Влияние состава Совета Федерации

Особенностью Совета Федерации как политического института является то обстоятельство, что именно его состав определяет место палаты в поли­тической системе российского государства, а также тот набор политических функций, который осуществляется Советом Федерации помимо непосред­ственных законодательно закрепленных за ним обязанностей. В свою оче­редь состав Совета Федерации, его базовые характеристики напрямую зави­сят от способа его формирования. В этом видится главное отличие палаты российского парламента, которую принято называть верхней, от прочих политических институтов страны.

Совет Федерации является институтом, который весьма лаконично и туманно прописан в российской правовой системе. Отсюда следует гипер­трофированная роль его кадрового состава, качественной характеристики членов Совета Федерации. Политический вес большинства других полити­ческих институтов определяют иные факторы, такие как система правовых норм, регламентирующих место данного института в политической системе; порядок и процедура принятия решений; четко обозначенный функционал и пр.

Подтверждением данного тезиса являются цели и логика последней реформы Совета Федерации, начавшейся летом 2000 года и завершившей­ся в начале 2002 года. За реформой Совета Федерации, ставшей составной частью законодательного пакета федеративной реформы — самого перво­го шага нового Президента страны, явственно проглядывается намерение федерального центра качественно изменить состав палаты. В новых поли­тических реалиях, сложившихся в 1999—2000 годах, федеральный центр стал рассматривать региональные элиты как источник потенциальной угро­зы новому политическому курсу на построение «вертикали власти», а так­же как объективное препятствие к реализации задач федеративной ре­формы. Федеральный центр поставил цель дистанцировать региональных

198 Глава 5. Члены Совета Федерации

лидеров от прямого влияния на процесс принятия политических решений федеральной властью.

В этом видится одно из ключевых отличий нового политического режи­ма, окончательно сформировавшегося с избранием В. Путина Президентом России, от прежнего. Прежний политический режим с наличием серьез­ной и влиятельной оппозиции, а также низкой популярностью главы госу­дарства среди населения предусматривал особый характер отношений между центром и регионами. Наряду с предоставлением главам субъектов Федерации широкого круга полномочий, зачастую выходящего далеко за пределы, очерченные федеральным законодательством, первый Прези­дент России Б. Ельцин апеллировал к региональной элите как к главному ресурсу своей поддержки. Наиболее выразительно о прежнем политиче­ском режиме высказался Л.Смирнягин: «Ельцин правил страной вместе с губернаторами». Нынешний же политический режим, характерной чертой которого является существенная поддержка главы государства населением и отсутствие серьезной оппозиции федеральной исполнительной власти на партийно-политическом поле и в Государственной Думе, не предусматри­вает особого характера отношений между федеральным центром и регио­нами. Новый Президент России, на наш взгляд, не склонен рассматривать региональные элиты как политическую силу, с которой нужно «править вместе».

Для представителей федеральной исполнительной власти образца 2000 года, которые по своему профессиональному прошлому и полити­ческому опыту кардинально отличаются от предшественников, Совет Фе­дерации к началу реформы 2000 года представлял собой в первую очередь корпоративную площадку региональных элит и лишь во вторую — соб­ственно верхнюю палату парламента. В представлении нового руководства страны главы исполнительной и законодательной власти регионов, именно заседая в Совете Федерации, обладали возможностью вести прямой диалог с федеральным центром от имени регионов (прежде всего от лица губер­наторского корпуса, который и задавал тон в прежнем составе палаты). Лишить региональные элиты подобной площадки — института коллектив­ного федеративного торга с федеральным центром — и стало задачей фе­деративной реформы В.Путина.

Качественная смена состава Совета Федерации являлась для федераль­ного центра одновременно и частью всей федеративной реформы 2000 года, и запускающим ее механизмом, поскольку, уходя из верхней палаты феде­рального парламента, главы региональной исполнительной и законода­тельной власти теряли потенциальную возможность кардинально влиять на процесс принятия федеральных законов, в первую очередь тех, которые регламентируют федеративные отношения. Резюмируя, подчеркнем еще раз: смена способа формирования Совета Федерации, решительным об­разом повлиявшая на качественную ротацию верхней палаты Федераль-

5.5. Влияние состава Cobeia Федерации на место верхней палаты в системе институтов вмети 199

ного Собрания — замену глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации, эпизодически выполнявших функции «сенаторов», на профессиональных членов палаты, работающих на постоянной осво­божденной основе, — являлась, по нашему мнению, главной целью ре­формы Совета Федерации. Механизмом реформы стало изменение при­нципа формирования палаты, зафиксированное в Федеральном законе от 5 августа 2000 года.

