Теоретические основы регулирования деятельности кредитных организаций как субъектов современного финансового права 12. 00. 14 административное право; финансовое право; информационное право

12.00.14 – административное право; финансовое право; информационное право

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук


Саратов 2010

Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права».

академик МАН ВШ,

заслуженный работник высшей школы РФ

Химичева Нина Ивановна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Турбанов Александр Владимирович
доктор юридических наук, доцент

Соколова Эльвира Дмитриевна
доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права»

Автореферат разослан «____»____________ 2010 г.
Ученый секретарь диссертационного совета,

кандидат юридических наук О.С. Ростова

Проблемы финансового права как отрасли публичного права вызывают интерес ученых с позиций кардинального изменения содержания публичной финансовой деятельности, которая в настоящее время осуществляется не только государством, муниципальными образованиями, но и субъектами иных форм собственности. Правовое регулирование деятельности последних нуждается в использовании потенциала и частного права, и публичного права, в том числе принципов и приемов финансово-правового регулирования.

Оценка и прогноз многих процессов и явлений в современной правовой системе преломляются через призму понятия «публичный интерес». Публичный интерес послужил весомым основанием для расширения границ современного финансового права, обусловил поиск особых способов правового регулирования соответствующих общественных отношений, изменение круга его субъектов, а также всей финансовой политики государства в целом.

Существенное значение в финансовой деятельности современного Российского государства и муниципальных образований отводится кредитным организациям. Появившись в связи с разгосударствлением экономики, они стали делить с государством и муниципальными образованиями различные функции, обусловленные работой финансово-кредитного механизма. Вместе с тем деятельность данных организаций как коммерческих носит рисковый характер, что, в свою очередь, предопределяет необходимость ее регулирования и надзора за ней со стороны государства во избежание различных негативных ситуаций, в том числе кризисных. Поэтому кредитные организации, будучи субъектами финансового права, обладают юридическими правами и обязанностями в самых различных сферах финансово-правового регулирования. Они могут быть участниками практически всех финансовых правоотношений.

Используя потенциал банковской системы, государство имеет возможность решать свои задачи не только методом прямого покрытия затрат на финансирование различных социально-экономических программ, но и посредством использования кредитных ресурсов банковской системы. В связи с этим правовое регулирование финансовых, денежных и кредитных отношений, осуществляемое на основе единых принципов финансового права, можно обозначить в качестве общей задачи при выработке системы приемов и средств финансово-правового регулирования.

Изучение тех или иных аспектов правового регулирования банковской деятельности в советской юридической науке осуществлялось в основном с точки зрения актуального для плановой экономики института кредитно-расчетных отношений. Поэтому исследовались главным образом деятельность Государственного банка СССР, функции кредита для социалистической плановой экономики, расчеты в народном хозяйстве. Как представляется, работой, посвященной непосредственно классической сущности банковской деятельности, можно считать курс лекций о «банковом праве» М.М. Агаркова, изданный в первой четверти прошлого века¹.

Особенности современной банковской системы требуют изучения как различных аспектов деятельности Центрального банка Российской Федерации, так и кредитных организаций (банков и небанковских кредитных организаций). Исследование правового статуса кредитных организаций в отечественной юридической науке, как правило, осуществляется в рамках административного и гражданского права. Финансово-правовые аспекты деятельности кредитных организаций научному осмыслению подвергаются довольно редко.

Вместе с тем права и обязанности кредитных организаций как участников некоторых финансово-правовых отношений (налоговых, бюджетных и др.) рассматриваются в научных исследованиях, но чаще всего не с теоретических, а с практических позиций. Однако тот факт, что на сегодняшний день кредитные организации обладают финансовой правосубъектностью практически во всех подотраслях и институтах финансового права, требует соответствующего ее анализа именно в рамках предмета финансово-правовой науки.

Изложенное подтверждает актуальность и востребованность заявленной темы исследования для развития доктрины современного финансового права, совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности, обусловленной проблемами финансовой правосубъектности кредитных организаций.

