Верхняя палата в условиях бикАМЕрллизмл в России в пгриод с 1906 по 1917 год 71

Группа центра была самой крупной в Совете (93 члена) и в большей степени представлена промышленными и финансовыми кругами, да и в возрастном плане была моложе первых двух. Однако более-менее опре­деленную позицию в группе центра занимали немногие. Организационно и политически группа не была сплоченной. 28 человек состояли в «Союзе 17 октября», в том числе 7 являлись членами ЦК, один был членом Рус­ского собрания, 17 человек составляли польское коло, то есть объедине­ние парламентариев-поляков (в переводе с польского языка «коло» озна­чает в данном случае кружок, объединение), 16 имели прямое отношение к работе первого съезда Объединенного дворянства. Некоторое сплочение группы произошло в июне 1906 года в ходе разработки проекта програм­мы, сформулировавшей основные воззрения ее членов: закономерное развитие конституционно-монархических начал, начал самоуправления на местах, целостность государства, экономические реформы, народное про­свещение. На первом же общем собрании большинство членов группы высказали свое негативное отношение к правительству И.Л.Горемыкина.

В октябре 1906 года проходил первый съезд группы центра. На нем обсуждались проблемы избирательного права, были высказаны также за­мечания относительно практического применения избирательного закона 11 декабря 1905 года, которые сводились к следующему: первая Дума при­знавалась революционной и неработоспособной, во второй же Думе кре­стьян должно было стать как можно меньше. Съезд проголосовал за по­всеместное введение земства, за образование «возможно большего числа мелких крестьянских хозяйств», за свободный выход крестьян из общины, сохранение частновладельческого хозяйства. Высказываясь за свободу со­вести и вероисповедания, съезд все же отказался от рассмотрения законо­дательства о евреях. В целом проведение съезда группы способствовало росту ее рядов и некоторому ее сплочению.

Уже на второй сессии Государственного совета (20 февраля — 5 июня 1907 года) проявилась тенденция поправения ее курса. Но до 1910 года в Государственном совете все же преобладало либерально-монархическое крыло, что и позволяло ему притормаживать наиболее реакционные на­чинания крайне правых и в то же время сдерживать усилия левых. Под влиянием министерского кризиса весной 1911 года в Государственном со­вете произошел существенный сдвиг вправо, центр хоть и не распался, но существенно ослаб. Левых стало меньше, а число правых превышало число центристов. Как пишет А.П.Бородин, с 1912 года образовавшееся правое большинство превратило Госсовет в «кладбище» либеральных законо­проектов²⁶. Так, в мае 1914 года правые провалили законопроект о введе-

26

72 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

нии городского самоуправления в Привисленском крае. Указ от 9 ноября 1906 года, только на половину решивший аграрный вопрос в России, тем не менее натолкнулся на серьезную оппозицию в правом и левом блоках Государственного совета. Лишь необратимость начатого столыпинской реформой процесса земельного переустройства вынудила Совет одобрить законопроект. После некоторого сдвига влево в годы войны в Совете все же возобладали правые. Однако это не означало, что царь не пожелает избавиться и от их влияния тоже.

Итак, задуманный в качестве противовеса Думе реформированный Го­сударственный совет выполнил свою миссию до конца, сыграв свою роль в провале попыток мирно трансформировать самодержавие в буржуазную монархию.

В Основных государственных законах²⁷ слово «парламент» не употреб­ляется, но Государственный совет и Государственная дума, безусловно, со­ставляли вместе двухпалатный парламент. И если порядок формирования палат различался, то их статус был одинаковым. Император мог досрочно распустить и Государственную думу, и выборную часть Государственного совета. Что касается назначенной части Государственного совета, то царь свободно в любое время мог отозвать каждого из парламентариев или всех вместе и назначить других. В отношении Думы император дважды воспользовался своим правом досрочного роспуска, в отношении же Го­сударственного совета он к этой мере ни разу не прибегал, что было свя­зано прежде всего с большей лояльностью этого органа по отношению к самодержцу.

