§ 3. Реформирование колхозов и совхозов. Продолжение аграрной реформы

Полная замена колхозов и совхозов иными частнопредпринима­тельскими структурами, обязательная ликвидация нежизнеспособ­ных хозяйств к концу 1993 г. (с использованием аукционов), полная свобода рынка земли, сокращение субсидирования сельского хо­зяйства — вот те предписания, которые содержались в капитальном труде «Стратегия реформ в продовольственном и аграрном секто­рах экономики бывшего СССР. Программа мероприятий на пере­ходный период», подготовленном сотрудниками и консультанта­ми Всемирного банка с участием российских ученых-экономистов и опубликованном в 1992 г. в США (на англ. яз.) и в 1993 г. — в Рос­сии (на рус. яз.).

Объективные статистические данные опровергают приведен­ные зарубежные предписания. По сравнению с 1913 г., который был самым урожайным в дореволюционной России за 40 лет, в 1988 г. потребление продуктов питания в расчете на душу населения со­ставило в кг (соответственно 1913 и 1988 гг.): мясо и мясопродукты (в пересчете на мясо) — 29 и 66; молоко и молочные продукты (в пе­ресчете на молоко) — 154 и 356; яйца (шт.) — 48 и 275; рыба и рыбо­продукты — 6,7 и 17,6; сахар — 8,1 и 46,8; картофель — 14 и 99; ово­щи и бахчевые — 40 и 101; хлебные продукты (хлеб и макаронные изделия в пересчете на муку, крупа, бобовые) — 200 и 131. В 1917 г. население составляло 164 млн. человек, а в 1989 г. — 286,9 млн. чело­век, или в 1,75 раза больше. И при таком значительном увеличении населения потребление многих видов продуктов возросло (кроме хлеба) в 4-5 раз. СССР по уровню потребления продуктов питания занимал 6-7-е место в мире. И это при почвенно-климатических условиях, в 2,8 и 2,2 раза худших, нежели (соответственно) в США и Европейском союзе.

Правовыми условными предпосылками необходимости реформи­рования колхозов и совхозов послужили два юридических события.

1. Принятие 25 декабря 1990 г. Закона РСФСР «О предприя­тиях и предпринимательской деятельности»¹, введение которого в действие требовало в короткий срок привести учредительные до­кументы всех предприятий страны (независимо от организационно-правовой формы) в соответствие с данным Законом и пройти пере­регистрацию. Колхозы, как любые другие виды кооперативов, в Законе не были признаны в качестве самостоятельной организационно-правовой формы и поэтому были не вправе перерегистрироваться.

2. Совхозы перестали быть (государственными сельскохозяй­ственными предприятиями, осуществлявшими полное хозяйствен­ное ведение закрепленным за ним имуществом, находящемся в го­сударственной собственности согласно ошибочному дополнению ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., внесенному Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. Конституционной нормой было закреплено, что собственностью совхозов является произведенная ими про­дукция, средства производства и другое имущество, необходимое для осуществления их производственной и иной не запрещенной законом деятельности (ранее эта норма относилась только к колхо­зам). С таким новым правовым статусом совхозы, как и колхозы, не нашли себе места в перечне организационно-правовых форм юри­дических лиц, закрепленном в Законе «О предприятиях и пред­принимательской деятельности», и не имели возможности пере­регистрироваться, поэтому совхозы не были включены в отличие от других государственных предприятий в перечень предприятий, подлежащих обязательной приватизации согласно Государствен­ной программе приватизации на 1992 г.

Правовая необходимость реформирования колхозов и совхозов вытекала из нелегитимного по существу Закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности», поскольку последний про­тиворечил другим законам, занимающим приоритетное положение в иерархии законов: Конституция РСФСР, Закон «О собствен­ности в РСФСР».

В аграрной реформе (в ее узком понимании) можно выделить три этапа: 1990-1994 гг., 1995-2000 гг., с 2001 г. по настоящее время.

Преобразование колхозов, совхозов, иных сельскохозяйствен­ных организаций в другие организационно-правовые формы про­водилось в комплексе мероприятий по земельной реформе, ибо они были неотделимы по своей сути, по целевым установкам — перевод производителей сельскохозяйственной продукции с социалистиче­ской на частную (капиталистическую) основу. Поэтому правовое регулирование аграрной и земельной реформ осуществлялось одни­ми и теми же законами и иными нормативными правовыми актами, прямо или косвенно воздействовавшими на судьбу сельскохозяй­ственных организаций.

Для первого этапа (1990-1994 гг.) характерна непоследова­тельность, противоречивость нормативно-правовой базы реформи­рования колхозов и совхозов. Первые законы РСФСР 1990 г. «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйст­ве», «О собственности в РСФСР», Земельный кодекс (1991 г.) провозглашали многообразие форм сельскохозяйственного произ­водства, многообразие и равенство форм собственности, и потому нормы о реорганизации колхозов и совхозов, как и о приватизации их земельных участков (создание коллективно-долевой или общей совместной собственности на землю), носили диспозитивный ха­рактер (если не считать ст. 7 Закона «О земельной реформе», про­тиворечащую ст. 1 того же Закона), хотя стремление законодателя и исполнительной власти создать условия и ускорить процесс фермеризации (формирования крестьянских хозяйств на базе реор­ганизованных колхозов и совхозов) явно просматривалось (о чем свидетельствует и решение Правительства РСФСР от 13 апреля 1991 г., т. е. еще до принятия Земельного кодекса РСФСР об изъ­ятии у колхозов и совхозов 10% пашни для формирования фонда перераспределения земель как первоисточника обеспечения зе­мельными участками зарождающихся крестьянских хозяйств).