Степень научной разработанности темы. Объектом научных исследований, посвященных публично-правовому регулированию деятельности организаций, осуществляющих банковские операции, как правило, являются общественные отношения, возникающие в процессе функционирования банковской системы, осуществления банковской деятельности в целом или деятельности Центрального банка Российской Федерации в частности. Среди таких исследований работы Т.Р. Арутюняна, А.М. Асадова, А.Ф. Бадтиева, Н.М. Бородиной, А.Г. Братко, Л.В. Бричко, Я.А. Гейвандова, С.А. Голубева, Е.П. Орлюк, Е.Н. Пастушенко, Е.Н. Пепеловой, Г.А. Тосуняна, Е.В. Черниковой и др.

Важно отметить научное направление, в рамках которого изучаются различные формы государственного регулирования деятельности кредитных организаций: страхование вкладов, банковское регулирование, банковский надзор. Формирование доктрины финансово-правового регулирования банковской деятельности кредитных организаций осуществляется такими учеными, как Е.Ф. Быстрова, Д.В. Давиденко, Е.А. Завода, Л.Т. Казакбиева,

М.В. Комиссарова, В.Ю. Миронов, А.В. Турбанов и др. Однако специальных работ, посвященных комплексному анализу финансово-правового регулирования деятельности кредитных организаций, в финансово-правовой науке нет.

Правовое регулирование банковской деятельности кредитных организаций с позиций цивилистики достаточно подробно исследовано в трудах В.А. Белова, В.В. Витрянского, Л.Г. Ефимовой, Л.А. Новоселовой, О.М. Олейник, К.Т. Трофимова, Ю.В. Филатова и др.

Вместе с тем кредитные организации участвуют в процессах формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств публичного характера (в том числе внутри функционирования банковской системы), а также в денежных и платежных отношениях, в совершении валютных операций. В результате они становятся участниками широкого спектра финансовых правоотношений, что требует всестороннего научного исследования правового положения кредитных организаций как субъектов современного финансового права.

Правовое положение субъектов финансового права (общетеоретические аспекты и финансово-правовой статус отдельных субъектов) рассмотрено в работах Л.Л. Бобковой, Д.В. Винницкого,

В.В. Гриценко, Л.Н. Древаль, Ю.А. Крохиной, В.В. Попова, Н.И. Химичевой и др. В самостоятельном теоретическом исследовании нуждается также правовое положение кредитных организаций как особых субъектов финансового права, участвующих в публичной финансовой деятельности ввиду их хозяйственной деятельности по осуществлению банковских операций.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения (финансовые, денежные, кредитные), возникающие в процессе публичной деятельности кредитных организаций (банков и небанковских кредитных организаций).

Предмет исследования составляют теоретические основы и содержание финансовой правосубъектности кредитных организаций, обусловленные особенностями предмета и метода современного финансового права как одной из отраслей публичного права.

В связи с этим требуется провести комплексное исследование правового положения кредитных организаций как субъектов современного финансового права с учетом особенностей финансовой деятельности Российского государства и муниципальных образований, что может быть использовано при разработке некоторых новелл финансового законодательства, в том числе отдельных положений проекта кодифицированного закона, направленного на систематизацию правового регулирования банковской деятельности.

Для достижения сформулированной цели в работе определены следующие задачи:

– проанализировать в историческом аспекте подходы к пониманию финансового права с целью выявления особенностей предмета и метода современного финансового права;

– на основе анализа коллизий правовых доктрин разграничить предмет финансового права и предмет административного права, а также предмет финансового права и предмет гражданского права с точки зрения дифференциации правовых норм, регулирующих деятельность кредитных организаций;

– в рамках метода финансового права раскрыть особенности правовых дозволений при регулировании деятельности кредитных организаций;

– исследовать понятие «публичный интерес» как основополагающее понятие публичного права;