Анализируя влияние новых принципов формирования Совета Федерации на его место и роль в политической системе России, следует иметь в виду важное обстоятельство: вся проблематика лежит в первую очередь в по­литической плоскости и лишь во вторую — в правовой. Это обусловлено комплексом причин, главные из которых следующие:

1. 
   Совет Федерации как политический институт прописан в Конститу­
   ции Российской Федерации лишь в самом общем виде. Подобная «туман­
   ность» дает достаточно широкие возможности для его реформирования с
   точки зрения принципов формирования, кадрового состава и места в по­
   литической системе России, не меняя при этом конституционные нормы.
   Подобное едва ли возможно осуществить беспрепятственно в отношении
   таких политических институтов, как Государственная Дума, Конституцион­
   ный Суд, Правительство и пр. Как следствие, Совет Федерации пережи­
   вает уже третью свою реформу, и есть основания полагать, что не послед­
   нюю.
   
2. 
   Относительная по сравнению с другими политическими института­
   ми гибкость Совета Федерации в изменении места и роли в политической
   системе России определяется не только намеренной лаконичностью фор­
   мулировок федеральной Конституции, которые касаются статуса и полно­
   мочий палаты. Пожалуй, еще более важным фактором являются характер
   и особенности политического режима, складывающегося в стране на кон­
   кретный период.
   

Логика реформ Президента В. Путина изначально состояла в миними­зации влияния региональных элит на федеральную власть. Прямым след­ствием этого явилось удаление глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации из институтов федеральной власти, в первую очередь из федерального парламента. Таким образом, один из определяю­щих положение Совета Федерации факторов лежит больше в политиче­ской, чем в правовой плоскости.

3. 
   Текущая реформа Совета Федерации стимулировала повышенный
   интерес к нему со стороны различных политических деятелей. С уходом из
   палаты глав исполнительной и законодательной власти субъектов Федера­
   ции открылись возможности для усиления собственного представительства
   и создания лобби в палате для финансово-промышленных групп, полити­
   ческих партий, региональных элит и прочих заинтересованных лиц⁴². Это
   способствовало значительной политизации палаты, которая играет боль­
   шую роль в определении характера позиционирования Совета Федерации
   в политическом пространстве России.
   
4. 
   Наконец, многие нормы и положения, касающиеся формирования и
   практики деятельности Совета Федерации, подчас интерпретируются в
   контексте текущей политической ситуации или стратегических политиче­
   ских интересов игроков на поле Совета Федерации (подробнее об этом —
   в разделе «Проблемное поле ротации состава Совета Федерации»). Таким
   образом, право в данном случае если и не становится заложником полити­
   ки, то по крайней мере находится под большим политическим прессингом.
   

В юридическом и процедурном плане запускающим механизмом реформы Совета Федерации явились положения одного лишь нормативного право­вого акта — Федерального закона «О порядке формирования Совета Фе­дерации Федерального Собрания Российской Федерации». Реализация в соответствии сданным Законом принципа формирования Совета Федера­ции — делегирование представителя от органа государственной власти субъекта Федерации в палату — является многоступенчатой политико-правовой процедурой и уже породила ряд политико-правовых коллизий.

Большинство из этих коллизий возникло в ходе обновления состава Совета Федерации, некоторые сказались впоследствии. Анализ возникших коллизий весьма важен. Они демонстрируют специфику нового качествен­ного состава Совета Федерации, а также его основные проблемные зоны.

⁴² Нельзя сказать, что указанные лица не имели собственного представительства и в прежнем составе палаты, которая состояла из высшего руководства субъек­тов Российской Федерации. Однако с реформой палаты они получили возмож­ность непосредственно формировать собственное представительство в Совете Федерации.