1. 
   стоимость основных и оборотных средств колхоза и совхоза (за вычетом имущества, переданного в муниципальную собствен­ность) была признана общей долевой собственностью членов кол­хоза или работников совхоза (п. 8);
   
2. 
   колхозам и совхозам предложено передавать в собствен­ность сельских (поселковых) Советов народных депутатов объек­ты социальной сферы, жилой фонд, внутрихозяйственные дороги, системы энергообеспечения, водоснабжения, газоснабжения, теле­фонизации и другие объекты (п. 5);
   
3. 
   в административном, а не судебном порядке колхозы и сов­хозы объявлялись несостоятельными (банкротами) до 1 февра­ля 1992 г. (по инициативе кредиторов или трудового коллектива и по соответствующему решению на основе их заявлений адми­нистрации областной, краевой, автономной области или автоном­ного округа) и подлежали ликвидации и реорганизации в течение I квартала 1992 г.
   

Рассмотренные и последующие нормативные правовые акты, включая и Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регу­лировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», объективно заслуживают признания их нелегитимными и в определенной степени неконституционными.

В первом периоде был принят ряд других нормативных правовых актов, в которых уточнялись и развивались отдельные положения Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. и постановления Прави­тельства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86. В их числе особое значение имеют постановления Правительства РФ от 6 марта 1992 г. «О ходе и развитии аграрной реформы» и от 4 сентября 1992 г. № 708 «О по­рядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса», в которых в порядке дополнения к постановлению Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 было установлено (пп. 6 и 5 соответственно) новое важное правило: в случае принятия собраниями трудовых коллективов сельскохо­зяйственных предприятий решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется перерегистрация колхозов и совхо­зов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим за­конодательством.

Такое решение было продиктовано постановлением Съезда колхозников Российской Федерации от 13 февраля 1992 г. «О ме­рах по реализации Указа Президента и постановлений Правитель­ства России по реорганизации колхозов», в котором была выра­жена просьба к Президенту и Правительству России не допускать насильственных и кампанейских методов реорганизации хозяйств, имеющих место в ряде областей, устранить противоречия в правовых актах по аграрным вопросам, обеспечить возможность равно­правного развития на селе всех форм собственности и хозяйствова­ния, предоставить право только местным Советам народных депу­татов распоряжаться землей с учетом мнения трудовых коллекти­вов, принять законы «О коопераций» и «О банкротстве».

Таким образом, данными нормативными правовыми актами, по существу, была скорректирована установка на полную ликви­дацию колхозов и совхозов как самостоятельных организационно-правовых форм хозяйствования на земле путем их реорганизации, закрепленная в Указе Президента РФ от 27 декабря 1991 г. и поста­новлении Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. Однако, сохранив свою прежнюю организационно-правовую форму хозяйствования, колхозы и совхозы вынуждены были реорганизоваться внутренне и перерегистрироваться по новым уставам с измененным право­вым статусом. К этому обязывало жесткое требование, закреплен­ное в тех же постановлениях Правительства (пп. 6 и 5), о том, что должно быть обеспечено безоговорочное право выхода работающих без согласия на то трудового коллектива или администрации пред­приятия с выделением земельной доли и имущественного пая для ор­ганизации крестьянского (фермерского) хозяйства.

Указанное требование означало необходимость проведения про­цедур приватизации земельных участков, определения имущественных паев в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708, не только в реорганизуемых колхозах и сов­хозах, но и в сохранивших свою организационно-правовую форму.

Порядок приватизации предусматривал следующее:

1. 
   создание в каждом районе, колхозе и совхозе районных и внутрихозяйственных комиссий по приватизации земли и ре­организации хозяйств (в состав последних включались представи­тели местных органов власти, администрации хозяйств, трудовых коллективов, районных управлений сельского хозяйства, комите­тов по земельной реформе, кредиторов);
   
2. 
   принятие трудовым коллективом хозяйства решений о вы­боре формы собственности на землю, о порядке подачи заявки на предоставление земли в ту или иную форму собственности, а также на выкуп или в аренду сельскохозяйственных угодий сверх причитающихся хозяйству бесплатно по среднерайонной норме (с приложением списка лиц, имеющих право на получение земли в собственность бесплатно в соответствии с Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплат­ной передачи земельных участков в собственность граждан»).
   

Постановлением Правительства от 4 сентября 1992 г. № 708 этот список лиц расширен за счет временно отсутствующих работ­ников (военнослужащих, стипендиатов), а также лиц, имеющих право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвраще­ния), и лиц, уволенных по сокращению после 1 января 1992 г.

Согласно Указу среднерайонная норма бесплатной передачи земли в собственность определялась путем деления всей площади сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района (за исключением земель, передаваемых в веде­ние сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов) делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе). При этом главам местной администрации сельских районов предостав­лялось право устанавливать дифференцированную норму бесплат­ной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с различной плотностью сельского населения.

3. Для определения в каждом хозяйстве индивидуальных иму­щественных паев путем деления стоимости его имущества (за исключением объектов социальной сферы и инженерной инфра­структуры, передаваемых в муниципальную собственность, жи­лищного фонда совхозов, объектов образования, здравоохранения и других объектов, для которых установлен особый режим при­ватизации, а также стоимости неделимого фонда), т. е. так назы­ваемого общественного фонда, на количество лиц, имеющих право на имущественные паи. Таковыми являются перечисленные кате­гории граждан, имеющие право на земельные доли, кроме лиц, за­нятых в социальной сфере, право на имущественные паи которых может возникнуть по решению трудового коллектива. Индивиду­альные имущественные паи определялись с учетом вклада каждого его владельца в создание этого фонда (оплаты труда, его сложности и пр.) с использованием методов оценки, избираемых трудовым коллективом.

