Государственная региональная экономическая политика

Создание в России ОЭЗ должно дать новый импульс экономическому развитию страны и повысить ее инвестиционную привлекательность. В середине 2000-х гг. в мире действовало более 1000 ОЭЗ – техноградов, а объем мирового рынка информационных технологий составлял более 900 млрд долл. Доля России на этом рынке – около 0,7%, примерно 7 млрд долл. ОЭЗ должны стать инкубатором передовых технологий, идей, наукоёмких производств⁹⁵.

Для управления создаваемыми экономическими зонами

• 
  управление особыми экономическими зонами;
  
• 
  проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ;
  
• 
  осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества,
  
• 
  отбор заявок на создание особых экономических зон, выдачу разрешений на строительство индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, осуществляющим строительство или реконструкцию в границах ОЭЗ;
  
• 
  управление и распоряжение объектами недвижимости, расположенными на территории особой экономической зоны и находящимися в государственной и муниципальной собственности;
  
• 
  осуществление мониторинга реализации соглашений о создании особых экономических зон и т.п.
  

Наблюдательный совет осуществляет рассмотрение следующих вопросов:

• 
  разработка перспективных планов развития особой экономической зоны и их реализация;
  
• 
  участие новых резидентов в особой экономической зоне и ознакомление с их бизнес-планами;
  
• 
  исключение из особой экономической зоны резидентов, не выполняющих условия соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности;
  
• 
  выполнение соглашения о ведении промышленно-производ­ственной или технико-внедренческой деятельности;
  
• 
  выполнение обязательств исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и исполнительно-распо­рядительного органа муниципального образования в соответствии с соглашением о создании особой экономической зоны;
  
• 
  досрочное прекращение существования особой экономической зоны;
  
• 
  использование бюджетных средств, выделяемых на обустройство территории особой экономической зоны;
  
• 
  подготовка информации по запросам вышестоящих структур.
  

В 2006 г. в целях обеспечения условий для создания объектов инфраструктуры, предназначенных для обеспечения функционирования и управления ОЭЗ, было образовано открытое акционерное общество «Особые экономические зоны» (ОАО «ОЭЗ»). Основной его целью является извлечение прибыли. ОАО «ОЭЗ» занимается строительством объектов инфраструктуры особых экономических зон, а также решает вопросы их материально-техни­ческого, финансово-экономического, организационного и иного обеспечения. Оно обеспечивает реализацию соглашений о создании особых экономических зон и управляет объектами ОЭЗ.

В состав ОАО «ОЭЗ» входят восемь дочерних обществ и восемь филиалов.

Таблица 8.2

Состав ОАО «Особые экономические зоны»

Название	Дата государственной регистрации/ дата создания
ОАО «ОЭЗ ППТ «Липецк»	14.08.2006
ОАО «ОЭЗ ППТ «Алабуга»	24.07.2006
Дочерние общества и филиалы ОАО «ОЭЗ» в технико-внедренческих ОЭЗ
ОАО «ОЭЗ ТВТ «Дубна»	28.11.2006
ОАО «ОЭЗ ТВТ «Томск»	20.07.2006
Филиал ОАО «ОЭЗ» в Санкт-Петербурге	21.05.2007
Филиал ОАО «ОЭЗ» в Москве	21.05.2007
Дочерние общества и филиалы ОАО «ОЭЗ» в туристско-рекреационных ОЭЗ
ОАО «ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь»	15.01.2008
Филиал ОАО «ОЭЗ» в Республике Алтай	05.10.2007
Филиал ОАО «ОЭЗ» в Республике Бурятия	05.10.2007
Филиал ОАО «ОЭЗ» в Иркутской области	05.10.2007
Филиал ОАО «ОЭЗ» в Калининградской области	05.10.2007
Филиал ОАО «ОЭЗ» в Ставропольском крае	05.10.2007
Филиал ОАО «ОЭЗ» в Краснодарском крае	22.11.2007
Дочерние ОАО
ОАО «Внешстройимпорт»	11.08.2006
ОАО «Внешстройимпорт-проект»	11.08.2006
ОАО «ОЭЗ-эксперт»	24.08.2006

При ОАО «ОЭЗ» функционируют инвестиционный совет и экспертно-технический (научный) совет.