– рассмотреть базовые экономические отношения (финансовые, денежные, кредитные), охватываемые содержанием публичной финансовой деятельности;

– на основе теории комплексных образований в праве и теории о соотношении понятий «система права» и «система законодательства» выявить соотношение таких явлений, как финансовое право и банковское право;

– с учетом исторического опыта банковской деятельности и содержания законодательной дефиниции «кредитная организация» обосновать сущность деятельности современных кредитных организаций в аспекте совершаемых ими банковских и других операций;

– проанализировать особенности правового положения банков и небанковских кредитных организаций;

– выявить в содержании правосубъектности кредитных организаций признаки юридического лица публичного права;

– сформулировать понятие финансовой правосубъектности кредитных организаций, раскрыть ее содержание и особенности в отдельных подотраслях и институтах финансового права;

– выявить особенности финансовой правосубъектности банков;

– рассмотреть отдельные направления современной финансово-правовой политики, связанные с правовым регулированием деятельности кредитных организаций;

– сделать предложения по изменению и дополнению действующего законодательства, направленные на уточнение содержания финансовой правосубъектности кредитных организаций;

– разработать концепцию главы «Отношения между кредитной организацией и государством (муниципальным образованием)» проекта Денежно-кредитного кодекса Российской Федерации, предназначенного для кодификации банковского законодательства.

Методологической основой исследования служат общенаучные и частно-научные методы, базирующиеся на диалектической теории познания, – исторический, логический, сравнительно-правовой и др.

Сочетание историко-правового и сравнительно-правового методов позволило выявить влияние конкретных исторических, социально-экономических и правовых факторов на особенности правосубъектности организаций, осуществляющих банковские операции в условиях государственной демонополизации банковской деятельности. Применение лингвистического метода исследования способствовало определению этимологии и лексического значения определенных слов и словосочетаний, участвующих в определении тех или иных понятий, интерпретации отдельных научных постулатов и законодательных конструкций. Системный метод обеспечил анализ различных подотраслей и институтов финансового права, нормы которых регулируют деятельность кредитных организаций. Применение структурно-функционального метода позволило объяснить сущность финансовой правосубъектности кредитных организаций, раскрыть особенности ее содержания в рамках современного финансового права.

Работа основана на достижениях общей теории права и отраслевых юридических наук.

Теоретическая основа исследования. Деятельность кредитных организаций, основанных на различных формах собственности, в отличие от банковской деятельности в условиях государственной монополии на банковские операции, предопределяет ее правовое регулирование нормами различных отраслей права: гражданского, финансового, административного права. Поскольку основу публично-правового регулирования в данном случае составляют нормы финансового права, при их санкционировании и реализации важно руководствоваться содержанием предмета, метода и принципов современного финансового права, направленного на правовое регулирование широкого спектра финансовых, денежных и кредитных отношений в рамках публичной финансовой деятельности.

В связи с изложенным базу настоящего исследования составили труды основоположников финансово-правовой науки России: Э.Н. Берендтса,

З. Евзлина, С.И. Иловайского, В.А. Лебедева, М.Ф. Орлова, И. Потлаевского, М.М. Сперанского, М. Степанова, И.Т. Тарасова, Н.И. Тургенева,

Л.В. Ходского, И.И. Янжула, Л.Н. Яснопольского и др.

При исследовании определенных аспектов обозначенной темы были использованы труды и выводы ученых по общей теории права и государства: С.С. Алексеева, С.И. Архипова, М.И. Байтина, В.М. Баранова, А.Г. Братко, А.М. Васильева, С.И. Вильнянского, Л.Л. Гервагена, О.С. Иоффе, В.Н. Карташова, С.Ф. Кечекьяна, О.А. Красавчикова, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, Я.М. Магазинера, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Д.Е. Петрова, С.В. Полениной,

А. Рождественского, О.Ю. Рыбакова, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, М.Д. Шаргородского, Г.Ф. Шершеневича, Л.С. Явича и др.