Владелец имущественного пая и земельной доли мог использо­вать их следующими способами:

- получить при выходе из хозяйства с целью создания крестьян­ского (фермерского) хозяйства;

- внести в качестве взноса в создаваемое товарищество, акцио­нерное общество или кооператив;

- продать или сдать в аренду другим владельцам долей (паев).

В итоге проведенной таким образом организационно-правовой системы мер создавались экономические элементы, необходимые для юридического оформления колхоза или совхоза в их новом правовом статусе, и для образования новых хозяйственных форми­рований — хозяйственных обществ и товариществ.

Следует обратить внимание на необъяснимое и неправомер­ное появление кооператива — самостоятельной организационно-правовой формы сельскохозяйственной организации. Как из­вестно, колхозы во все времена признавались в теории и законо­дательстве кооперативами, а кооперативы не вошли в перечень организационно-правовых форм предприятий, установленных За­коном «О предприятиях и предпринимательской деятельности».

В результате проведения первого этапа реформы по состоя­нию на 1 января 1995 г. по данным статистики насчитывалось: открытых акционерных обществ — 320, акционерных обществ закрытого типа (АОЗТ) — 7862, обществ с ограниченной ответ­ственностью — 5000, смешанных (коммандитных) товариществ — 140, сельскохозяйственных производственных кооперативов (СХПК) — 2227, коллективных предприятий — 2183, колхо­зов — 6025, совхозов — 3592 (в том числе сохранивших прежний правовой статус государственного предприятия — 2000), других государственных предприятий — 1893, ассоциаций крестьянских хозяйств — 751, индивидуальных семейных частных предприя­тий - 528.

Кроме того, было уже зарегистрировано 270 тыс. крестьянских хозяйств, в том числе 82 тыс. выделились при реорганизации кол­хозов и совхозов (по состоянию на 1 июля 2006 г. осталось 253 тыс. крестьянских хозяйств, из них лишь 126 тыс. осуществляют сель­скохозяйственную деятельность).

Из 28 тыс. колхозов и совхозов 9,6 тыс. (или 35%) сохранили свою прежнюю организационно-правовую форму юридического лица, и в процессе реформирования (изменения формы собствен­ности на имущество и земельные участки) они руководствовались утвержденными Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСФСР рекомендациями по приведению уставов колхозов, сохраняющих прежнюю форму хозяйствования, в соответствие с действующим законодательством от 4 января 1993 г. и рекомен­дациями по разработке уставов совхозов, сохраняющих прежнюю форму хозяйствования, от 14 января 1993 г.

В приведенном видовом перечне сельскохозяйственных предприятий обозначены коллективные предприятия, которые образовались на базе совхозов, реорганизованных на основании приказов Минсельхозпрода РСФСР еще в 1990-1991 гг. В За­коне «О предприятиях и предпринимательской деятельности» эта организационно-правовая форма отсутствовала, но она упо­миналась в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР». Эти предприятия, как и совхозы — собственники имущества по сло­жившемуся их правовому статусу, не соответствовали нормам Гражданского кодекса РФ и поэтому в перспективе должны были реорганизоваться, что и происходило на последующих этапах: сов­хозы, сохраняя свое название, возвращались на статус унитарных предприятий, коллективные предприятия становились коопера­тивами.

В планово-организационном порядке реорганизация колхозов и совхозов на первом этапе реформ практически была завершена. Ее действительная цель — создание и развитие индивидуально-частного крестьянского сектора в сельском хозяйстве и замена сов­хозов и колхозов новыми предпринимательскими структурами была достигнута, но без ожидаемых положительных результатов в производстве сельскохозяйственной продукции. Произошло час­тичное разукрупнение и заметное разрушение сельскохозяйствен­ных организаций.

На втором этапе аграрной реформы проявились два противо­положных направления:

1. 
   попытки властей продолжить реформу в целях разукрупне­ния еще оставшихся колхозов и совхозов, а также сложившихся но­вых сельскохозяйственных организаций (т. е. не только первичная, но и вторичная реорганизация);
   
2. 
   развитие кооперативного сектора (вторичное реформиро­вание).
   

Модель разукрупнения сельскохозяйственных организаций в порядке первого эксперимента была апробирована в Нижегород­ской области.

На основе обобщения этого опыта было издано постановление Правительства РФ от 27 июля 1994 г. «О реформировании сельско­хозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области», которым утверждено Положение о реформировании сельскохозяйственных предприятий и одобрен пакет необходимых документов (уставы товарищества с ограниченной ответственно­стью, смешанного товарищества, ассоциации сельскохозяйствен­ных предприятий, сельскохозяйственного производственного коо­ператива, а также их учредительные договоры), которые поруча­лось утвердить Минсельхозпроду РФ, а также правила проведения внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и иму­щества при реорганизации сельскохозяйственных предприятий.

Наиболее целесообразными организационно-правовыми фор­мами признавались товарищества на вере, общества с ограничен­ной ответственностью и крестьянские (фермерские) хозяйства.

Всероссийская академия сельскохозяйственных наук отрицатель­но оценила методику проведения эксперимента и его результаты.

