Глава V. Государственное регулирование агропромышленного производства

Идеи меркантилизма стали теоретической базой государствен­ной политики протекционизма — поощрения отечественной эконо­мики, защиты ее от иностранных конкурентов, расширения внеш­них рынков. С XVII в. до настоящего времени не было государства, не прибегавшего в определенных условиях к протекционистской экономической политике.

В следующем периоде — в индустриальной стадии произ­водства — появились новые взгляды экономического либерализ­ма, приведшие к созданию классической школы политэкономии А. Смита (1723-1790 гг.) и Д. Рикардо (1772-1823 гг.). Идеи госу­дарственного протекционизма были заменены принципами свобо­ды предпринимательства и свободы торговли. В работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» в 1776 г. А. Смит выдвинул принцип «невидимой руки», который благодаря конку­ренции индивидов создает оптимальный режим функционирова­ния рыночной экономической системы при отсутствии внешнего (государственного) вмешательства. Государству отводилась роль «ночного сторожа» — поддержание порядка, охрана и защита част­ной собственности.

Марксистская экономическая теория рассматривала государство как участника производственных отношений.

В XX в. возникло неоклассическое направление в экономичес­кой науке (его представители — X. Чемберлен, Л. Мизес, Ф. Хайек). М. Фридман¹ разработал экономическую теорию — монетаризм. Эта теория легла в основу экономических реформ в России и дей­ствует поныне. Суть теории, которая называется теорией денег, со­стоит в следующем:

а) денежная масса, находящаяся в обращении, непосредственно влияет на уровень цен, т. е. деньги выполняют функцию управле­ния спросом, а через нее и хозяйственными процессами — объема­ ми производства, занятостью;

б) стабильный рост запаса денег обеспечивает стабильный рост производства;

в) центральный банк обязан поддерживать устойчивость приро­ста денежного запаса независимо от хозяйственной конъюнктуры.

Денежное правило — не допускать прироста денежной массы более чем на 3-4% в год — легло в основу политики международ­ных валютно-финансовых операций нашего времени². В ту пору идея государственного невмешательства определяла всю внутрен­нюю политику европейских государств.

Однако монетаризму противостояла разработанная Джоном Мейнардом Кейнсом (1883-1946 гг.) и его последователями тео­рия государственного регулирования, призванная устранить наи­более значительные пороки экономического общества, к которым относится неспособность обеспечить полную занятость, а также произвольное и несправедливое распределение богатства и до­ходов³.

Суть методологии Кейнса состоит в следующем: важнейшие проблемы расширенного воспроизводства необходимо решать не с позиции изучения предложения ресурсов, а с позиции спроса, обе­спечивающего реализацию ресурсов; рыночная экономика не мо­жет саморегулироваться и поэтому вмешательство государства неизбежно.

а) разработаны и реализованы широкие программы социаль­ных работ (строительство дорог, озеленение населенных пунктов и пр.), социальной помощи неимущим и безработным;

б) введена гибкая система налогообложения, позволяющая сдерживать или стимулировать рост расходов потребителей, что, в свою очередь, позволяло стабилизировать спрос;

в) приняты законы о страховании по безработице, о социальном обеспечении, о федеральном страховании банковских депозитов;

г) приняты федеральные программы поддержки цен на сель­скохозяйственную продукцию и множество других программ, на­правленных на достижение ряда социальных и экономических це­лей, которые назывались новым курсом.

Конечно, идеи кейнсианства не смогли решить все проблемы рыночной экономики в будущем. В середине 70-х годов прошлого века разразился мировой экономический кризис.

Сейчас мы являемся свидетелями и жертвами невиданного в истории мирового финансового кризиса, который вызвал, по сути, мировой экономический кризис.

