Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения

1) порядок деятель­ности (в данном случае по созданию закона)

2) сама эта деятельность.

Она осуществляется законодательным органом - парламентом и главой государства при возможном в определен­ных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством рассмотренной нами выше процедуры референду­ма.

Законодательный процесс как деятельность протекает в формах, жестко установленных кон­ституциями, законами, парламентскими регламентами.

Рождение закона - процесс многогранный и сложный:

1. 
   Самое главное заключается в том, что у общественности есть возможность влиять на ход законодательного процесса. Эта возможность гарантирована рассматриваемыми Конституциями.
   
2. 
   Для того, чтобы умело отстаивать свои интересы в законодательном процессе, уполномоченные лица должны в деталях представлять себе законодательную процедуру.
   
3. 
   Наиболее перспективными для лоббирования стадиями являются само внесение законодательной инициативы и работа с законопроектом.. На этих этапах согласование проекта закона с требованиями общества имеет реальные шансы на успех.
   

Законодательный процесс в Германии начинается с законодательной инициативы. Правом законодательной инициативы в ФРГ обладают:

1. 
   Федеральное правительство;
   
2. 
   Депутаты Бундестага;
   
3. 
   Члены Бундесрата.
   

Законопроекты Бундесрата направляются в Бундестаг только через Федеральное правительство, которое в течение 3-х месяцев обязано представить свое заключение по данному проекту.

Законопроекты в Бундестаге рассматриваются по классической схеме в 3-х чтениях: обсуждение основных положений и передача законопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голосование. После голосования законопроект направляется в Бундесрат. Возможны два варианта принятия текста: в случае необходимости обязательного согласия Бундесрата (для законов об изменении конституции о территориальных изменениях федерации, об отношениях федерации и земель и др.), Бундесрат не соглашается с принятым текстом, то из членов Бундестага и представителей Бундесрата создается согласительная комиссия. Если согласительная комиссия предложит внести свои изменения в предложенный Бундестагом законопроект, то Бундестаг должен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия. В случае согласия комиссии с первоначальным текстом Бундесрат обязан принять законопроект.

Если для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, последний, после принятия закона в течение 2-х недель может заявить протест. Протест рассматривается Бундестагом, но может быть отклонен простым большинством голосов от общего числа депутатов.

Отличительной особенностью законодательного процесса ФРГ является право Бундесрата самостоятельно принимать законы без участия Бундестага. Это возможно, если Федеральное правительство сочтет законопроект неотложным и объявит условия состояния законодательной необходимости.

Бундестаг может делегировать Федеральному правительству, Федеральному министру или правительству земли право создания актов, входящих в сферу законодательной компетенции федерации. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие Бундесрата.

Закон передается на промульгирование главе государства после того, как обе палаты высшего представительного учреждения Франции принимают текст в идентичной редакции или после того, как Национальное Собрание в случае несогласия палат и неудачи процедуры смешанной паритетной комиссии выносит по требованию правительства окончательное решение. На практике передача законодательного текста президенту Республики для промульгирования осуществляется, через Генерального секретариата правительства. Именно эта служба заботится о том, чтобы поданый на промульгирование текст был оформлен надлежащим образом. Для этого он снабжается соответствующими приложениями.

С того момента, как закон передан правительству, президент Республики имеет в своем распоряжении 15 дней для его промульгирования. Вместе с тем президент Республики обладает правом потребовать до истечения 15 дней с момента передачи закона его нового обсуждения. Речь идет о том, что глава государства может потребовать от парламента пересмотреть закон, о котором у него по тем или иным причинам сложилось неблагоприятное впечатление или если ряд положений закона объявлены Конституционным Советом не соответствующими Конституции.

Выдвижение требования нового обсуждения осуществляется путем издания президентом Республики декрета, который скрепляет своей подписью и премьер-министр. Этим декретом устанавливается объем нового обсуждения, т.е. определяется, будет ли оно касаться всего законодательного текста в целом или же его отдельных статей.

Что же касается Сената, то по Конституции его Регламент ограничивается указанием на то, что председатель верхней палаты информирует сенаторов о передаче закона, уже ставшего объектом нового обсуждения в Национальном Собрании или же направленного в первую очередь в Сенат для проведения такого обсуждения. Закон затем передается в комиссию, рассматривавшую его ранее.

Таким образом новое обсуждение представляет собой не что иное, как проходящую в почти полном соответствии с общими правилами дополнительную фазу текущей законодательной процедуры.

До промульгирования законодательного акта возможна, а иногда обязательна, и другая чрезвычайно важная стадия законодательного процесса: рассмотрение принятого парламентом закона на предмет его конституциональности в Конституционном Совете..

Конституционный Совет играет существенную роль в общественно-политической жизни Франции. Cамая важная функция Конституционного Совета - контроль за конституционностью законодательных актов. В соответствии с аб. 1 ст. 61 Основного Закона Конституционный Совет запрашивается в обязательном порядке, если речь идет об органических законах. А аб. 5 ст. 46 Конституции устанавливает, что органические законы могут быть промульгированы только после того, как Конституционный Совет подтвердит их соответствие Основному Закону. Необходимо отметить, что такие законы передаются на "суд" Совета премьер-министром вне зависимости от того, имеют ли они правительственное или парламентское происхождение.

Обращение в Конституционный Совет приостанавливает течение срока, отведенного для промульгирования закона (аб. 4 ст. 61 Конституции). Совет вправе рассматривать закон в течение месяца, после чего он обязан вынести окончательное решение. Однако в случае крайней необходимости правительство может потребовать сокращения этого периода до восьми дней.