Почти одновременно по той же модели проводились экспери­менты в Рязанской, Ростовской, Тульской, Волгоградской областях и также безуспешно. В качестве обоснования в документах Тульс­кого эксперимента приводился явно несостоятельный (вернее, мнимый) аргумент: крупные сельскохозяйственные предприятия неуправляемы, отсутствуют специалисты должной квалификации для руководства предприятием. На самом деле преследовались иные цели — концентрация капитала (имущества и земельных участков) у руководителей вновь образованных предприятий в ущерб инте­ресам населения и экономики всего сельского хозяйства.

Идеология перевода крупного сельскохозяйственного произ­водства, каким оно сложилось в советский период, на раздроблен­ное мелкокрестьянское, которая, в принципе, имела разрушитель­ный характер, насаждалась в России не без активного зарубежного участия и с социально-экономической позиции не выдерживала критики, особенно с учетом того, что XXI век — эпоха высоких тех­нологий. Поэтому «разукрупнительная» Нижегородская модель реформирования сельскохозяйственных предприятий не получила распространения.

Особенность первых лет данного этапа аграрной реформы — приведение учредительных документов сельскохозяйственных производственных кооперативов, акционерных обществ и товари­ществ с ограниченной ответственностью в соответствие с нормами Гражданского кодекса РФ согласно соответствующим рекомен­дациям (с тем же названием), утвержденным Минсельхозпродом России в 1996 г. Это обусловлено тем, что в указанных учредитель­ных документах были воспроизведены ошибки Закона «О пред­приятиях и предпринимательской деятельности»: 1) товарищество с ограниченной ответственностью (ТОО) идентифицировалось с акционерным обществом закрытого типа (АОЗТ); 2) имущество этих формирований принадлежит их участникам на праве общей долевой собственности, что вступило в противоречие с Гражданс­ким кодексом РФ (1994 г.).

Второе направление аграрной реформы — развитие коопе­ративного сектора — связано с принятием Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной коопе­рации», что потребовало внесения существенных изменений в учредительные документы соответствующих сельскохозяйст­венных производственных кооперативов (в том числе колхозов) и послужило побудительным мотивом для преобразования в ко­оперативы хозяйственных обществ, которые не оправдали себя на практике.

Третий этап аграрной и земельной реформ обусловлен прежде всего реализацией Земельного кодекса РФ 2001 г. (с изм. и доп.) и принятых в его исполнение федеральных законов: от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Фе­дерации» (с изм. и доп.) и от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также законов субъектов Фе­дерации об обороте земель сельскохозяйственного назначения, при­нятых в 2003-2004 гг. во исполнение последнего.

Для земель сельскохозяйственного назначения судьбоносной оказалась ст. 20 ЗК РФ, согласно которой в постоянное (бессроч­ное) пользование земельные участки из всех организаций — субъ­ектов предпринимательской деятельности предоставляются только казенным предприятиям, которые в сельском хозяйстве как отрасли национальной экономики отсутствовали. В связи с этим законодатель предписал юридическим лицам, использующим земельные участки на данном праве, переоформить его на право аренды или собственно­сти в установленный срок — первоначально до 1 января 2004 г., затем срок был продлен до 2010 г. (для отдельных субъектов — до 2013 г.). Право установления момента приватизации земель сельскохозяй­ственного назначения было делегировано субъектам Федерации и закреплено в их законах. В соответствии с ними в части субъектов момент приватизации наступил с 1 января 2004 г. и в более поздние сроки. Таким образом, приватизация земель и сопряженное с ней не­избежное реформирование сельскохозяйственных организаций за­трагивало две категории сельскохозяйственных организаций:

а) государственные и муниципальные предприятия, особенно­сти приватизации земель и реформирования которых раскрывают­ся в следующем параграфе;

б) колхозы и совхозы республик, входящих в состав России (14 бывших автономных республик), которые не осуществляли на первом этапе приватизацию земель и реорганизацию на осно­вании собственного земельного законодательства, право приня­тия которого следовало из ст. 3 ЗК РСФСР (1991 г.), предостав­лявшей им самостоятельно устанавливать формы собственности на землю, а также из Федеративного договора 1992 г., наделившего их широкими нормотворческими полномочиями в регулировании земельных отношений. В этих регионах значительное количество сельскохозяйственных организаций по-прежнему использует зе­мельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, находящиеся в государственной и муниципальной собственности (в Республике Дагестан — все организации), и, по-видимому, ре­формирование их может продолжаться долго.

Необходимость реформирования сельскохозяйственных орга­низаций продиктована также их массовым банкротством. По состо­янию на 1 июля 2006 г. более 7 тыс. (или более четверти) крупных и средних организаций, осуществлявших сельскохозяйственную деятельность, фактически обанкротились за 3-4 последних года. Тот же процесс происходил и с крестьянскими хозяйствами: факти­ческими банкротами за тот же короткий период стали более 30 тыс. хозяйств. Согласно Государственному (национальному) докладу «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 году» массовый характер обрел отказ граждан от прав на зе­мельную долю и крестьянских хозяйств на их земельные участки и перевод их в установленном порядке в государственную и муниципальную собственность — в фонд перераспределения земель или в земли запаса.