История подтверждает действенность экономической теории Николая Дмитриевича Кондратьева (1982-1938 гг.), который в 20-е годы прошлого века открыл «большие циклы конъюнкту­ры». Это открытие получило международное признание как тео­рия длинных волн Кондратьева². В мировой экономической науке средние волны длиной в 7-10 лет, с которыми обычно связаны периодически повторяющиеся кризисы, были хорошо изучены.

1. 
   повышительная волна начинается с крупных изменений в условиях хозяйствования, техники и технологии, в производ­ственных отношениях, а этим изменениям предшествуют крупные открытия в науке и технике;
   
2. 
   повышательные волны обычно связаны с крупными соци­альными переворотами и потрясениями, например, революциями, войнами;
   

3. 
   понижательные волны сопровождаются длительной депрес­сией сельского хозяйства;
   
4. 
   средние и короткие волны как бы накладываются на длинные, ослабляя или усиливая подъем или депрессию в конъюнктуре.
   

Современный финансовый кризис в США и других стра­нах, по оценкам специалистов, схож с Великим кризисом в США 30-х годов (длинная волна — более 70 лет), однако более разруши­телен в сравнении с мировым экономическим кризисом середины 70-х годов (длинная волна — более 30 лет). Современный кризис побудил государственных руководителей пересмотреть свои взгля­ды на разные политико-экономические теории, в том числе теорию «невидимой руки» свободного рынка, протекционизма, монетариз­ма. На повестку дня выдвигается необходимость решения проблемы не только укрепления государственного регулирования экономики и финансов в национальном масштабе, но и согласованного межго­сударственного регулирования ряда важных финансово-кредитных и иных отношений (построения новой мировой финансовой архи­тектуры).

О значении государственного регулирования национальной экономики говорят следующие данные: в 1993 г. доля совокупных доходов государства в ВВП составила от 21,4 (Мексика) до 60,4% (Швеция, Дания), 50-55% (Нидерланды, Чехия, Норвегия, Ав­стрия, Финляндия, Польша). Объективная необходимость госу­дарственного регулирования экономики закреплена и в междуна­родном праве — это Хартия экономических прав и обязанностей государств, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 г., а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1965 г.

Говоря о понятии «государственное регулирование», можно лишь констатировать, что единого определения этой экономико-правовой категории пока не существует ни в экономической и юридической литературе, ни в законодательстве России. Не увенчалась успехом и первая попытка законодателя дать это определение в Федеральном законе от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агро­промышленного производства» (утратил силу) как «экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции... а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства», поскольку такое определение слишком узко, не раскрывает всей сути понятия «государственное регулирование» и способов его осуществления.

В литературе имеется множество определений рассматривае­мой научной категории, которые характеризуются либо односто­ронностью, либо смешением с понятием управления и другими терминами и категориями.

Следует согласиться с утверждением, что суть государственно­го регулирования состоит в деятельности государства в лице его органов, направленной на упорядочение отношений в рыночной экономике¹. Лучшее понимание этой сути (характера и масштабов деятельности государства в данной сфере общественных отноше­ний) достигается через рассмотрение способов и средств воздейст­вия государства на указанные отношения, которые предложено классифицировать на следующие группы:

1. 
   способы общенормативного регулирования, введение общих правил, установление порядка создания, реорганизации и упразд­нения структур, определение системы их деятельности;
   
2. 
   программно-установочные способы: целевые программы; те­матические планы; концепции, функциональные правила; схемы управления; схемы градостроительного планирования развития территорий; генеральные планы городов; земельный кадастр;
   
3. 
   легализующие средства: лицензирование, аккредитация, сер­тификация;
   
4. 
   способы нормативно-количественного измерения: стандар­ты; квоты; тарифы; нормативы; лимиты, налоги (сборы); плата; ставки (таможенных пошлин и др.);
   
5. 
   способы поддержания уровня деятельности и ее стимулиро­вание: кредиты, льготы, отсрочки, госзаказы, госзакупки;
   
6. 
   контрольно-учетные и «запретные» способы: учет, статис­тическая отчетность, проверки и иные формы контроля, запреты, ограничения, предписания, санкции (штрафы и др.), лишение ле­гальности (приостановление, признание недействительными сде­лок, действий, актов)¹.
   