Статья 64 Основных законов прямо устанавливала, что «Государствен­ный совет и Государственная дума пользуются равными в делах законода­тельства правами». Первой рассматривала законопроект та палата, в кото­рую он поступал первоначально, затем законопроект передавался в другую палату. Статья 68 Основных государственных законов говорит об этом так: «Законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет. Законода­тельные предположения, предначертанные по почину Государственного со­вета, рассматриваются в Совете и, по одобрении им, поступают в Думу». Надо отметить, что законопроектов, инициированных в Государственном совете, было несравненно меньше тех, рассмотрение которых начиналось в Государственной думе (за первые шесть лет работы Государственного совета по его инициативе обсуждалось только шесть законопроектов²⁸). Одной из причин этого было, как уже отмечалось, негативное отношение

27

кадетов к Государственному совету в том виде, как он был создан, и к его праву готовить законопроекты и начинать их рассмотрение.

Юридическая конструкция законодательной инициативы была весьма сложной, что также свидетельствует о том, с какой неохотой царское пра­вительство шло на уступки демократическим требованиям об образовании парламента и насколько сильным было его желание сохранить предшест­вующую самодержавно-бюрократическую практику подготовки и принятия законов. В Основных законах, Учреждении Государственной думы и Уч­реждении Государственного совета говорилось о праве возбуждать законо­дательные предположения, о законодательном почине. Но кто же и каким образом мог внести законопроект на рассмотрение палаты? По поводу пра­ва императора выступать с законодательной инициативой ни у кого никаких сомнений не было. При этом в Основных государственных законах прямо указывалось, что почин их пересмотра «принадлежит единственно госуда­рю императору». Что касается инициирования законопроектов членами палат, то еще в 1908 году Л. А. Шалланд показал на основе анализа зако­нодательства, что право законодательной инициативы принадлежало не отдельным парламентариям или их группам, а самим палатам²⁹. Но, есте­ственно, для того чтобы столь многочисленный коллегиальный орган (ка­кими были палаты российского парламента) мог реализовать свое право инициативы, эта инициатива должна была быть предварительно прорабо­тана в отдельных подразделениях его органов.

Согласно Учреждениям Государственной думы и Государственного со­вета (соответственно ст. 55 и 54), подписанное не менее чем тридцатью членами палаты письменное заявление, в котором содержалось законода­тельное предположение, подавалось председателю этой палаты. После этого назначалось обсуждение всей палатой предлагаемого внесения из­менений в действующий закон или принятия нового закона. На это об­суждение приглашались министры или главноуправляющие, к ведению которых относилось законодательное предположение (об этом их извещали не позднее чем за месяц). Если палата признавала желательным выступить с законодательной инициативой, то она обращалась к соответствующему министру или главноуправляющему, которому и надлежало подготовить и внести законопроект. Если министр или главноуправляющий отказывался сделать это, то палата поручала разработку законопроекта одной из своих комиссий. Однако никаких сроков, в течение которых министр или глав­ноуправляющий обязан был либо отказаться, либо внести законопроект, установлено не было. Поэтому представители правительства могли затя­нуть процедуру внесения законопроекта практически до бесконечности. Государственный совет, как уже говорилось, довольно редко выступал с законодательными инициативами, поэтому он не выработал какой-либо

74 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

устойчивой практики борьбы с подобным затягиванием. Государственная же дума стала поручать своим комиссиям параллельно с министрами или главноуправляющими разрабатывать законопроекты. Такая практика была признана Сенатом незаконной, и с ней активно боролось правительство.