Субъекты Федерации по-разному решают возникшие в связи с этим проблемы. Так, Белгородская область в лице специализи­рованного учреждения «Фонд государственного имущества Бел­городской области» приобрела у граждан земельных долей общей площадью 260 тыс. га и передала их в управление ОАО «Белго­родский земельный фонд», акции которого находятся в государ­ственной собственности, для дальнейшего использования в сель­скохозяйственном товарном производстве. В Ростовской области широко использовалось по собственному закону об обороте земель сельскохозяйственного назначения право прекращения долевой собственности граждан на земельные участки и признания права муниципальной собственности на них в судебном порядке. Такое решение может иметь значительные масштабы, так как только не­востребованных земельных долей насчитывается 27 млн га, что составляет более четверти всей площади земельных участков, ис­пользуемых сельскохозяйственными организациями>(92,3 млн га). Следует отметить также, что пока не получила заметного рас­пространения передача гражданами своего права на земельную долю в уставные (паевые) фонды сельскохозяйственных организа­ций в целях стабилизации и создания нормальных условий для их деятельности, хотя и очевидно широкомасштабное проявление на практике разрушительного влияния коллективно-долевой соб­ственности на земельные участки. Доля собственности хозяйствен­ных обществ и товариществ за 2004-2006 гг. возросла с 2 до 3,4% и в сельскохозяйственных производственных кооперативах — с 0,9 до 1% всей площади земельных участков, используемых каждой ка­тегорией этих юридических лиц.

О результативности земельной и аграрной реформ можно су­дить по следующим данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи. По состоянию на 1 июля 2006 г. в стране насчитывалось сельскохозяйственных организаций — 59 208, в том числе круп­ных и средних организаций — 27 787; малых предприятий — 20 392 и подсобных хозяйств несельскохозяйственных организаций — 11 029. Из них сельскохозяйственную деятельность осуществляют организации в целом — 68,6%, в том числе крупные и средние ор­ганизации — 70,6%, малые предприятия — 63%, подсобные хозяй­ства несельскохозяйственных организаций — 74% их общего числа по видам. Более трети организаций прекратили вести сельское хо­зяйство, из них: 8160 — крупных и средних, 7543 — малых и 2868 — подсобных хозяйств. Причем более 7 тыс. крупных и средних сель­скохозяйственных предприятий прекратили свою деятельность в 2001-2005 гг.

Неважно обстоят дела в крестьянском хозяйстве. Из созданных вначале 280 тыс. хозяйств осталось не более 253 тыс. Осуществля­ют сельскохозяйственную деятельность всего 51,7%.

К первой группе были отнесены государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, государствен­ные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сель­скохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участ­ки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадробных видов рыб, специализированные овощеводческие совхозы с мелиоративными системами.

Вторую группу составили сельскохозяйственные предприятия и объекты Российской академии наук, Российской академии об­разования, отраслевых академий, Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ, объекты государственных научных центров, опытно-показательные хозяйства и опытные сельскохозяйственные станции. В соответствии с Указом Прези­дента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий» приватизация указанных предприятий должна была осуществляться только по решению Правительства РФ.

Третья группа в перечне была представлена крупными парниково-тепличными комбинатами; молочными и мясными круп­ного рогатого скота, свиноводческими, овцеводческими, птице­водческими комплексами; семеноводческими хозяйствами; пле­менными совхозами и племзаводами-колхозами; виноградарскими совхозами-заводами; плодопитомническими хозяйствами; зверо­совхозами. Указанные предприятия с высокой долей государствен­ных инвестиций в основном капитале могли преобразоваться как целостные производственные комплексы без права выделения из их состава земли и имущества.

Приведенный видовой состав первых двух групп предприятий сам по себе говорит об их особом предназначении: служить науке, научно-техническому прогрессу, подготовке специалистов высшей и средней квалификации, т. е. осуществлять те виды деятельности, которые должны носить государственный, а не частнопредприни­мательский характер. В той же мере это относится и к третьей груп­пе, представленной крупными предприятиями индустриального типа, отстроенными государством в 80-е годы прошлого века.

Однако в Государственной программе приватизации на 1992 г. не была учтена особая социально-экономическая роль государ­ственных сельскохозяйственных предприятий, и они были включе­ны в перечень предприятий, подлежащих обязательной приватиза­ции уже с самого начала — в 1992 г.

В целях сохранения прежней специализации указанных пред­приятий, их функций и специального правового режима использо­вания ими земли и государственного имущества постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке при­ватизации и реорганизации предприятий и организаций агропро­мышленного комплекса» установлен особый порядок реорганизации этих предприятий и приватизации их имущества, прописанный в разд. III утвержденного данным актом положения о реорганиза­ции колхозов, совхозов и приватизации государственных сельско­хозяйственных предприятий.

В положении уточнен указанный перечень государственных сельскохозяйственных предприятий и выделены четыре их груп­пы, для каждой из которых установлены свои требования к при­ватизации. Так, для предприятий, поименованных в первой группе (госплемзаводы, госконюшни и др. — п. 20), установлено правило, согласно которому приватизация их имущества осуществлялась по решению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России и Российской академии сельскохозяйственных наук. Обя­зательным условием их приватизации было выполнение ими про­изводственных функций по основной специализации, в связи с чем выделение части имущества и земли (обеспечивающих выполне­ние данных функций) в натуре при выходе из состава хозяйства не допускалось, что закреплялось в уставах вновь создаваемых при реорганизации предприятий.

Передача имущества предприятий второй группы в собст­венность трудовым коллективам учебно-опытных, учебно-про­изводственных, опытно-производственных и других хозяйств (предприятий) высших и средних специальных сельскохозяй­ственных учебных заведений, научно-исследовательских институ­тов, совхозов-техникумов, совхозов-колледжей, опытных хозяйств машиноиспытательных станций, опытно-селекционных станций, ботанических садов (п. 21 положения) могла осуществляться по ре­шению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России, Российской академии сельскохозяйственных наук и других заин­тересованных министерств и ведомств (по подчиненности). При этом требовалось объединение имущественных и земельных долей (паев) в размере, обеспечивающем учебный или исследовательский процесс.