Сельскохозяйственное производство в мире, по сути, стало традиционно дотационным. Причины тому — технологические особенности данной отрасли экономики (высокая трудо- и энерго­емкость, зависимость от природно-климатических и других усло­вий), влекущие за собой низкую доходность (и даже убыточность) сельскохозяйственной деятельности, а также неизмеримо важная социально-экономическая значимость ее для всего человечества. Доля государственной поддержки в стоимости валовой продукции сельского хозяйства в США, Европейском союзе в целом до и по­сле вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) со­ставляла 25-50%, а в отдельных странах (Япония, Финляндия, Швейцария) достигала 70% и более.

В современной России до 1997 г. системы государственной под­держки сельского хозяйства практически не существовало. Более того, отдельные правовые решения, принимаемые на федераль­ном уровне, при отсутствии необходимых правовых инструмен­тов их осуществления вместо поддержки на практике причиняли значительный экономический ущерб производителям сельскохо­зяйственной продукции. Так, полная либерализация цен на про­мышленные товары, используемые в сельском хозяйстве в каче­стве средств производства, при обязательной реализации части сельскохозяйственной продукции в порядке государственных за­купок по низким установленным государством закупочным ценам в 1992-1993 гг. обусловили неимоверные «ножницы цен» на ука­занные виды продукции и, как следствие, глобальную убыточность сельскохозяйственного производства, т. е. не только вымывание полностью созданного в отрасли чистого дохода (прибыли), но и не­покрытие выручкой от реализации сельскохозяйственной продук­ции значительной части затрат на ее производство. В итоге 1994 г. «ознаменовался» глубоким финансовым кризисом, абсолютной финансовой неспособностью сельскохозяйственных организаций получить краткосрочный кредит на проведение весенне-посевных и иных работ (при их неплатежеспособности и высоком банковс­ком проценте — 180-200%). Введенное Правительством РФ (как выход из тупикового положения) в 1994 г. товарное креди­тование — поставка горюче-смазочных материалов, транспортных услуг сельскохозяйственным организациям под будущую государ­ственную закупку сельскохозяйственной продукции спасло сель­скохозяйственное производство, но одновременно увеличило его убытки в результате невмешательства государства в ценообразо­вание на горюче-смазочные и иные товары и услуги, что создало условия для резкого повышения цен на них. Важную роль в спасе­нии сельского хозяйства сыграло введенное в 1995 г. обеспечение агропромышленного производства продукцией машиностроения и племенного животноводства на основе финансовой аренды (ли­зинга). Однако по той же причине — невмешательство государства в установление лизинговыми компаниями снабженческих наценок на оптовые цены лизинговой продукции — сельскохозяйственные организации вновь понесли дополнительные убытки (и это про­должалось в последующие годы).

Система финансовой государственной поддержки производи­телей сельскохозяйственной продукции начала складываться лишь после принятия Федерального закона от 14 июля 1997 г. «О госу­дарственном регулировании агропромышленного производства», который ввел:

- закупочные и товарные интервенции как институт вмешатель­ства в ценообразование на рынке сельскохозяйственной продукции в интересах как ее производителя, так и потребителя (позаимство­ван из многолетней практики Европейского союза);

- льготное краткосрочное кредитование сельскохозяйственных организаций из специального фонда, формируемого за счет средств федерального бюджета, с пониженной ставкой за кредит в размере 25% учетной ставки Банка России;

- лизинг на основе лизингового фонда, формируемого из средств федерального бюджета;

- государственную поддержку страхования урожая сельскохо­зяйственных культур в размере 50% страховых платежей;

- принцип протекционизма во внешнеэкономической деятельно­сти государства;

- основные направления бюджетного финансирования ряда ме­роприятий как инвестиционного (повышение плодородия почвы, развитие науки и др.), так и текущего характера, направленных на поддержание отдельных подотраслей сельского хозяйства.