Как мы видим, существенная роль в разработке законопроектов при­надлежала членам правительства. Интересно, что вокруг права законода­тельной инициативы министров (главноуправляющих) в начале XX века развернулась дискуссия. Дело в том, что иногда министры вносили законо­проекты от имени монарха, который действовал через Совет министров, а иногда — без указания на волю императора. В связи с этим возникал во­прос: обладали ли министры самостоятельным правом законодательной инициативы или они обязаны были действовать только по поручению царя и через них осуществлялось право законодательной инициативы го­сударя? Мнения юристов начала XX века по этому поводу разошлись. Так, Б. Э.Нольде³⁰ и Н. И. Лазаревский³¹ полагали, что министры обладают самостоятельной законодательной инициативой наряду с палатами и импера­тором. В то же время А. С.Тагер³² отстаивал иную точку зрения и считал, что министры действуют лишь по поручению монарха и связаны его раз­решением при внесении законопроектов.

Для принятия законопроекта необходимо было его одобрение каждой из палат. Основные законы не предусматривали никаких последующих действий в случае отклонения одной из палат законопроекта, однако на практике были выработаны некоторые согласительные процедуры, при­менявшиеся, когда сторонники законопроекта из одной палаты надеялись найти компромиссный вариант, который был бы принят обеими палатами. После одобрения двумя палатами законопроект, чтобы стать законом, подлежал утверждению императором. Подавал на подпись царю незави­симо от того, какая из палат принимала законопроект первой, а какая — второй, председатель Государственного совета. Император обладал пра­вом абсолютного вето. Если законопроект не получал одобрения одной из палат или не был утвержден монархом, то его нельзя было вносить заново в течение той же сессии.

Необходимо иметь в виду, что император мог по предложению Совета министров принимать акты, имеющие силу закона в период между сессия­ми Государственной думы, если необходимость в этом была вызвана чрез­вычайными обстоятельствами. После созыва Государственной думы такой акт должен был быть ей представлен, а затем пройти процедуру утверж-

30

дения и Государственной думой, и Государственным советом. Если одна из палат отклоняла этот акт, то он терял силу. Но созыв Государственной думы был прерогативой царя, и он мог при желании оттянуть его на отно­сительно долгое время. Вместе с тем Основные государственные законы указывали, что акты, принятые императором в порядке законодательства, вызванного чрезвычайными обстоятельствами, не могли вносить измене­ния в сами Основные законы, в Учреждения Государственного совета и Государственной думы, в постановления о выборах в Совет или в Думу.

Государственная дума и Государственный совет участвовали в принятии не только законов, но и государственного бюджета, хотя и их бюджетные права были несколько ограничены. «Кредиты на расходы Министерства императорского двора вместе с состоящими в его ведении учреждения­ми, — говорится в статье 73 Основных законов, — в суммах, не превышаю­щих ассигнований по государственной росписи на 1906 год, обсуждению Государственного совета и Государственной думы не подлежат». Не под­лежали также обсуждению указанными палатами и изменения указанных кредитов, которые обусловливались постановлениями Учреждения об императорской фамилии в соответствии с происшедшими переменами в царской семье. При принятии бюджета палаты парламента были ограниче­ны уже взятыми Россией обязательствами: «…не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам или по другим, принятым на себя Российским государством, обязательствам». При этом правила рассмотрения бюджета Государственной думой выделяли забронированную и незабронированную части государственной росписи. Под забронированной частью понимались ассигнования, опиравшиеся на существующие законы, штаты и высочайшие повеления, которые Дума не имела права исключать. Совет министров, как это показала практика, на­чиная с 1907 года, когда впервые обсуждали бюджет (на 1908 год), стре­мился забронировать как можно большую часть бюджета. Поэтому бюд­жетные права первого российского парламента были не очень широки.

Палаты парламента обладали также и некоторыми контрольными полномочиями. В частности, «Государственному совету и Государственной думе в порядке, их Учреждениями определенном, предоставляется обра­щаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчи­ненными по закону Правительствующему сенату, с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и уста­новлений, действий, кои представляются незакономерными» (ст.66 Ос­новных законов). Однако министры и другие члены правительства, а также Совет министров в целом не несли ответственности перед палатами пар­ламента. А правительство формировалось без какого-либо участия Госу­дарственной думы или Государственного совета.