Предприятия третьей группы — специализированные племен­ные колхозы и совхозы, овощеводческие совхозы с мелиоративны­ми системами, семеноводческие, рисоводческие, плодопитомнические, ягодоводческие, виноградарские, чаеводческие, хмелевод­ческие, по выращиванию лекарственных трав, эфирно-масличных культур, зверосовхозы приватизировались без каких-либо ограни­чений, лишь с требованием сохранения целесообразности специа­лизированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов, необходимых для сохранения сложившейся специализации производства (п. 22 положения).

Приватизация имущества четвертой группы предприятий — жи­вотноводческих комплексов, птицефабрик, парниково-тепличных комбинатов осуществлялась при условии согласия Минсельхоза России и отсутствия у работника права получить земельную долю в натуре при выходе из хозяйства в случае, если земельные площа­ди хозяйств достаточны лишь для обеспечения кормами животно­водства.

При простейшем анализе рассмотренных правовых конструк­ций можно выделить существенные недостатки.

1. 
   Существует ряд нестыковок и неясностей в отдельных нор­мах. Государственная доля капитала, передаваемая соответствую­щему фонду имущества, по общему для всех групп предприятий правилу (п. 19 положения) определяется стоимостью производ­ственных фондов, созданных за счет бюджетных средств и цент­рализованных вложений за 15 лет, и предназначается для прода­жи акционерам (пайщикам) указанных хозяйств и образованным при их реорганизации крестьянским (фермерским) хозяйствам с рассрочкой выкупа на срок до трех лет. Это правило не подхо­дит для предприятий второй группы, для которых не установлен 15-летний срок и продажа акций фонда имущества акционерам, а, наоборот, предусмотрена передача пакета этих акций в дове­рительное управление (траст) учебному заведению или научно-исследовательскому учреждению. Относительно остальных групп предприятий нет никаких ни утверждений, ни изъятий из обще­го правила п. 19 положения. Вызывает недоумение и упоминание о крестьянских хозяйствах, якобы образованных при реорганиза­ции приватизированных предприятий, что противоречит пп. 17, 21, 22, 23 положения, исключающим возможность выдела земельной доли и имущественного пая в натуре.
   
2. 
   Для первой, второй и четвертой групп предприятий установ­лено правило: их реорганизация осуществляется в порядке, преду­смотренном в разделах I и II положения, т. е. по аналогии с реорга­низацией колхозов и совхозов, хотя отдельные нормы этих разделов не совместимы с нормами рассматриваемого раздела III положения. Следуя этому правилу, логически можно допустить и возможность сохранения специализированных государственных сельскохозяй­ственных предприятий в их прежней организационно-правовой форме согласно абз. 2 п. 5 положения, предусматривающему такую возможность при условии принятия соответствующего решения трудовым коллективом. Однако в разделе III положения аналогич­ной нормы нет.
   

Отмеченные и другие недостатки положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохо­зяйственных предприятий, очевидно, воспрепятствовали эффек­тивной реализации данного нормативного правового акта, который мог бы приостановить или упорядочить приватизацию столь необ­ходимых для страны специализированных государственных пред­приятий.

Положение затрагивает и судьбу подсобных сельских хозяйств промышленных предприятий, учреждений и организаций, имею­щих статус юридического лица, предписывая им общие правила реорганизации с одним условием — сохранение взаимных обяза­тельств по поставкам сельскохозяйственной продукции, органи­зации материально-технического снабжения, капитального строи­тельства. При этом согласия трудового коллектива предприятия (учреждения, организации), в состав которого входит подсобное хозяйство, не требуется, но зато имущественные доли коллекти­ву выделяются пропорционально вкладу промышленного пред­приятия в имущество подсобного хозяйства. Названные правила вызывают много вопросов, сомнений, поэтому затруднительны для комментария. То же можно сказать и о правилах приватиза­ции подсобного хозяйства без статуса юридического лица (абз. 3 п. 24 положения), которое может приватизироваться как составная часть промышленного предприятия в соответствии с законодатель­ством о приватизации либо выделиться в качестве самостоятель­ного юридического лица и реорганизоваться в соответствии с рас­сматриваемым положением. В первом случае правило о том, что сельскохозяйственные угодья передаются создаваемому хозяйству в постоянное пользование или в аренду, не увязывается с правовым статусом самого промышленного предприятия и развернувшимся процессом приватизации земельных участков.

В отношении сельскохозяйственных предприятий, располо­женных в городской черте и в зоне субтропиков, действует обосно­ванное требование — недопустимость выделения земельных долей в натуре при их реорганизации.

Изначально весьма спорной с позиции правомерности и целесо­образности была норма (п. 28 положения) о возможности перехода в общую долевую собственность мелиорируемых земель и создан­ных за счет бюджетных средств производственных мелиоративных фондов хозяйств, находящихся в зоне государственных мелиора­тивных систем, без нарушения технологической схемы их эксплуа­тации, так как последнее очень важное требование не может быть обеспечено в силу характера динамичности, нестабильности общей долевой собственности.