Во исполнение данного Закона был принят ряд постановлений Правительства РФ.

первая модель относится к 1992-1993 гг., когда государство установило уплату заемщикам льготного процента для колхозов и совхозов — 28% (для фермеров — 8% в 1992 г.), разницу между ними и высокими процентами коммерческих банков возмещало государство; практика не оправдала эту модель из-за отсутствия должного контроля за деятельностью банков по целевому- исполь­зованию бюджетных средств;

вторая модель — товарное кредитование, существовавшее в 1994-1996 гг., также себя не оправдало по указанным причинам;

третья модель — поистине льготное кредитование, практико­вавшееся в 1997-2000 гг. из средств федерального бюджета с низ­ким процентом (25%-й ставкой рефинансирования Банка России). Она также оказалась неэффективной, и значительные суммы бюд­жетных средств не были возвращены в срок государству;

Новый порядок участия государства в кредитовании сельско­го хозяйства, действовавший в 2001 г. и в последующие го-ы, осно­ван не на использовании государственного бюджета как источника кредитных средств, а лишь на возмещении части затрат заемщиков (сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств) на уплату процентов за кредиты, полученные в коммерчес­ких кредитных организациях, в размере не более двух трет ей ставки рефинансирования Банка России. Эта модель получила да льнейшее развитие на следующем этапе согласно Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохо­зяйственной продукции, сырья и продовольствия на 200&—2012 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446.

Важную роль сыграла реализация мероприятий в рамках на­ционального проекта «Развитие АПК» (2004-2006 гг.).

Вместе с тем общие размеры финансовой поддержки государством сельского хозяйства были незначительны (доля этой отрахли в рас­ходной части государственного бюджета составила 1,38% в 2002 г., 1,25% — в 2003 г.). Широкий размах получило банкротство сельско­хозяйственных организаций и крестьянских (фермерских^ хозяйств. В целях предотвращения столь негативного явления 9 июля 2002 г. был принят Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сель­скохозяйственных товаропроизводителей»¹ (с последующим пакетом нормативных правовых актов Правительства РФ), в котором преду­смотрена реструктуризация просроченной задолженности по одному из трех возможных вариантов: 1) списание пеней и штрафов; 2) от­срочка и рассрочка (на четыре и пять лет с начислением 0,5% на сум­му долга); 3) списание основного долга и процентов по нему. В про­грамме финансового оздоровления участвовали по разным оценкам 12-13 тыс. сельскохозяйственных организаций. Значительная часть из них к началу 2007 г. (т. е. ко времени принятия Федерального за­кона «О развитии сельского хозяйства» и соответствующей програм­мы) вышла из программы финансового оздоровления. Однако Феде­ральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» в соответствии с Государственной програм­мой продолжает действовать.

В системе государственной поддержки производителей сельско­хозяйственной продукции особо важная роль принадлежит льгот­ному режиму налогообложения. Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 147-ФЗ в Налоговый кодекс РФ была введена специаль­ная система налогообложения для сельскохозяйственных товаро­производителей (единый сельскохозяйственный налог), применяемая наряду с иными режимами налогообложения. Режим единого сель­скохозяйственного налога (ЕСХН) закреплен в ст. 346¹-346¹⁰ гл. 26¹ НК РФ (в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 155-ФЗ). Суть этого режима состоит в следующем:

1. 
   плательщиками ЕСХН являются организации и индивиду­альные предприниматели, которые признаются сельскохозяйст­венными товаропроизводителями согласно критериям, установ­ленным в ст. 346² НК;
   
2. 
   переход на уплату ЕСХН добровольный;
   
3. 
   организации, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобож­даются от обязанности по уплате налога на прибыль, на имущество, единого социального налога, а также не признаются плательщиками налога на добавленную стоимость;
   