5.5. Влияние состава Cobeia Федерации на место верхней палаты в системе институтов вмети 201

Территориальная принадлежность и членство в палате

Одна из особенностей формирования нового состава Совета Федерации заключается в возможности «территориального отрыва» члена палаты от региона, который он призван представлять. Данное обстоятельство стало одной из ключевых проблем идеологических дискуссий вокруг реформы палаты. В информационном поле и в экспертном сообществе сразу же обозначилась следующая позиция: в результате отсутствия требования об обязательной принадлежности к региону, который новый член палаты со­бирается в палате представлять, Совет Федерации рискует девальвиро­вать свое главное назначение — быть палатой регионов, институциональ­ным механизмом регионального лоббизма в федеральном парламенте.

В правовом отношении это выразилось в следующих нормах. В соот­ветствии с новой редакцией Закона членом верхней палаты может стать любой гражданин Российской Федерации, достигший 30-летнего возраста. Таким образом, возрастной ценз и наличие российского гражданства яв­ляются главными юридически значимыми ограничениями, установленны­ми к занятию должности члена Совета Федерации. Другое ограничение — требование к претенденту на должность обладать правом избирать и быть избранным в органы государственной власти — является вполне тради­ционным в наборе требований к государственным служащим.

В качестве дополнительного требования к претенденту на должность члена палаты оговаривается лишь отсутствие ограничений избирательного права, зафиксированных частью 3 статьи 32 Конституции Российской Фе­дерации, — недееспособность и отбывание наказания в местах лишения свободы по приговору суда. Из этого следует, что закон допускает возмож­ность делегирования на должность члена Совета Федерации лиц, которые не обладают активным избирательным правом на выборах депутатов зако­нодательного (представительного) органа государственной власти, а также главы исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. То есть кандидат на должность члена Со­вета Федерации может и не обладать избирательным правом в отношении тех органов государственной власти, которые, собственно, и решают кад­ровый вопрос представительства в Совете Федерации по новому закону.

Расшифровка данных правовых формулировок означает, что претендент на должность члена палаты, какой бы орган власти он ни представлял, не обязан постоянно проживать на территории региона, орган государствен­ной власти которого и делегирует его в Совет Федерации. Это требование сохранилось в Законе и после работы согласительной комиссии Совета Федерации и Государственной Думы, несмотря на настойчивые требова­ния ряда губернаторов зафиксировать территориальную принадлежность претендента на должность сенатора к региону, который он намеревается представлять, в качестве обязательного условия, подтверждаемого доку­ментально с помощью территориальной регистрации.

202 Глава 5. Члены Совета Федерации

Указанное обстоятельство привело к тому, что значительное число чле­нов нынешней палаты постоянно проживают в Москве. По нашим пред­положительным подсчетам, около 40 % новых сенаторов имели столичную прописку на момент делегирования их в Совет Федерации региональными органами государственной власти.

Стоит отметить, что большинство столичных жителей, представляющих в Совете Федерации российские регионы, — это не коренные москвичи, а выходцы из провинции. Поэтому вопрос о том, что членам Совета Феде­рации с московской пропиской заведомо чужды региональные интересы, излишне радикален. К тому же, как указывалось выше, многие из числа новых членов Совета Федерации являются уроженцами тех регионов, кото­рые они представляют в палате. В данном случае мы имеем дело со своего рода компромиссом между «столичностью» сенатора и его укорененностью в конкретном субъекте Федерации, то есть с тем компромиссом, который весьма выгоден для региона: орган государственной власти, делегирую­щий своего представителя в Совет Федерации, получает в одном лице и человека с необходимым объемом наработанных в федеральных структурах власти связей, и выходца из своего региона, который генетически ощущает связь со своей малой родиной, со своими земляками.

Несколько примеров. Р.Алтынбаев, представляющий ныне в Совете Федерации исполнительную власть Республики Татарстан, после длитель­ной и успешной хозяйственно-политической карьеры в республике стал в 1999 году заместителем министра сельского хозяйства Российской Феде­рации. Представляется, что прежде всего именно в этом качестве — как человек, имеющий широкий круг связей в федеральных органах власти, но ощущающий тесную связь с родным для него регионом, — он был отмечен руководством Татарстана при подборе кандидатуры своего представителя в Совете Федерации.