Согласно положению не подлежали приватизации в 1992 г. предприятия, организации и учреждения государственной племен­ной, ветеринарной, лесоохраной и службы защиты растений, госу­дарственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспы­танию сельскохозяйственных культур, проектно-изыскательские центры и станции агрохимической службы, центры по химизации и сельскохозяйственной радиологии, подсобно-производственные сельские хозяйства биологической промышленности, семеновод­ческие станции, машиноиспытательные станции, а также предпри­ятия, осуществляющие посев и возделывание культур, содержащих наркотические и ядовитые вещества.

Эта социально-экономически и юридически значимая норма впоследствии не воспроизводилась ни в федеральном законо­дательстве о приватизации, ни в государственных программах приватизации. На практике же она была забыта или проигнори­рована.

Действие положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предпри­ятий в целом, несмотря на отмеченные его недостатки, в течение нескольких лет способствовало сохранению государственного сек­тора в сельском хозяйстве.

Утрата юридической силы этого нормативного правового акта и принятие нового земельного законодательства коренным обра­зом изменили судьбу специализированных сельскохозяйственных предприятий. Госкомимущество России совместно с Минсельхозом России с 2003 г. последовательно проводят курс на ликвида­цию сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий. Произошла распродажа имущества и земельных участков многих крупных специализированных предприятий с их разукрупнением и отказом от специализации. Это коснулось и предприятий первой группы, без функционирования которых на государственной основе немыслимо государственное управле­ние научно-техническим прогрессом в сельском хозяйстве.

По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи по состоянию на 1 июля 2006 г. в стране насчитывалось 2646 го­сударственных и муниципальных предприятий. Судьба их будет определяться решениями органов государственной власти субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления.

Все сельскохозяйственные государственные и муниципальные предприятия основаны на праве хозяйственного ведения и соглас­но ст. 20 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона о введении в действие Земельного кодекса РФ должны переоформить свое право посто­янного (бессрочного) пользования земельным участком, по мне­нию ученых, только на право собственности, что означает транс­формацию этих предприятий в частные.

Однако Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ в ст. 18 и 19 Закона «О государственных и муниципальных пред­приятиях» внесены дополнения, согласно которым не только госу­дарственные и муниципальные предприятия, но и казенные пред­приятия могут быть арендаторами земельных участков, находя­щихся в государственной и муниципальной собственности. В этих статьях закреплены лишь ограничения в праве распоряжения арен­дованным земельным участком, а именно предприятия:

- не вправе сдавать такие участки в субаренду;

- передавать свои права и обязанности по договору аренды дру­гим лицам (перенаем);

- отдавать арендные права в залог;

- вносить арендные права в качестве вклада в уставный капи­тал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Указанная новелла позволяет сохранить сельскохозяйственные государственные и муниципальные унитарные предприятия по их номиналу, но с искаженной экономической и правовой природой. Став арендаторами земельных участков, эти предприятия соглас­но п. 2 ст. 606 ГК РФ должны становиться собственниками всей продукции, полученной от их использования, с соответствующими правами распоряжения ею, а также распределения прибыли при ее реализации, что не соответствует правовой природе унитарного предприятия. Правовой нонсенс создает и иное толкование аренд­ных отношений между государством — собственником земельных участков как объекта аренды и унитарным предприятием как арен­датором: право собственности продукции, полученной в результате использования арендованного имущества, приобретает арендода­тель (государство), также противоречит п. 2 ст. 606 ГК РФ.

Как отмечалось ранее, ряд субъектов Федерации отложили (притом надолго) момент приватизации. В этих регионах госу­дарственный сектор в сельском хозяйстве имеет перспективу длительного существования при прежнем режиме хозяйствова­ния. Другие субъекты Федерации могут не приватизировать от­дельные сельскохозяйственные государственные муниципальные предприятия, используя мотивацию, установленную Законом «О государственных и муниципальных предприятиях» для сохра­нения уникальных государственных и муниципальных унитар­ных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, вопреки ст. 20 ЗК РФ.

В Положении подчеркивалась необходимость учета при опреде­лении конкретного способа приватизации отраслевой специфики предприятий, целесообразности сохранения их профиля и, что осо­бенно важно, монопольного положения указанных предприятий в зоне их деятельности по отношению производителям сельско­хозяйственной продукции.

По общему правилу предлагалось также учитывать мнение тру­дового коллектива, которому предоставлялось право выбора поряд­ка и варианта льгот, установленных Государственной программой приватизации, т. е. трудовому коллективу предоставлялось право выбора льгот по одному из трех вариантов.

Остальные акции должны были быть предложены в течение трех месяцев для продажи по закрытой подписке сельскохозяйст­венным и рыбодобывающим организациям в зоне действия при­ватизируемого предприятия, признаваемым покупателями в со­ответствии со ст. 9 Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий». При этом количество акций, предоставляемых сельскохозяйственным производителям, опре­делялось квотой пропорционально их доле в общем объеме полу­чаемых услуг или поставляемой для переработки продукции. Для крестьянских хозяйств устанавливалась суммарная квота прода­жи акций в пределах 10% их общего количества, предоставлялась рассрочка платежей за акции до трех лет.

Не распространенные в установленный срок по закрытой под­писке акции подлежали продаже в порядке, установленном Госу­дарственной программой приватизации (путем продажи их на ком­мерческом или инвестиционном конкурсе).

С учетом монополии государства на производство спиртовой, ликероводочной и табачной продукции приватизация предприя­тий в данных отраслях должна была осуществляться по иной схе­ме — путем преобразования их в открытые акционерные общества с сохранением в федеральной собственности 51 % акции.