В регионах, осуществляющих формирование ОЭЗ, создаются территориальные органы по управлению особыми экономическими зонами.

На территориальный орган по управлению ОЭЗ возложены следующие функции:

• 
  проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, оказание услуг и выполнение работ, включая проведение НИОКР и технологических работ для государственных нужд;
  
• 
  осуществление управления особыми экономическими зонами;
  
• 
  участие в ведении банка данных земельных участков, отведенных для создания ОЭЗ, и объектов недвижимости, находящихся на их территории;
  
• 
  регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в качестве резидентов;
  
• 
  оформление по заявлению резидента ОЭЗ приглашения на въезд в РФ иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности;
  
• 
  контроль исполнения резидентом соглашения об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедрен­ческой или туристско-рекреационной деятельности;
  
• 
  участие в разработке и реализации перспективного плана развития ОЭЗ, а также в ведении реестра резидентов.
  

При администрации субъекта РФ могут также образовываться Совет по особой экономической зоне и открытое акционерное общество со 100%-ным государственным капиталом.

Рассмотрим систему территориальных органов управления ОЭЗ на примере управления особой экономической зоной туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь» в Алтайском крае. Она включает следующие основные структуры.

• 
  Территориальное управление особыми экономическими зонами по Алтайскому краю, созданное 17.08.2007 г. Оно осуществляет функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере управления ОЭЗ, а также контроль выполнения соглашений об осуществлении туристско-рекреационной деятельности.
  
• 
  Управление Алтайского края по обеспечению функционирования особых экономических зон, осуществляющее полномочия по взаимодействию с федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в сфере создания, функционирования ОЭЗ в Алтайском крае и управления ими. Управление создано 03.04.2007 г. для разработки перспективных планов развития ОЭЗ и порядка их финансирования за счет средств краевого бюджета. Его функции – привлечение резидентов в ОЭЗ, формирование заявок на участие в конкурсе по их созданию, координация деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по размещению объектов инфраструктуры ОЭЗ, а также участие в разработке архитектурно-планировочной концепции создания инфраструктурных объектов.
  
• 
  Наблюдательный совет особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории Алтайского района Алтайского края;
  
• 
  ОАО «ОЭЗ ТРТ Бирюзовая Катунь», зарегистрированное 15.01.2008 г. Его основными задачами являются: участие в экономическом и социальном развитии ОЭЗ путем создания, строительства и эксплуатации объектов, управления ими, привлечение инвестиций, содействие деятельности резидентов, привлечение рабочей силы и др.
  

3 февраля 1997 г. власти края приняли Закон Алтайского края «О свободной экономической зоне «Алтай» №2-ЗС, согласно которому СЭЗ «Алтай» «…осуществляет свою деятельность в виде локальных, функциональных, таможенных и иных свободных экономических зон в административных границах Алтайского края». Этим законом территория функционирования СЭЗ «Алтай» была определена в границах Первомайского и Немецкого районов. В 1998 г. в ее состав вошел аэропорт Барнаула.

За период функционирования с 1997 по 2000 г. в СЭЗ «Алтай» было зарегистрировано 1278 предприятий. За это время участникам СЭЗ «Алтай» было предоставлено льгот на сумму 218,4 млн руб., а общая сумма поступлений от них составила 326,4 млн руб., т.е. на 108 млн руб. больше полученных льгот⁹⁶.

СЭЗ «Алтай» была типичной российской свободной экономической зоной и имела ярко выраженный оффшорный характер.

В настоящее время на территории края формируются две особые экономические зоны: туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь» и игорная зона «Сибирская монета».