4. 
   организации, перешедшие на уплату ЕСХН, уплачивают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;
   
5. 
   иные налоги и сборы уплачиваются организациями, пере­шедшими на уплату ЕСХН, в соответствии с общими иными режи­мами налогообложения;
   

6. 
   индивидуальные предприниматели, в том числе крестьянские (фермерские) хозяйства, являющиеся плательщиками ЕСХН, осво­бождаются от обязанности по уплате налога на доходы физических лиц (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности), налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для осуществления предприниматель­ской деятельности), а также единого социального налога (в отноше­нии доходов, полученных от предпринимательской деятельности, а также выплат и иных вознаграждений, начисляемых ими в пользу физических лиц). Все остальные параметры режима ЕСХН для этой категории налогоплательщиков те же, что и для организаций;
   
7. 
   объектом налогообложения признаются доходы, уменьшен­ные на величину расходов (ст. 346 НК РФ). При этом названные в Налоговом кодексе РФ разные виды доходов являются не чем иным, как денежными поступлениями (выручка от реализации продукции и пр.), а расходы — материальные затраты, оплата труда и другие расходы, обычно включаемые в себестоимость единицы каждого вида полученной продукции. Иначе говоря, в классиче­ском экономическом смысле налоговой базой единого сельскохо­зяйственного налога в Налоговом кодексе признается, по существу, прибыль организации или индивидуального предпринимателя;
   
8. 
   налоговая ставка — 6%;
   
9. 
   налоговый период — календарный год.
   

Государственная поддержка сельскохозяйственного производ­ства согласно Государственной программе существенно расширена по направлениям и количественным параметрам, о чем свидетельст­вуют следующие положения данной программы.

1. Бюджетное финансирование отдельных отраслей животно­водства и растениеводства направлено на развитие:

- племенного животноводства;

- северного оленеводства и табунного коневодства;

- овцеводства и козоводства;

- элитного семеноводства;

- сельского хозяйства в районах Крайнего Севера и приравнен­ных к ним местностях;

- производства льна;

- производства рапса;

- закладки многолетних насаждений.

Финансирование осуществляется путем предоставления суб­сидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации при долевом участии последних для целевого исполь­зования указанных средств сельскохозяйственными организа­циями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. При этом из федерального бюджета выделяются средства в размере не бо­лее 30% затрат на приоритетное развитие указанных подотраслей сельского хозяйства при непременном условии субсидирования за счет средств бюджета субъекта Федерации в размере не менее 30% объема средств, предоставляемых за счет средств федераль­ного бюджета (т. е. в сумме это составляет не менее 40% произ­водственных затрат). Получателями субсидий являются не только производители продукции названных подотраслей, но и ее потре­бители (племенная продукция, элитные семена). Особенно су­щественна государственная поддержка производителей сельско­хозяйственной продукции (кроме личных подсобных хозяйств) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, которая осуществляется путем субсидирования в размере не бо­лее 80% средств из федерального бюджета и не менее 10% от этой суммы за счет средств бюджета субъекта Федерации (т. е. всего — не менее 88%). Субсидии используются на приобретение семян для выращивания трав, зерновых и зернобобовых культур, а также на возмещение части затрат на производство продукции растение­водства на низкопродуктивных пашнях.

2. Расширен доступ к кредитам (займам):

В программе дан конкретный исчерпывающий перечень целе­вого использования средств, получаемых заемщиками по каждому виду кредита (займа).

Таким образом, производители сельскохозяйственной продук­ции и организации, осуществляющие ее переработку, получают возможность, по существу, беспроцентного кредитования (в преде­лах их фактических затрат на уплату процентов).