Исходные предпосылки, установленные данным Положением о приватизации, — учет монопольного положения, необходимость сохранения профиля приватизируемых предприятий, льготные и гарантированные условия выкупа акций сельскохозяйствен­ными организациями — явно были направлены на овладение последними контрольным пакетом акций всех приватизированных предприятий, поскольку эти предприятия были изначаль­но созданы и фактически являются органической частью всего сельскохозяйственного производства (хотя и в организационно-правовом автономном формате) и существенно влияют на эффек­тивность всей отрасли.

Однако в процессе реализации Положения о приватизации вы­явились существенные просчеты и недостатки в ряде его правовых норм. Во-первых, для совхозов возникли трудности в доказывании ими права признания покупателями, поскольку совсем недавно они были государственными предприятиями, не имеющими такого права. Во-вторых, трудовые коллективы большинства предприятий всех видов выбрали второй вариант льгот и завладели контрольным пакетом акций (до 51% голосующих акций без каких-либо скидок на их номинальную стоимость).

По состоянию на 1 января 1996 г. таких предприятий в сфе­ре переработки сельскохозяйственной продукции оказалось 83%, предприятий производственной инфраструктуры — 72%, в том числе ремонтно-технических — 73%, автотранспорта — 81%.

Первый вариант льгот, который предоставлял возможность работникам приобрести бесплатно привилегированные (неголо-сующие) акции в пределах 25% уставного капитала и по понижен­ной на 30% цене — в пределах 10% уставного капитала, предпочли трудовые коллективы незначительного числа предприятий (хотя и руководители, и должностные лица были поставлены в преиму­щественное положение — им предоставлялись акции по опциону до 5% уставного капитала). По данному варианту трудовой коллек­тив мог располагать всего лишь 15% голосующих акций. Поэтому только 14,4% перерабатывающих предприятий и 11,5% предприя­тий агросервиса предоставили сельскохозяйственным организа­циям возможность выкупать контрольный пакет акций по перво­му варианту, а среди таких предприятий в автотранспорте и того меньше — 9,4%, в строительстве — 6%. Возникший в результате локальный монополизм в сфере переработки сельскохозяйствен­ной продукции и агросервиса очень скоро отрицательно повлиял на экономику всех сельскохозяйственных организаций путем уста­новления резко заниженных цен на закупаемую для переработки сельскохозяйственную продукцию и завышения цен на услуги.

Во избежание повторения таких же результатов приватизации остальных предприятий Указом Президента РФ от 20 декабря 1994 г. «Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обе­спечению агропромышленного комплекса»¹ было установлено, что льготы акционерам в покупке акций используются только по пер­вому варианту в соответствии с основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муници­пальных предприятий после 1 июля 1994 г. На эту дату остались неприватизированными, подпадающими под действие Указа 152 перерабатывающих предприятия и 1869 обслуживающих предпри­ятий (соответственно 8,1 и 23,6% их общего числа).

Во исполнение Указа постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 195 Положение о приватизации, утвержден­ное постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708, было признано утратившим силу и утверждено Положение о прода­же по закрытой подписке сельскохозяйственным товаропроизводите­лям акций акционерных обществ, созданных при приватизации пред­приятий по первичной переработке сельскохозяйственной продук­ции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса².

В новом Положении в основном воспроизведены порядок и условия проведения среди сельскохозяйственных товаропроиз­водителей закрытой подписки на акции перечисленных в нем пред­приятий (с определенной детализацией). При этом подчеркнуто, что членами трудовых коллективов акции приобретаются по пер­вому варианту льгот, и все акции, продаваемые сельскохозяйствен­ным товаропроизводителям, являются обыкновенными.

Особое внимание обращается на поручение Правительства РФ в данном постановлении, адресованное Минсельхозу России, Мин­экономики России и Госкомимуществу, разработать и утвердить порядок выделения бюджетных ассигнований, инвестиционных кредитов и осуществления других мер, направленных на устранение локального монополизма акционерных обществ, созданных при при­ватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйст­венной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса, и создание условий для приобретения контрольных па­кетов их акций сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Сельскохозяйственные организации вынуждены были в свя­зи с разорительными условиями, диктуемыми предприятиями-монополистами, отказываться от их услуг, покупать оборудование и создавать свои подразделения без обеспечения надлежащей тех­нологии и качества выпускаемой продукции и выполненных ра­бот, что привело к дополнительным инвестициям и определенным организационно-техническим затруднениям, к спаду объемов и удо­рожанию производства сельскохозяйственной продукции в целом по отрасли; пострадали и сами предприятия-монополисты — за­грузка их производственных мощностей сократилась до 40%.

Поэтому устранение последствий локального монополизма и предотвращение возникновения его в будущем было объявлено важной государственной задачей в ряде последующих норматив­ных правовых актов (федеральная целевая программа стабилиза­ции агропромышленного комплекса на 1996-2000 гг., Программа демонополизации агропромышленного комплекса, утвержденная в 1997 г. Минсельхозом России).

В указанных и других нормативных правовых актах стави­лась задача обеспечить обладание контрольным пакетом акций предприятий-монополистов сельскохозяйственными организациями-потребителями их услуг путем выпуска (эмиссии) дополнительных акций на льготных условиях. Предусматривался также иной путь — преобразование созданных при приватизации акционерных обществ в потребительские кооперативы, что требует внесения соответствую­щих изменений в Гражданский кодекс РФ, установивший возмож­ность преобразования акционерных обществ только в общества с огра­ниченной ответственностью или в производственные кооперативы.