Создание особой экономической зоны туристско-рекреаци­онного типа «Бирюзовая Катунь» на территории Алтайского района предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2007 г. Согласно концепции зоны, подготовленной Главным управлением экономики и инвестиций Алтайского края, предполагается два этапа ее развития.

На первом этапе (2007–2017 гг.) планируется благоустройство территории «Бирюзовой Катуни», расположенной в пределах Алтайского района общей площадью 32,3 кв. км. Из бюджетных источников предполагается получить: из федерального бюджета – 6,93 млрд руб., из бюджета Алтайского края – 0,3 млрд руб., из местного бюджета – 0,08 млрд руб. За счет бюджетных средств будут создаваться инфраструктурные объекты ОЭЗ: сооружения энергоснабжения, водоснабжения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения, объекты наружных сетей, а также мостовой переход, автодорога, реконструкция аэропортов Бийска и Барнаула. До 2016 г. объем внебюджетных инвестиций в развитие ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» должен составить 3,2 млрд руб.

На втором этапе (2017–2025 гг.) предполагается создание на территории Алтайского края особого анклава – курортно-рекреа­ционной местности. В ее состав в перспективе должны войти четыре района – Чарышский, Солонешенский, Смоленский, Алтайский и курорт Белокуриха. Минимальный объем инвестиций должен составить 37,8 млрд руб.

Государственная экономическая политика в ОЭЗ должна будет установить особые административный режим и режим землепользования, специальный порядок предоставления налоговых и таможенных преференций.

Создание особых зон в Алтайском крае должно повлечь за собой большой поток федеральных инвестиций. Факторами, сдерживающими инвестиции, могут стать достаточно жесткий административный контроль, управление из федерального центра (в отношении туристско-рекреационной и игорной зон), что может привести к росту транзакционных издержек. В мировой практике считается одной из существенных функций администрации ОЭЗ их уменьшение практически до нулевого уровня⁹⁷.

Другой фактор, определяющий успешность ОЭЗ, – это правильное размещение зоны. Большинство международных экспертов сходятся в том, что размещать ОЭЗ необходимо там, где уже есть подобные виды экономической деятельности, которые собираются развивать, или есть необходимая инфраструктура⁹⁸. Согласно этому критерию создание туристско-рекреационной зоны вполне оправдано. Алтай зарекомендовал себя как туристский регион общероссийского характера (по оценочным данным властей в 2008 г. сюда приезжало отдыхать до 1 млн чел.). В развитие «Бирюзовой Катуни» к 2007 г. было вложено 260 млн руб. частных инвестиций. Потребителями туристского продукта ОЭЗ должны стать не только жители Алтая, Сибири, но и Москвы, Санкт-Петербурга, а также иностранные туристы.

Для создания благоприятного инвестиционного климата администрация Алтайского края применяет механизмы поддержки организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории региона:

• 
  субсидирование за счет средств краевого бюджета процентной ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации по банковским кредитам, привлекаемым организациями края;
  
• 
  субсидии по компенсации на четыре процентных пункта налога на прибыль организации в части сумм, подлежащих зачислению в краевой бюджет;
  
• 
  размещение на конкурсной основе средств краевого бюджета для финансирования инвестиционных проектов;
  
• 
  предоставление обеспечения исполнения обязательств;
  
• 
  финансирование инвестиционных проектов на долевых началах.
  

Развитие игорной зоны «Сибирская монета» планируется осуществлять в рамках мегапроекта «Алтайская курортно-рекреа­ционная местность», основная цель которого – создание в регионе игорного и курортно-рекреационного комплексов, ориентированных на максимальное использование природно-ресурсного потенциала и географических особенностей местности. По предварительным расчетам, общие затраты на создание внешней инфраструктуры с целью развития игорной зоны составят около 14 млрд руб. Данные средства планируется привлечь как из государственных, так и частных источников финансирования. Обустройство игорной зоны предполагает разработку эксклюзивных проектов и дизайнерских решений игорных, гостиничных, культурно-развлека­тельных комплексов (казино, гостиничные комплексы, рестораны и т.д.). К организации зоны будут привлечены проектные, строительные, дорожные и энергообеспечивающие организации Алтайского края.

