Теория общественного выбора Дж. Бьюкенена

Основоположником этой еще одной важнейшей составляющей неоинституционализма является Дж. Бьюкенен (род. в 1919), который выразил в категориях экономической науки основные закономерности принятия политических решений.

Основные работы: «Чистая теория государственных финансов (1949)», «Индивидуальный выбор при голосовании и рынок» (1954), «Расчет согласия. Логические основы конституционной демократии» (1962 совместно с Г.Таллоком), «Государственные финансы в демократическом процессе»(1967), «Границы свободы. Между анархией и Левиафаном» (1975), «Демократия в дефиците» (1978, совместно с Р.Вагнером), «Власть налогообложения» (1980 совместно с Дж.Бренненом) и др.

Бьюкенен как и другие представители неоинституционализма – противник государственного вмешательства в экономику. Он настаивает на том, что речь следует вести не о приоритете или выборе определенной политики (кейнсианской или монетаристской), а о путях ограничения государственного регулирования и о кардинальном усовершенствовании самого ме­ханизма принятия решений на политическом уровне. Признавая, что существующая демократическая система далека от идеала (ограничивает права человека, игнорирует интересы значительного числа людей и т.д), Бьюкенен пришел к выводу, что необходима разработка оптимального механизма выработки экономической политики. В этом суть теории общественного выбора.

Для решения этой проблемы в качестве инструментов анализа Бьюкенен, как и другие представители неоинституционализма, использовал экономи­ческую теорию неоклассиков. По Дж. Бьюкенену, это вполне правомерно, т.к. методы анализа рыночного поведения можно применять к исследованию любой сферы деятельности, в том числе политики, ибо всюду люди руководствуются одними и теми же мотивами. Так, в политике ими движут отнюдь не альтруистические или нравственные склонности. Политические решения — это выбор альтернативных вариантов, а достижение политического согласия про­исходит подобно тому, как это происходит на обыч­ном рынке. Особенности политического рынка состоят в том, что если на обычном рынке люди меняют деньги на товар (или продукт на продукт), то в политике платят налоги в обмен на общественные блага. Но хотя потребителем общественных благ является не отдельный человек, а общество в целом, тем не менее, в политике, как считает Бьюкенен, все же сущест­вует аналог свободной торговли. Это согласие между людьми, прису­щее любому виду обмена. По его мнению, единодушие, достигнутое участниками коллективного выбора в политике, аналогично добро­вольному обмену индивидуальных товаров на рынке.

В этом суть экономического подхода к коллективной деятельности. Здесь ставится под сомнение неявно присутствующий тезис, что стрем­ление к получению выгоды явно доминирует в экономической сфере. А в политической — люди не стремятся максимизировать свою полез­ность, а пытаются реализовать общественный интерес, или общее благо.

По мнению Бьюкенена, человек максимизирует полезность, как в рыночном, так и в политическом обмене (политическая деятельность рассматривается им как особая форма обмена). В экономике, как и в политике, люди преследуют сходные цели — получить выгоду, при­быль. Принимая соответствующие решения, политики, по утвержде­нию Бьюкенена, исходят из своих частных интересов, которые далеко не всегда соответствуют интересам общества. Политические деятели думают о том, как обеспечить успех на выборах, получить голоса изби­рателей. Самая популярная мера — наращивание государственных рас­ходов. Но этим стимулируется инфляция. Далее следует усиление жест­кого регулирования, государственного контроля, раздувание бюрократического аппарата. В итоге правительство концентрирует в своих руках все большую власть. А экономика оказывается в проигрыше.

Таким образом разоблачается миф о государст­ве, у которого нет никаких иных целей, кроме заботы об общественных интересах. Государство — это люди, которые используют правительст­венные учреждения в собственных интересах. Государство — это арена конкуренции людей за влияние на принятие решений, за доступ к распределению ресурсов, зa места в иерархической лестнице.

Решение проблемы злоупотребления политической властью, по мнению Бьюкенена, лежит на путях разработки концепции организации политического рынка. Он предлагает реформировать политичес­кие процедуры и правила таким образом, чтобы они способствовали достижению общего согласия. В этом идеальном случае в результате коллективных действий ожидается получение взаимных выгод всеми сторонами подобно тому, как это происходит на рынке.

В концепции Бьюкенена в рамках политического обмена выделя­ются два уровня общественного выбора. Первый уровень — разработка правил и процедур политической игры. Второй — формирование стра­тегии поведения индивидов в рамках установленных правил.

На первом этапе определяются права индивидов, устанавливаются правила взаимоотношений между ними. В теории общественного вы­бора это называется конституционный выбор. Конституция — ключе­вая категория концепции Дж. Бьюкенена. Под термином «конститу­ция» понимается набор заранее согласованных правил, по которым осуществляются последующие действия. Например, правил, регламен­тирующих способы финансирования бюджета, одобрения государст­венных законов, системы налогообложения и т.д. Текущая политика — это результат игры в рамках конституционных правил. И подобно тому, как правила игры предопределяют ее вероятный исход, конституцион­ные нормы формируют результаты политики или, наоборот, затрудня­ют их достижение. Поэтому результативность и эффективность поли­тики в значительной мере зависят от того, насколько корректно была составлена первоначальная конституция.

Характерно, что правовая система, система законов, у Дж. Бьюкенена выступает как своеобразный общественный капитал. Причем в отличие от обыкновенного капи­тала, отдача от которого может быть получена достаточно быстро, выгоды от надежной правовой системы, заключающиеся в росте стабильности межиндивидуальных отношений, т.е. незримы. Тем не менее, расшатывание правовой системы, которое может привести к утрате общественного капитала, имеет катастрофические последствия.