3. Государственная программа вновь закрепляет правила госу­дарственной финансовой поддержки страхования урожая сельско­хозяйственных культур, которая впервые была установлена Фе­деральным законом «О государственном регулировании агропро­мышленного производства» (1997 г.) и ежегодно реализовывалась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. «Об осуществлении государственной поддержки страхо­вания урожая сельскохозяйственных культур».,Государственная поддержка сельскохозяйственных предприятий осуществляется предоставлением субсидий за счет средств федерального бюдже­та бюджетам субъектов Федерации для возмещения 40% затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату взносов по договорам страхования на условиях финансирования расходов за счет средств бюджета субъектов Федерации в размере не менее 10% затрат на уплату страховых взносов.

Кроме того, учитывая слабое финансовое состояние сельско­хозяйственных организаций и сезонность поступления денежных средств от реализации их продукции, в состав затрат, осуществляе­мых за счет краткосрочных кредитов, включается и уплата страхо­вых взносов при страховании сельскохозяйственной продукции.

4. Механизм реализации Государственной программы следу­ющий:

а) реализация осуществляется Минсельхозом России и органа­ми, уполномоченными высшими исполнительными органами госу­дарственной власти субъектов Федерации;

б) субъектам Федерации рекомендуется на основе Государ­ственной программы разработать и утвердить региональные про­граммы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции;

в) реализация Государственной программы осуществляется на основе заключения ее государственным заказчиком — Минсельхозом России — соглашений с исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, которые должны предусматривать обя­зательства субъектов по финансированию мероприятий программы за счет своих бюджетов и привлеченных внебюджетных средств;

г) уполномоченные органы субъектов Федерации в свою очередь заключают соглашения с участниками мероприятий Государст­венной программы в пределах субъекта Федерации;

д) Минсельхоз России совместно с Федеральной службой го­сударственной статистики ежеквартально обобщает, анализирует статистическую отчетность по реализации программы и представ­ляет соответствующие доклады в Минэкономразвития России и Минфин России;

ж) Минсельхоз России ежегодно до 15 мая готовит национальный доклад о реализации Государственной программы и представляет его в Правительство РФ, а после утверждения направляет в Федеральное Собрание РФ и публикует в средствах массовой информации;

з) специальная экспертная комиссия составляет заключение по результатам реализации Государственной программы, которое направляется в органы государственной власти Российской Феде­рации и публикуется в средствах массовой информации.

5. 
   Государственная программа предусматривает также поставки на условиях лизинга высокотехнологичных комплексов сельскохо­зяйственных машин и оборудования для внедрения интенсивных агротехнологий. Правовые основы лизинга освещены в следующем параграфе.
   
6. 
   Важное значение имеют разделы Государственной программы:
   

б) о поддержании почвенного плодородия;

в) о создании системы информационного обеспечения сельско­го хозяйства;

г) об оказании консультационной помощи сельскохозяйст­венным товаропроизводителям и переподготовки специалистов для сельского хозяйства.

По каждому из указанных разделов предусмотрены конкретные объемы бюджетного финансирования. \

Содержание понятия «устойчивое развитие сельских террито­рий» в Государственной программе и Федеральном законе «О раз­витии сельского хозяйства» отсутствует¹. Программа предусматри­вает лишь одно из направлений устойчивого развития сельских территорий, а именно повышение уровня и качества жизни сельского населения, которое включает в себя мероприятия:

по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений;

поддержки комплексной компактной застройки и благоустрой­ства сельских поселений в рамках пилотных проектов. В связи с этим внесены изменения в федеральную целевую программу «Со­циальное развитие села до 2010 года», утвержденную постановле­нием Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. № 858².

Государственная программа предусматривает реализацию ме­роприятий по поддержанию почвенного плодородия в рамках феде­ральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодо­родия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроланд-шафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99³, учитывая при этом предполагаемое продолжение про­граммных мероприятий до 2012 г.

7. Реализация Государственной программы может обеспечить определенное уменьшение числа убыточных сельскохозяйствен­ных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Одна­ко значительная их часть (30% от всего количества организаций) к 2012 г. сохранится. Поэтому государство установило особенности банкротства указанных субъектов, которые освещены в § 4 настоя­щей главы.