В то же время создание игорной зоны вызывает больше негативных, чем позитивных моментов. Представители органов управления в основном отмечают положительные стороны данного проекта: финансовая поддержка из федерального центра, привлечение крупных российских и зарубежных инвесторов, создание большого числа новых рабочих мест, стимулирование развития смежных отраслей экономики и инфраструктуры. Вместе с тем практически не замечаются возможные проблемные стороны данного проекта, которые волнуют жителей близлежащих районов и края в целом, ученых, журналистов, политиков, представителей игорных и туристских организаций⁹⁹.

Прежде всего, мировая практика показывает, что развитие игорного бизнеса сопровождается всевозможными криминальными проявлениями, наркоманией и проституцией. Не зря Лас-Вегас (США) называют не только игорной столицей мира, но и городом греха. Развитие игорной зоны может создать почву для увеличения коррупции. К росту коррупционной практики приведет: во-первых, появление в регионе новых криминальных структур, а во-вторых, по мнению А. Сатарова, распределение значительных бюджетных средств¹⁰⁰. Создание игорной зоны может вызвать увеличение социального напряжения в регионе. С общегосударственных позиций нелогично развитие игорного бизнеса в бедном субъекте Федерации.

Успешное функционирование особых экономических зон должно способствовать интеграции природных, рекреационных и культурно-исторических ресурсов, а также росту занятости, снижению безработицы и преодолению экономической слабости региона.
Вопросы для самоконтроля

1. 
   Что понимается под особой экономической зоной (ОЭЗ)?
   
2. 
   Перечислите характерные черты ОЭЗ.
   
3. 
   Какие требования применяются при обоснованности размещения ОЭЗ?
   
4. 
   Назовите основные акты нормативной базы функционирования ОЭЗ в Российской Федерации.
   
5. 
   С какой целью создаются ОЭЗ?
   
6. 
   Какие типы ОЭЗ формируются в настоящее время в России? Приведите примеры ОЭЗ разного типа.
   
7. 
   Назовите особые условия создания ОЭЗ.
   
8. 
   Кто входит в состав наблюдательного совета ОЭЗ?
   
9. 
   Какому министерству передало свои функции Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами?
   
10. 
    Каков опыт функционирования СЭЗ «Алтай»?
    
11. 
    Цели и этапы создания особой экономической зоны туристско-рекреационного типа «Бирюзовая Катунь»?
    
12. 
    Что включают в себя механизмы поддержки организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Алтайского края?
    

9.1. Понятие и критерии эффективности государственной экономической политики

9.2. Основные подходы к характеристике эффективности государственного управления

9.3. Оценка эффективности ГРЭП

С первых шагов экономической науки проблема эффективности стала одной из центральных. Наиболее широко понятие эффективности используется в производственных системах. В российской экономической литературе категория «эффективность национального производства» установлена как соотношение затрат и выпуска продукции¹⁰¹. Каждое экономическое явление, каждый процесс чаще определяется не одним, обособленным, а целым комплексом взаимосвязанных показателей. В связи с этим выбор и обоснование системы показателей для отражения экономических явлений и процессов является важным методологическим вопросом в определении социально-экономической эффективности производства.

Как подчеркивает лауреат Нобелевской премии по экономике М. Алле (Франция), поиск эффективности ни в коей мере не навязывается в качестве высшей цели, которой должны быть подчинены все прочие соображения¹⁰². Национальная безопасность, социальная стабильность, культурные идеалы и так далее также представляют собой цели, и их, естественно, следует учитывать, когда речь идет об определении общей политики. Эти цели могут быть более важными, нежели чисто экономическая эффективность и просто благосостояние.