Таким образом, Государственный совет в 1906 году стал принципиально иным органом и по способу формирования, и, что самое главное, по своим

76 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

полномочиям. Государственный совет превратился в палату российского парламента (заметим: весьма ограниченного в своих возможностях). Од­нако в структуре Государственного совета все же сохранились два депар­тамента и два особых присутствия, по-видимому, как наследие прежнего Государственного совета, когда он был совещательным органом при им­ператоре. Один из департаментов занимался делами о титулах, дворянских имуществах, должностных преступлениях высших чинов, другой рассмат­ривал кассовый отчет Министерства финансов, годовые отчеты банков, другие финансовые отчеты; одному из присутствий поручались дела о при­нудительном отчуждении недвижимости и вознаграждении их владельцев, другое присутствие предварительно рассматривало жалобы на определе­ния департаментов Сената.

После Февральской революции 1917 года Государственный совет прак­тически не играл серьезной политической роли и не оказывал влияния на развитие событий. Видный деятель партии кадетов, первый управляющий делами Временного правительства В.Д.Набоков вспоминал: «В ближай­шее же время после переворота [февральского. — А. А.], в первые же не­дели… выяснилось с полной несомненностью, что Госуд. Совет как учреж­дение обречен на совершенную праздность до Учредительного Собрания, причем Учредит. Собрание его, конечно, не сохранит (ни вообще, ни тем более в теперешнем виде)»³³. 6 октября 1917 года Государственный совет решением Временного правительства был упразднен. В этот же день Вре­менное правительство распустило и Государственную думу.

В России в советский период довольно длительное время действовали двухпалатные представительные коллегиальные органы. Опыт их деятель­ности и сегодня оказывает влияние на функционирование современных российских представительных органов независимо от того, осознается та­кое влияние или нет. Однако прежде чем изучать бикамерализм в совет­скую эпоху, необходимо обратить внимание на характерные черты самих представительных коллегиальных органов — советов, поскольку именно эти черты предопределили особенности советской двухпалатности. Впро­чем, и сами советы за более чем семидесятилетнюю историю претерпели различные трансформации.

Советы рабочих депутатов появились в России, как известно, в ходе революции 1905—1907 годов. Первоначально они рассматривались рево­люционерами, представлявшими различные партии, как органы, органи-

³³ Набоков В. Д. Временное Правительство//Архив русской революции. М., 1983. Т. 1.С. 34.

1.5. Советская двухпд/шность

зующие рабочих для проведения забастовки. Первый совет создали ивано-во-вознесенские рабочие во время общегородской стачки, проходившей с мая по август 1905 года. Он именовался «Совет уполномоченных» (по некоторым источникам — также «Собрание уполномоченных депута­тов»). Но уже этот первый Совет наряду с задачами по организации за­бастовки (выработка единых требований, определение порядка проведе­ния акций в ходе стачки, переговоры с работодателями и представителями власти и т.п.) решал и некоторые задачи местного самоуправления (под­держание общественного порядка во время забастовки, участие в урегу­лировании отношений между рабочими и владельцами ряда магазинов, где традиционно делали покупки рабочие, уборка некоторых улиц и т.д.). При создании Совета не планировалось, что он будет заниматься какими-либо проблемами городского управления, однако в силу ряда обстоя­тельств (в частности, то, что значительная часть населения составляли рабочие ткацких предприятий, организовавшие стачку и создавшие Со­вет, то, что органы городского управления не выполняли некоторые свои функции, надеясь порожденным отсутствием должного управления город­скими делами хаосом подорвать организованность забастовщиков, и др.) он включился в решение некоторых задач городского управления. И оказа­лось, что у Совета имеется серьезный потенциал в сфере местного управ­ления.