Совокупность предлагаемых правил, норм поведения, процедур Бьюкенен называет конституцией экономической политики. Но здесь возникает самая сложная проблема — выработка правил, по которым эта конституция принимается, так называемые предконститционные правила. Рассматривая политику как процесс сложного взаимовыгодного обмена, Бьюкенен так предлагает организовать этот обмен, чтобы все участни­ки могли рассчитывать на получение чистого позитивного результата на уровне конституционного выбора. Дж. Бьюкенен рассматривает этот вопрос с позиций индивидуальных членов общества, стоящих перед выбором альтернативных правил и процедур принятия решений и знающих, что позже они будут действовать в рамках этих правил.

При решении данной проблемы Дж. Бьюкенен выдвигает правило единогласия для принятия первоначальной конституции, по­скольку принцип квалифицированного и тем более простого большин­ства даже в условиях прямой демократии может привести к ущемлению прав меньшинства. Не стоит говорить, как высоки издержки принятия решений в условиях единогласия. Принцип же простого большинства допускает возможность выбора в пользу экономически не эффектив­ного результата.

Еще сложнее ситуация в условиях представительной демократии, когда общественный выбор осуществляется через определенные про­межутки времени и ограничен кругом претендентов, который предла­гает свой пакет программ. Избиратели не могут позволить себе значи­тельные траты, связанные с получением необходимой информации о предстоящих выборах. Существует своеобразный эффект порога — ми­нимальное значение пользы, которое необходимо превысить, чтобы избиратель участвовал в политическом процессе. Рациональный изби­ратель должен соотносить предельные выгоды от влияния на депутата с предельными издержками. Как правило, последние значительно пре­вышают первые, поэтому желание постоянно воздействовать на депу­тата у избирателя минимальное.

Совсем иная ситуация у избирателей, интересы которых сконцент­рированы на отдельных вопросах (например, производителей тех или иных товаров). Создав группы, они могут значительно компенсировать затраты, если устраивающий их законопроект будет принят. Дело в том, что выгоды от принятия закона будут реализованы внутри группы, а издержки распределятся на все общество в целом. Можно сказать, что концентрированный интерес немногих побеждает распыленные инте­ресы большинства. Усугубляет ситуацию заинтересованность депута­тов в активной поддержке со стороны влиятельных избирателей, ибо это увеличивает шансы их переизбрания на новый срок. И в этом су­щественный изъян представительной демократии, поскольку в услови­ях прямой демократии выгодные им решения не были бы приняты.

Таким образом, как доказывает Бькенен, всемогущее демократическое правитель­ство именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе большинство.

Одним из направлений исследования в теории общественного вы­бора является экономика бюрократии. Экономика бюрократии, со­гласно теории общественного выбора, это система организаций, удов­летворяющая двум критериям: она не производит экономические блага и извлекает часть своих доходов из источников, не связанных с прода­жей результатов своей деятельности. Бюрократия обслуживает интере­сы законодательной и исполнительной власти. Реализуя свои собст­венные интересы, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использова­нию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они не могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения и усиления влияния.

Усиление бюрократии является следствием увеличения экономи­ческих функций государства, поэтому представители теории общест­венного выбора выступают за всемерное уменьшение экономической роли государства. В работе «Границы свободы. Между анархией и Ле­виафаном» Дж. Бьюкенен проводит разграничение между государст­вом-гарантом и государством-производителем. С его точки зрения, конституционный договор (или набор правил и процедур, в рамках ко­торых существует политическая организация общества) ведет к станов­лению государства-гаранта. Эта устанавливаемая в законодательном порядке структура определяет права собственности и контроля индиви­дуальных лиц над ресурсами, стимулирует частные контракты и ограни­чивает произвол отдельных лиц. По мнению Бьюкенена, возникнове­ние государства-гаранта представляет собой прыжок от анархии к поли­тической организации. В рамках этой структуры организованная тор­говля и обмен производимых частным образом товаров и услуг будут способствовать взаимной выгоде участников этого процесса.

Государство-производитель — это структура, производящая обще­ственные блага, или товары коллективного пользования. Усиление данной функции государства приводит к увеличению влияния управ­ленцев и бюрократов и обусловливает угрозу появления Левиафана. (Бьюкенен использует знаменитый символ Т. Гоббса, который означал автократическое государство.)

Условием эффективной борьбы с бюрократией представители тео­рии общественного выбора считают приватизацию, ее содержанием - ограничение сфер деятельности государства. Даже производство общественных благ не повод, с их точки зрения, для государ­ственного вмешательства в экономику, поскольку разные налогоплательщики извлекают неодинаковую выгоду от государственных программ. По их мнению, демократичным является преобразование общественных товаров и услуг в экономические блага, произ­водимые рынком.

По их мнению, государ­ство должно выполнять защитительные функции и не брать на себя функции участия в производственной деятельности. Выдвигается принцип защиты порядка без вмешательства в экономику. Поэтому главной задачей является создание конституционной экономики.

Безусловно, создание конституционной экономики, где критерием справедливости и эффективности политической системы должно по­служить распространение правил экономической игры на политичес­кий процесс, выглядит очень привлекательным. Однако довольно трудно практически реализовать концепцию Бьюкенена, особенно принцип единогласия.

Признание заслуг нового направления выразилось в присуждении Нобелевской тремии по экономике его виднейшим представителям — Джеймсу Бьюкенену (1986), Рональ­ду Коузу (1991), Гэри Беккеру (1992) и Дугласу Норту (1993).