Многие вопросы, включенные в предмет исследования, изучены автором посредством обращения к работам ученых в области гражданского и административного права, что в условиях сравнительно-правового анализа способствовало формированию взглядов на кредитные организации как на субъекты финансового права.

Так, отдельные проблемы цивилистики были осмыслены при прочтении трудов С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, В.П. Грибанова, Л.Я. Даниловой, В.В. Долинской, К.Д. Кавелина, А.Я. Курбатова,

Л.А. Лунца, Е.А. Суханова, М.Ю. Челышева, В.Ф. Яковлева и др.

При исследовании проблем теории административного права автор обращался к работам А.П. Алехина, Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха,

К.С. Бельского, В.М. Горшенева, В.И. Гостева, Я.А. Здира,

А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.Е. Лунева,

В.М. Манохина, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина,

М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова и др.

Понимание особенностей правового регулирования банковской деятельности, в том числе деятельности кредитных организаций, стало возможным благодаря изучению работ А.А. Агаркова, Т.Р. Арутюняна, А.М. Асадова, А.Ф. Бадтиева, Н.М. Бородиной, А.Г. Братко, Л.В. Бричко, Е.Ф. Быстровой, А.Ю. Викулина, В.В. Витрянского, Я.А. Гейвандова, С.А. Голубева, И.С. Гуревича, Д.В. Давиденко, Н.Ю. Ерпылевой,

Л.Г. Ефимовой, Л.Т. Казакбиевой, В.Ю. Миронова, Л.А. Новоселовой, О.М. Олейник, Е.Н. Пастушенко, В.В. Попова, Т.Г. Тимаковой, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Ю.В. Филатова, Е.В. Черниковой,

А.М. Экмаляна и др.

Фундаментальной основой для научного исследования проблем в области финансового права стали труды Е.М. Ашмариной, К.С. Бельского, В.В. Бесчеревных, Л.Л. Бобковой, А.В. Брызгалина, Д.В. Винницкого, Е.Ю. Грачевой, В.В. Гриценко, О.Н. Горбуновой, Е.Р. Денисова, Л.Н. Древаль, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, А.Н. Козырина,

М.В. Карасевой, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, Д.А. Лисицына, К.А. Нечаева, Г.В. Петровой, Е.В. Покачаловой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, Ю.А. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, Р.О. Халфиной, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, Н.А. Шевелевой, Д.М. Щекина, Д.И. Яковлева и др.

Следует выделить также изученные труды в области финансового и банковского права украинских ученых Л.В. Вакарюк, Л.К. Вороновой, О.А. Дмитрик, И.Б. Заверуха, С.Т. Кадькаленко, А.Н. Ковалко, А.Т. Ковальчук, Н.П. Кучерявенко, А.А. Нечай, Е.П. Орлюк,

П.С. Пацуркивского, Л.А. Савченко, Е.А. Триска и др.

При изучении правового регулирования общественных экономических отношений (финансовых, денежных, кредитных) были проанализированы научные концепции ученых-экономистов А.И. Архипова, Г.Н. Белоглазовой, Л.А. Дробозиной, М.Э. Капитанца, О.И. Лаврушина, С.М. Петриковой, Е.М. Поповой, Б.А. Райзберга, Н.С. Шашиной, Ю.Е. Шенгера,

Н.Н. Шульковой, М.М. Ямпольского и др.

В работе использованы также труды, посвященные проблемам в области финансов, денег, кредита, общей теории права, теории финансового права, банковского права зарубежных ученых, среди них Д. Бегг,

И. Брионес, Ф. Валенсия, К. Гавальда, Л. Гумплович, Р. Дорнбуш,

Г. Еллинек, Д. Кейнс, Н.Б. Мерфи, А. Менгер, Л. Левен, Д. Ллойд, Э. Мольтрехт, Х.Й. Мюллер, А. Парадиз, Х. Рокофф, Д. Стрик,

Ж. Стуфле, С. Фишер, Л. Эннекцерус, Б. Касанегра де Янтшер,

М. Касанегра де Янтшер и др.