Позже советы создавались во многих населенных пунктах в ходе все­российской забастовки в октябре 1905 года, а затем в ходе вооруженных восстаний и забастовок, развернувшихся в конце 1905 года и продолжав­шихся в 1906 году. Советы стали выступать не только как организаторы забастовок, но и как органы руководства восстаниями. Надо отметить, что у многих советов (например, у московского, красноярского, читинского и пр.), как и у ивановского, проявился управленческий потенциал. Опыт первых советов оказался весьма важным, и хотя после революции 1905— 1907 годов появление советов было единичным, но в конце февраля 1917 года сразу же вслед за свержением самодержавия они стали созда­ваться в массовом порядке. При этом если в 1905—1907 годах в основном образовывались советы рабочих депутатов (случаи образования советов крестьянских депутатов или советов рабочих и крестьянских депутатов были очень малочисленны), то в 1917 году это были советы и рабочих, и крестьянских, и солдатских депутатов. Однако советы создавали не только рабочие, солдаты и крестьяне. Например, в Томске почти одновременно появились Совет рабочих, Совет солдатских и Совет офицерских депута­тов³⁴. В Тюмени были образованы Совет рабочих депутатов, Совет сол­датских депутатов, Совет крестьянских депутатов и Совет депутатов слу-

34

78 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

жащих ведомств и учреждений³⁵. Всего, по неполным данным, согласно подсчетам академика И. И. Минца, к концу марта 1917 года в России име­лось более 500 советов³⁶. Создание советов продолжалось, и их количество увеличивалось с каждым месяцем, хотя наиболее интенсивно росло число советов весной 1917 года.

Советы отнюдь не были порождением какой-либо одной политической партии. Как признавал В. И.Ленин в Политическом отчете Центрального комитета VII экстренному съезду Российской коммунистической партии (большевиков), состоявшемуся в марте 1918 года, «в феврале 1917 года массы создали Советы, раньше даже, чем какая бы то ни было партия успе­ла провозгласить этот лозунг»³⁷. Приемлемость и оптимальность советов как органов власти в 1917—1920 годах признавали многие политические силы, в том числе и те, которые не только никогда не вступали в союз с компартией, но и вели с ней непримиримую борьбу. К примеру, в публич­ной лекции, прочитанной в Париже в ноябре 1921 года бывшим членом Временного правительства В.Н.Львовым (занимал в течение пяти меся­цев пост обер-прокурора Святейшего Синода), советам дается следующая характеристика: «Совет есть осколок общинного управления и потому по­нятен народу… Советская власть есть национальная революционная власть, созданная самим русским народом. Днем гибели России будет крушение Советской власти, так как никакая власть не в состоянии заменить ее»³⁸. Советы с самого начала формировались на многопартийной основе. Вместе с тем в состав советов избирались не только члены партий, но и беспар­тийные.

Создаваемые в 1917 году советы сразу же заявляли о себе как органы власти. Они принимали акты о сокращении рабочего дня, о регулирова­нии трудовых отношений, занимались снабжением населенных пунктов продовольствием, охраной общественного порядка, направляли своих ко­миссаров в государственные органы и т.д. В соответствии с известным Приказом № 1 Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов в подчинение Совету переходили воинские части Петроградского военного округа с оружием и снаряжением. Этот же приказ устанавливал граждан­ские права солдат («нижних чинов», по тогдашней терминологии). Рас­сматриваемую инициативу подхватили и другие советы, принимая решения о проведении данного приказа в жизнь. Фактически проявлением власти была поддержка формирования и деятельности Временного правительства со стороны вначале Петроградского Совета, а позже — I Всероссийского

³⁵ См.: РошевскийП.И. Октябрь в Зауралье. Тюмень, 1959. С. 22.

³⁶ См.: Минц И. И. История Великого Октября. М., 1967. Т. 1. С. 913.

³⁷ Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 6.

³⁸ Львов В.Н. Советская власть в борьбе за русскую государственность. М., 1922.
С. 15—16; см. также с. 35.