Если Конституционный Совет признает, что рассмотренный им законодательный акт полностью соответствует Конституции, то течение срока, отведенного главе государства для промульгирования, возобновляется, а препятствий для его осуществления нет.

При принятии других решений ситуация оказывается иной. Здесь возможны несколько вариантов:

1. 
   Конституционный Совет может объявить, что весь закон в целом не соответствует Конституции. На практике, правда, это происходит довольно редко. Такой закон, разумеется, не может быть промульгирован.
   
2. 
   Конституционный Совет, что в действительности, заметим, случается еще реже, вправе признать неконституционными одно или несколько положений закона и при этом уточнить, что данное положение (или положения) неотделимо от всего закона в целом. В этом случае закон также не может быть промульгирован.
   
3. 
   Конституционный Совет может заявить о несоответствии Конституции одного или нескольких положений закона, но при этом не настаивать на их "неотделимости" от всего акта в целом. В этом случае президент Республики оказывается перед следующим выбором: 1) он правомочен, как уже отмечалось выше, потребовать от палат парламента нового обсуждения закона либо 2) глава государства вправе промульгировать закон с изъятыми из его текста неконституционными положениями.
   

Эта область общественных отношений получает в пос­ледние десятилетия все более основательное конституционное регулирование. В этой связи прежде всего следует упомянуть законы о государ­ственном бюджете.

Внесение в парламент проекта бюджета - прерогатива ис­полнительной власти. Обсуждается бюджет, как правило, в одном чтении, причем прения обычно ограничиваются по времени: в Национальном собрании Франции - не более 40 дней, а во французском Сенате - не более 15 дней. Если в большинстве парламентов головным при рассмотрении бюджета является единый бюджетный комитет (комиссия).

Утверждается бюджет во Франции - абсолютным. При этом по рас­ходам голосуется каждая статья и смета в целом, а по дохо­дам - только смета в целом.

Государственный бюджет в принципе должен одобряться до начала очередного финансового года, в противном случае го­сударственные расходы остаются без законного обоснования. Из этого исходит и установление соответствующих сроков для раз­работки и представления бюджета в парламент. Бывает, что по той или иной причине при­нять бюджет к началу финансового года не удается. Поэтому конституции некоторых государств предусматривают различные варианты выхода из такого положения:

Правительство может своим актом временно ввести в дей­ствие проект бюджета. Например, что Национальное собрание должно при­нять бюджет в первом чтении в течение 40 дней, а если этого не случилось, то Правительство обращается к Сенату, который должен сделать это в течение 15 дней. Если же в течение 70 дней Парламент не принял бюджет, положения законопроекта могут быть введены в действие правительствен­ным ордонансом. Если же Правительство не внесло бюджет в Парламент своевременно, то срочно испрашивает у Парламента разрешение на взимание налогов и открывает декретом кредиты согласно уже принятым частям бюджета;

Конституция предусматривает продление действия бюдже­та предыдущего года. Например, если закон о бюджете своевременно не принят, то Федеральное правительство может руководствовать­ся прошлогодним бюджетом, хотя и в ограниченной мере.

Основной закон для Германии установил в ст. 110, что все доходы и расходы Федерации включаются в бюджет, который должен быть сбалансирован. Внебюджетные фонды, таким обра­зом, не допускаются. В отношении федеральных предприятий и особого имущества указываются только дополнительные ассиг­нования и отчисления от прибылей. Бюджет утверждается бюд­жетным законом на один финансовый год или на несколько лет раздельно по годам до начала первого отчетного года. Законопроект о бюджете и проекты по изменению бюджета и закона о бюджете вносятся в Бундестаг и одновременно направляются в Бундесрат, который вправе в течение шести недель высказаться по этим проектам.

Регламент Бундестага бюджетными законопроектами считает проекты закона о бюджете и бюджета, предложения об измене­нии этих проектов, проекты изменений указанного закона (про­екты дополнений к бюджету), а также прочие проекты, касаю­щиеся бюджета. Эти проекты передаются в бюджетный комитет, который обязан заслушать заключения постоянных комитетов, если они этого требуют, и затем доложить их мнения. Второе чтение проектов закона о бюджете и бюджета должно проводиться не ранее, чем через шесть недель, а заключительное чтение законопроектов о до­полнениях к бюджету - не ранее, чем через три недели после их поступления, кроме случаев досрочного получения мнения Бундесрата. Законопроекты о дополнениях к бюджету бюджет­ный комитет должен обсудить в течение рабочей недели по получении мнения Бундесрата, и его доклад включается в по­вестку дня следующего заседания Бундестага.

А финансовыми законопроектами Регламент Бундестага считает все проекты, которые вследствие своего принципиально­го значения или объема финансового регулирования существен­но влияют на финансы Федерации или земель и не являются бюджетными законопроектами. После первого чтения они пере­даются в бюджетный комитет и специальный комитет. Бюджет­ный комитет проверяет возможность согласования финансового законопроекта с текущим и будущим бюджетами и, если обна­руживается влияние законопроекта на бюджет, вносит в Бун­дестаг предложение о покрытии недостатка поступлений или увеличения расходов. Если второе чтение законопроекта превра­тило его в финансовый, то после обсуждения в бюджетном ко­митете проводится его третье чтение, которое может иметь место не ранее чем на второй неделе после внесения в проект изме­нений.