда в месте их вынужденного пребывания, в порядке реализации целей в области устойчивого развития в интересах ВПЛ.

Рекомендации государствам-донорам

101. Признавать усилия по предотвращению и решению проблемы перемещения населения внутри страны вкладом в развитие и неотъемлемой частью деятельности по предупреждению конфликтов и миростроительства.

102. Обеспечивать, чтобы районы (регионы) вынужденного пребывания ВПЛ получали поддержку в области развития, в частности путем обеспечения доступа регионов к помощи в целях развития на основе принципа справедливости.

103. Удлинять цикл финансирования, чтобы позволить участникам деятельности удовлетворить как самые насущные, так и долгосрочные потребности, а также рассмотреть вопрос о сокращении разрыва между объемами финансирования чрезвычайной помощи и помощи в целях развития для обеспечения более широкого и ориентированного на развитие реагирования на проблему перемещения населения внутри страны.

104. Включить ВПЛ в определение уязвимых, маргинализованных и находящихся в неблагоприятном положении групп населения в повестке дня развития на период после 2015 года и тем самым частично обеспечить, чтобы в ходе работы по достижению намеченных целей и контрольных показателей ВПЛ не оставались позади. Предусмотреть в отношении предлагаемой цели устойчивого развития № 16, заключающейся в содействии построению миролюбивых и открытых обществ, контрольный показатель, касающийся уменьшения численности ВПЛ, чтобы задаче достижения долгосрочных и ориентированных на развитие решений проблемы ВПЛ уделялось внимание на национальном и международном уровнях.

105. Региональным и международным организациям следует руководить деятельностью по осуществлению долгосрочных решений проблемы ВПЛ и предназначенных для ВПЛ программ развития, а также оказывать техническую помощь в деле применения разработанной МПК Рамочной программы поиска долгосрочных решений в интересах внутренне перемещенных лиц на национальном уровне.

106. Международным и региональным субъектам, занимающимся вопросами развития, донорам, предоставляющим средства на цели развития, а также другим субъектам следует обеспечивать охват ВПЛ различными программами в их странах, в частности посредством политики, стратегий и финансовых решений, направленных на поддержку долгосрочного решения проблемы ВПЛ и достижение целей в области развития.

107. Участникам гуманитарной деятельности и деятельности в области развития следует систематически взаимодействовать в целях разработки стратегических решений проблем ВПЛ и определения механизмов содействия реализации комплексных подходов с самого начала перемещения.

108. В Кампальской конвенции уделено необходимое внимание проблеме ВПЛ и изложены юридически обязывающие нормы и руководящие принципы, касающиеся обращения с ВПЛ и оказания им помощи в целях развития. Другим региональным органам следует разрабатывать аналогичные рамочные соглашения по вопросам ВПЛ.

109. На основе согласованных целей и задач устойчивого развития следует разрабатывать четкие и определенные контрольные показатели и осуществлять сбор и разбивку по категориям конкретных данных о ВПЛ для оказания помощи государствам и участникам деятельности в области развития в деле достижения этих целей и показателей на национальном уровне. Речь идет о разработке показателей для задач, выполнение которых сказывается на благополучии ВПЛ.

110. Учреждениям системы Организации Объединенных Наций, международным субъектам, занимающимся вопросами развития, а также неправительственным организациям следует наблюдать за влиянием деятельности по достижению целей в области устойчивого развития на положение ВПЛ на национальном, региональном или международном уровне.

GE.15-06842 (R) 060515 070515