1.5. Советская двухпд/шность

съезда советов рабочих и солдатских депутатов и I Всероссийского съезда советов крестьянских депутатов. С одной стороны, советы отказались от самостоятельного формирования собственного правительства в пользу Временного правительства, но с другой — именно от поддержки советов зависела жизнеспособность Временного правительства. С февраля по июль 1917 года продолжался период двоевластия, когда формально власть принадлежала Временному правительству, а на деле — советам. Но и по­сле окончания периода двоевластия, когда возобладало Временное пра­вительство, советы сохраняли высокий авторитет. Советы активно дей­ствовали, хотя и в период двоевластия, и позже Временное правительство оказывало поддержку не советам, а другим органам, сформированным на местах параллельно с советами (это показано в монографии А. М. Андрее­ва³⁹).

Изменение отношения советов к Временному правительству было связано с переменами в партийном составе советов и, соответственно, в их руководстве. Так, на I Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов (июнь 1917 года) собралось 822 делегата, из которых 268 име­ли совещательный голос. 777 делегатов заявили о своей партийной при­надлежности. Из них социалистов-революционеров (эсеров) было 285, меньшевиков — 248, большевиков — 105, а остальные представляли ряд сравнительно небольших политических партий и фракций в партиях⁴⁰. Преобладание эсеров среди делегатов I Всероссийского съезда советов крестьянских депутатов (май 1917 года) было еще большим. Во Всерос­сийском центральном исполнительном комитете, сформированном I Все­российским съездом советов рабочих и солдатских депутатов, большин­ство составляли меньшевики и эсеры, а в Центральном исполнительном комитете, образованном I Всероссийским съездом советов крестьянских депутатов, — эсеры.

Как известно, меньшевики и эсеры считали, что советы не должны брать всю полноту власти в свои руки, а должны поддерживать Временное правительство, одновременно оказывая на него давление с целью продол­жения революционных преобразований. Большевики же, напротив, пола­гали, что советы должны стать единственными органами власти (вместе с тем лозунг «Вся власть Советам!» из тактических соображений несколько раз на протяжении 1917 года выдвигался и снимался большевиками). Они рассчитывали в дальнейшем путем политической борьбы добиться большей поддержки избирателей и увеличить свое представительство в советах. Однако получилось иначе: советы пришли к власти после того, как на перевыборах численность депутатов-большевиков возросла и они

³⁹ См.: Андреев А.М. Местные советы и органы буржуазной власти (1917 г.). М.,
1983.

⁴⁰ См.: Краткая история СССР. М., 1983. Ч.2. С. 27.

40 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

реализовали свои планы по установлению советской власти. На II Всерос­сийском съезде советов рабочих и солдатских депутатов (октябрь 1917 года) из 649 зарегистрировавшихся делегатов 390 составляли большевики, 160 — эсеры, 72 — меньшевики, 27 — представители других партий и групп⁴¹. В литературе приводятся и несколько другие данные: согласно предварительному докладу мандатной комиссии, на съезд прибыло 670 де­легатов, из которых 300 были большевиками, 193 — эсерами (более по­ловины из них принадлежали к левым эсерам), 68 — меньшевиками, 14 — меньшевиками-интернационалистами, а остальные входили в иные партии и группировки или вообще не имели партийной принадлежности⁴². Затем зал покинули представители правых эсеров, меньшевиков и бундов­цев, после чего в работе съезда приняли участие 625 делегатов⁴³. В состав ВЦИК на съезде были избраны 62 большевика, 29 левых эсэров, 3 украин­ских социалиста, 1 эсер-максималист⁴⁴.

Как мы видим, советы с самого начала формировались на многопартий­ной основе. Многопартийность в советах сохранялась до 1922 года. В силу этого и на выборах в советы, и на выборах делегатов на съезды советов, и на выборах в органы советов использовалась, как правило, пропорцио­нальная избирательная система. Следует принять во внимание, что едино­образной избирательной системы на выборах в советы установлено не было. Каждый совет сам устанавливал для себя правила выборов. Такое положение сохранялось и после установления советской власти и даже по­лучило конституционное закрепление. Конституция (Основной закон) Рос­сийской Социалистической Федеративной Советской Республики (РСФСР) 1918 года, установив нормы представительства, в отношении организации выборов предписала (ст. 66), что «выборы производятся, согласно устано­вившимся обычаям, в дни, устанавливаемые местными Советами»⁴⁵. От пропорциональной избирательной системы отказались только в 20-е годы XX века, когда в России не осталось других, кроме коммунистической, пар­тий, поскольку в таких условиях применение пропорциональной избира­тельной системы теряло смысл. Выборы в советы проходили по произ­водственному принципу, то есть избиратели выбирали депутатов по месту