Эффективность не рассматривается и не может рассматриваться в качестве самоцели. Поиск эффективности может потребовать глубокой трансформации условий производства, изменений, имеющих тяжелые последствия в социальном плане и трудно осуществимых политически. Стремление к прогрессу само по себе противоречит стремлению к безопасности, иначе говоря – к стабильности. Кроме того, стремление к эффективности не обязательно находится в гармонии с этическими представлениями. Поиск эффективности предполагает какой-то минимум стимулов, а поскольку люди одарены по-разному, то реализация равенства в материальном положении, если это отвечает пожеланиям людей, может оказаться в противоречии с требованиями эффективности.

Экономическая эффективность не может быть самоцелью, но вопрос заключается в том, чтобы выяснить, как наилучшим образом удовлетворить потребности людей и какое место на шкале этих потребностей – во всех социальных группах – занимают материальные потребности.

С более узкой точки зрения, главное – выяснить, какую политику следует проводить, если ставится задача добиться максимально эффективной деятельности людей в экономическом плане. Ресурсы, которыми мы располагаем в виде труда, природных богатств, ранее произведенного оборудования, технических знаний, необходимых для их использования, ограничены. Наши потребности, напротив, практически безграничны. Если нам известны условия, которые предполагает поиск максимальной эффективности в экономическом плане, будет легче увидеть, в какой мере они должны быть видоизменены, чтобы учесть неэкономические данные социального и политического характера, т.е. учесть вопросы, разрешения которых так или иначе требует жизнь. С этой точки зрения любая реалистическая политика выступает идеалом максимальной эффективности и неэкономическими устремлениями этического, социального или политического порядка.

Критерии эффективности представляют собой стороны проявления управления, при анализе которых можно определять уровень и качество экономической политики и управления, их соответствие потребностям и интересам общества. Трудность в выработке критериев эффективности управления, в том числе и государственного, заключается в том, что для управления не совсем ясными, а часто и неопределенными предстают обе стороны: и результаты, и затраты.

Критерии эффективности государственной экономической политики формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта – политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы – все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государст­венным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему – естественная самоорганизация общества.

В научной литературе выделяются следующие виды критериев¹⁰³:

1. Ценностно-рациональный (политическая стратегия, государственные программы, планы, социально-политические и экономические концепции, принципы, методы управления);

2. Целерациональный (государственные программы, планы, принципы деятельности управления, организационные структуры, формы, методы, нормы и стиль управленческой деятельности, правовое и информационное обеспечение, способы артикуляции интересов государства и граждан);

3. Прагматический (непосредственные результаты изменения управляемых объектов).

Помимо критериев экономической эффективности государственного управления можно выделить критерии эффективности социального управления:

1. Степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника;

2. Законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления;

3. Реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и в конечном счете не обеспечат и реального функционирования и развития;

4. Глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей;

5. Характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности власти должны оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства;

6. Авторитетность решений и действий управленческих структур и работников;

7. Правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками.

В основе критериев эффективности экономической политики – принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс.

Всю сложность оценки эффективности мероприятий экономической политики можно решить, если ее цели формулировать на основе следующих принципов:

- цели экономической политики должны быть содержательными, адекватными, измеряемыми и иметь более или менее установленный срок достижения;

- по отношению к целям можно применять критерий «норма управляемости», обозначив его как норму достижимости целей¹⁰⁴.

Реализация государственной политики выражается в претворении в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев общества при главенствующей роли исполнительной власти. Механизм реализации включает нормативно-правовые, организационные, экономические средства и методы воздействия на управляемый объект и предполагает выработку соответствующих решений, создание управленческих структур, наличие необходимых ресурсов. Эффективность выполнения мероприятий зависит от реалистичности поставленных целей, взаимодействия всех организаторов и участников реализации политического курса, поддержки его социальными группами и лидерами политических течений¹⁰⁵.