Аналогично складывалась карьера нынешнего сенатора Е. Бушмина. Предпринимательская и политическая активность Е. Бушмина, успешно развивавшаяся в Нижегородской области, вывела его на федеральный политический уровень: в 1997 году он стал заместителем руководителя Государственной налоговой службы Российской Федерации, а в 1998 году — заместителем министра финансов Правительства Российской Федерации. Тем не менее региональная элита Нижегородской области неизменно рас­сматривала Е. Бушмина как «своего», как представителя интересов ре­гиона в коридорах столичной власти вне зависимости от места житель­ства, зафиксированного в его паспорте. Неудивительно, что с реформой Совета Федерации данный статус Е. Бушмина институционализировал­ся — он стал представителем правительства Нижегородской области в палате.

В отличие от предыдущих сенаторов уроженец Тюменской области А. Гаврин, занимавший видные должности в нефтегазовой отрасли род-

ного региона, а также хозяйственно-административные посты (с 1993 по 2000 год являлся главой г. Когалыма), перешел в Правительство Россий­ской Федерации на должность не заместителя, а министра — он стал ми­нистром энергетики Российской Федерации. А. Гаврин — идеальная кан­дидатура для представителя интересов администрации Тюменской области в Совете Федерации, поскольку он не просто обладает развернутой систе­мой необходимых для области связей на федеральном уровне, его связи касаются наиболее важной для региона сферы — нефтегазовой. В данном случае региональные интересы Тюменской области и профессиональные связи А. Гаврина как нельзя лучше дополняют друг друга.

Г. Горбунов, представляющий в настоящее время в Совете Федерации легислатуру Астраханской области, после успешной карьеры в родной Астраханской области перешел на работу в органы Министерства Россий­ской Федерации по налогам и сборам. Сохранив связи с родным регионом и наработав деловой капитал в столичных коридорах власти, Г. Горбунов оказался востребованным в качестве представителя от законодательной власти Астраханской области в Совете Федерации.

Подобных примеров достаточно много.

Существует и иной, хотя и в чем-то аналогичный, тип сенаторов. Это те члены палаты, которые на момент своего назначения в Совет Федерации действительно являлись представителями федеральной, столичной полити­ческой элиты. Они не имеют даже отдаленной территориальной привязки к региону, который они представляют в палате, то есть они не родились, не учились и не жили в нем. Тем не менее данные члены Совета Федера­ции имеют лоббистскую привязку к региону, который представляют в па­лате. Это означает, что у них сложились продолжительные наработанные связи с руководством данного субъекта Федерации или же исторически, в силу тех или иных причин, они традиционно являются лоббистами данного региона. Подобный сенатор действительно теоретически может даже и не бывать до своего сенаторства в регионе. Это та самая ситуация, на кото­рую так часто пеняют губернаторы, критикуя реформу Совета Федерации. Тем не менее все это не мешает региональной элите считать подобного члена палаты «своим», эффективным лоббистом интересов региона.

В качестве примера можно привести представителя администрации Новгородской области Г. Бурбулиса, который считается давнишним эффек­тивным лоббистом региона. Г. Бурбулис активно проявлял свой лоббист­ский потенциал еще до реформы Совета Федерации, в связи с которой у него и открылась возможность стать членом палаты, будучи заместителем губернатора региона М. Прусака. Назначая в свою администрацию быв­шего влиятельного государственного чиновника, М. Прусак рассчитывал обрести дополнительно необходимые связи в столичных коридорах власти. Этой же мотивацией губернатор руководствовался, делегируя Г. Бурбулиса в палату.

В.Попова, военная карьера которого закончилась в высокой должности командующего Северным флотом, можно смело отнести к давним предста­вителям интересов Мурманской области. Инфраструктура Северного фло­та тесно вплетена в социально-экономический уклад региона, в результате чего интересы флота и Мурманской области перед лицом федерального центра во многом совпадают. Как следствие, нет ничего удивительного в том, что В.Попов, который в качестве бывшего высокого военного чина обладает соответствующим лоббистским потенциалом на уровне феде­рального центра, стал представителем легислатуры Мурманской области в Совете Федерации. В.Попов еще на своей прежней должности как ко­мандующий Северным флотом автоматически способствовал продвиже­нию интересов региона.