Эмпирическую базу исследования составили правовые акты различных судов судебной системы Российской Федерации, статистические и другие данные, отражающие развитие правоприменительной деятельности финансово-кредитных органов и позиции судов в аспектах реализации нормативных правовых актов, регулирующих публичные аспекты деятельности кредитных организаций как субъектов финансового права.

В диссертации содержится комплексное теоретико-правовое исследование кредитных организаций как субъектов современного финансового права. Исходя из особенностей предмета и метода финансового права, автор позиционирует широкое (многоаспектное) содержание правосубъектности кредитных организаций в сфере финансового (публичного) права.

Отраслевая (специальная) финансовая правосубъектность кредитных организаций в зависимости от особенностей принадлежащих им субъективных юридических прав и возложенных на них субъективных юридических обязанностей подразделяется на активную и пассивную, а также на компетенционную и пассивно-активную.

Исследование содержания указанных видов правосубъектности в различных сферах финансовых, денежных и кредитных отношений проведено с учетом отдельных направлений финансово-правовой политики современного Российского государства.

В результате проведенного исследования в целях совершенствования правового регулирования участия кредитных организаций в финансовой деятельности государства (муниципальных образований) автором разработан проект главы «Отношения между кредитной организацией и государством (муниципальным образованием)» как часть проекта закона, направленного на кодификацию банковской деятельности (Денежно-кредитного кодекса Российской Федерации).

На защиту выносятся следующие новые положения и положения, содержащие элементы новизны:

1. Разработана авторская концепция финансовой правосубъектности кредитных организаций, включающая понятие «финансовая правосубъектность кредитной организации», ее виды и особенности в различных подотраслях и институтах финансового права. Под финансовой правосубъектностью кредитных организаций предлагается понимать их компетенцию как юридических лиц публичного права, а также совокупность принадлежащих им прав и обязанностей публичного характера, обусловленных функциями государства и муниципальных образований в сфере формирования, распределения и использования фондов денежных средств государства и муниципальных образований; обеспечения финансовой стабильности банковской системы; обеспечения законности и финансовой дисциплины в денежной и платежной системах и при совершении валютных операций.

2. Выявлена специфика современного финансового права, позволяющая включать в его Особенную часть институт финансово-правового регулирования банковской деятельности. К ней относятся более широкие границы предмета финансового права, охватывающие общественные отношения, связанные с формированием, распределением и использованием не только государственных и муниципальных, но и иных публичных денежных фондов; использование таких приемов и способов правового регулирования, как применение ограниченных правовых дозволений в виде количественных ограничений; важное значение принципа приоритета публичных интересов.

Приоритет публичных интересов как руководящее начало финансово-правового регулирования деятельности кредитных организаций означает, с одной стороны, возможность ограничения прав самих кредитных организаций в целях охраны и защиты интересов широкого круга лиц, с другой стороны, недопустимость ущемления прав и законных интересов кредитных организаций при возложении на них публично-правовых обязанностей.

3. Исследовано на основании теории комплексных образований в праве и теории о соотношении системы права и системы законодательства соотношение финансового права и банковского права. Обоснован вывод о том, что часть норм, регулирующих банковскую деятельность, входит в систему финансового права.

4. Доказана с учетом коллизий правовых доктрин финансово-правовой, административно-правовой и гражданско-правовой наук принадлежность финансовому праву публично-правовых норм, регулирующих деятельность кредитных организаций в аспектах обеспечения их финансовой устойчивости.

5. Аргументирован вывод о необходимости включения банковского кредита в состав звеньев финансовой системы ввиду его взаимодействия с бюджетной системой, страхованием, финансами предприятий, а также в связи с перераспределительной функцией кредитного механизма. Данную систему предлагается именовать финансово-кредитной системой в целях уточнения ее цельности и взаимосвязи всех входящих в нее звеньев.

6. Выявлены и раскрыты особенности финансовой деятельности государства и муниципальных образований, позволяющие уяснить в ней роль кредитных организаций как организаций, основанных на различных формах собственности, созданных с целью извлечения прибыли и имеющих исключительное право осуществлять банковские операции. Подобное возможно и должно осуществляться в условиях отсутствия государственной монополии на банковскую деятельность.

7. Определены сферы финансовой деятельности государства и муниципальных образований, связанные с функционированием кредитных организаций: публичный финансовый контроль и надзор, осуществляемый кредитными организациями в связи с проведением банковских операций; формирование, распределение и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований; обеспечение финансовой устойчивости самих кредитных организаций.

8. Обоснован вывод о наличии у кредитных организаций признаков юридического лица публичного права в случае наделения их правообязанностью (компетенцией) для решения задач и выполнения функций государства и муниципальных образований. В основном это связано с их деятельностью в сфере публичного финансового контроля и надзора.

Под юридическим лицом публичного права предлагается понимать особую характеристику, в соответствии с которой юридическое лицо независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и сферы деятельности по инициативе государства или муниципальных образований наделяется определенным объемом компетенции для участия в реализации публичных интересов.

Если кредитные организации для участия в финансовых правоотношениях наделяются только правами или только обязанностями, то они выступают как субъекты публичного права, но не обладают при этом полноценным статусом юридического лица публичного права.

9. Выявлены основания привлечения кредитных организаций для участия в финансовой деятельности государства и муниципальных образований и проведен их обстоятельный анализ. К ним отнесены обязывающие нормы финансового права, закрепленные в законах общего или временного действия, либо уполномочивающие нормы финансового права и соответствующий договор.

10. Сформулированы (с учетом актуальности для современной экономики института государственно-частного партнерства) следующие условия участия кредитных организаций в осуществлении публичной финансовой деятельности: а) обязательная компенсация затрат кредитных организаций, связанных с решением задач и выполнением функций государства и муниципальных образований, б) проведение конкурса в случаях, установленных законом.

11. Установлено, что взаимодействие различных органов государства (прежде всего, Банка России) с кредитными организациями часто происходит путем осуществления финансово-правовых процедур как самостоятельной разновидности управленческих (административных, но не административно-правовых) процедур.

Под финансово-правовой процедурой предлагается понимать установленный нормативными правовыми актами порядок деятельности компетентных органов, организаций и лиц (субъектов финансового права), призванный обеспечить реализацию установленных материально-правовыми нормами прав и обязанностей в сфере формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств публичного характера, наличного и безналичного денежного обращения, обеспечения устойчивости национальной валюты.

12. Выявлено и раскрыто содержание некоторых направлений современной финансово-правовой политики, связанных со сферой правового регулирования деятельности кредитных организаций: укрепление доверия к отечественной банковской системе (последовательно реализуется на протяжении ряда лет); поддержка в условиях мирового финансово-экономического кризиса банковской системы, других сфер экономики посредством использования потенциала банковской системы (данное направление свойственно текущему моменту).

В качестве актуального направления правовой политики в сфере правового регулирования банковской деятельности определена кодификация банковского законодательства, необходимость которой аргументирована.

13. Установлены несоответствия в текстах нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение организаций, оказывающих финансовые услуги. Данные несоответствия связаны либо с нетождественностью терминов, обозначающих одно и то же понятие, либо, наоборот, с использованием аналогичных терминов для определения различных понятий.

Обоснована позиция о недопустимости произвольного использования термина «кредитная организация» и образованных от него терминов в текстах нормативных правовых актов для указания на организации, оказывающие различные финансовые услуги. Применение таких терминов в тексте нормативных правовых актов для обозначения организаций, не подпадающих под определение «кредитная организация», данное в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», не допустимо. Их использование в научной лексике в отдельных случаях возможно, но со специальной оговоркой о том, в каком значении они употребляются (в строгом смысле закона или нет).