Весьма распространены случаи, когда региональные элиты предпочи­тают поставить на должность представителя субъекта Федерации в «палате регионов» фигуру федерального уровня, пусть практически и никак не свя­занную или мало связанную с регионом. Главный акцент ставится именно на полезные связи влиятельного федерального чиновника, а не на регио­нальный патриотизм «своего человека» — представителя региональной элиты.

Так, администрация Белгородской области сделала ставку на А. Донду-кова — влиятельного представителя отечественной авиационной промыш­ленности, который длительное время занимал пост министра промышлен­ности, науки и технологий в федеральном правительстве.

Республика Марий Эл сделала выгодное приобретение в лице А. Тор-шина, ставшего представителем правительства республики в Совете Фе­дерации: за плечами А. Торшина должность полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, что позво­ляет отнести его к разряду профессиональных лоббистов.

В. Завадников, пик карьеры которого пришелся на должность заме­стителя председателя ФКЦБ, а затем заместителя председателя правле­ния РАО «ЕЭС России», стал представителем Саратовской областной Думы в Совете Федерации: саратовские парламентарии предпочли вы­брать «раскрученную» фигуру со связями федерального уровня, а не своего местного политика. Вторым саратовским сенатором стал Р. Абду-латипов, занимавший должность вице-премьера в федеральном прави­тельстве. И это несмотря на то, что традиционно саратовское политиче­ское лобби на федеральном политическом олимпе считается одним из самых представительных (достаточно отметить таких известных полити­ков — выходцев из региона, как В. Володин, Л. Слиска, В. Рашкин и мно­гие другие).

В целом ставка на «раскрученную» федеральную фигуру при выборе своего представителя в Совет Федерации является весьма распространен­ным явлением.

5.5. Влияние состава Cobeia Федерации на место верхней палаты в системе институтов вмети 205

Зачастую сенатор из числа представителей сугубо федеральной поли­тической элиты, то есть не имеющий корней в регионе, который представ­ляет в палате, изначально становится, что называется, «по умолчанию» лоббистом данного региона. Подобная ситуация складывается в силу того, что член Совета Федерации является лоббистом предприятия, компании или даже отрасли в целом, имеющей принципиальное значение для всего региона, который данный член Совета Федерации представляет в палате. Таким образом, здесь мы имеем дело с тем случаем (весьма распространен­ным, например, в США и лишь получающим должное распространение в России), когда интересы предприятия, компании или отрасли настолько переплетаются с региональными интересами, что политик-лоббист про­сто обязан отстаивать интересы одного во имя другого. В подобном случае представитель Совета Федерации, не будучи выходцем или уроженцем ре­гиона, который он представляет в палате, рассматривается региональной элитой данного региона как наиболее эффективный лоббист из всех воз­можных.

Примеров подобного рода членов палаты также можно привести доста­точно. В частности, представителем администрации Таймырского (Долга­но-Ненецкого) автономного округа является Л.Биндар, который с 1996 го­да тесно связан с корпорацией РАО «Норильский никель»: сначала был директором корпорации, впоследствии — начальником управления феде­ральных программ ОАО «Норильская горная компания». Интересы Тай­мыра и интересы «Норильского никеля» поистине трудно разделимы, по­этому неудивительно, что в Совете Федерации их представляет один и тот же человек.

Законодательное Собрание Ярославской области представляет в Со­вете Федерации Е. Заяшников, который тесно связан с ОАО «Славнефть-Ярославнефтеоргсинтез», входящим в состав «Славнефти». Е. Заяшни­ков являлся главным исполнительным директором данного предприятия, имеющего важное социально-экономическое значение для всего региона. Интересно отметить, что напарником Е. Заяшникова в Совете Федерации, представляющим в палате исполнительную власть той же Ярославской области, является лоббист другого ключевого для региона предприятия — В. Глухих. В прошлом первый заместитель министра промышленности РСФСР (1990) и председатель Госкомитета Российской Федерации по оборонным отраслям промышленности (1992—1996), он является пред­седателем совета директоров ОАО «Рыбинские моторы». Таким образом, региональная элита Ярославской области предпочла в обоих случаях сде­лать ставку на лоббистов своих ключевых предприятий как на представи­телей интересов региона в целом.

Другой подобный пример — сенатор А. Гурьев, который с 1990 года работал на руководящих должностях в различных структурах финансовой группы «Менатеп», с 2001 года являлся председателем совета директоров