41

1.5. Советская двухпд/шность 41

своей работы. Правда, на селе место работы и место проживания практи­чески совпадали.

В отличие от советов 1905 года советы 1917 года почти сразу стали складываться в единую систему. Вскоре после самоорганизации советы установили контакты между собой, стали проводить региональные и все­российские съезды. Выше уже упоминались всероссийские съезды сове­тов крестьянских депутатов и советов рабочих и солдатских депутатов, которые прошли в первой половине 1917 года. Собственно, такая органи­зованность явилась одним из важнейших факторов, позволивших советам взять власть в свои руки. Правда, в 1917 году структуры крестьянских советов существовали отдельно от структур советов рабочих и солдатских депутатов (хотя среди последних был ряд объединенных, то есть рабоче-крестьянских, советов). Но после того, как II Всероссийский съезд сове­тов рабочих и солдатских депутатов принял Декрет «О земле»⁴⁶, написан­ный в полном соответствии с крестьянскими наказами о земле (и в полной мере соответствовавший программе партии социалистов-революционе­ров), которые были составлены советами крестьянских депутатов (Декрет, между прочим, предписывал передачу помещичьих, удельных, монастыр­ских и церковных земель, а также соответствующего инвентаря в распо­ряжение волостных земельных комитетов и советов крестьянских депута­тов), объединение всех советов в единую систему было уже делом времени. Вскоре после II Всероссийского съезда советов рабочих и солдатских депу­татов был созван Чрезвычайный съезд крестьянских депутатов. Он взял курс на созыв II Всероссийского съезда крестьянских депутатов, который и состоялся в ноябре — декабре 1917 года. Съезд большинством голосов выразил доверие советской власти и одобрил принятые к тому времени де­креты. В состав нового Исполнительного комитета, избранного на съезде, вошли 81 левый эсер, 20 большевиков, 1 эсер-максималист и 6 беспар­тийных⁴⁷. Новый Исполком вошел в полном составе во ВЦИК. Оконча­тельное объединение советов произошло после января 1918 года, когда открывшиеся раздельно III Всероссийский съезд советов рабочих и сол­датских депутатов и III Всероссийский съезд крестьянских депутатов сли­лись и стали работать вместе.

В самом общем виде схема механизма осуществления советской власти представляется следующей. Советская республика предполагает макси­мальную децентрализацию управления, когда ни один вопрос не решается без участия органов, формирующихся на местах. Очевидно, поэтому Кон­ституция РСФСР 1918 года среди предметов деятельности советов на местах указывает не только «разрешение всех вопросов, имеющих чисто

⁴⁶ См.: Собрание узаконений. 1917. № 1. Ст. 3.

⁴⁷ См.: Краткая история СССР. М., 1983. Ч.2. С. 53.

42 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

местное (для данной территории) значение», но и «объединение всей со­ветской деятельности в пределах данной территории». Другими словами, вопросы местного значения решаются советами непосредственно, а ко всем остальным вопросам, хотя они советами и не решаются, последние причастны.

Ведь, естественно, на местном уровне самостоятельно можно решать только местные вопросы. А вопросы, решение которых требует совмест­ных усилий нескольких советов или всего государства (то есть совместных усилий всех советов), должны выноситься на рассмотрение съездов пред­ставителей, то есть делегатов заинтересованных советов. Решения таких съездов должны быть обязательны на всей территории, на которой право­мочны действовать советы, делегировавшие своих представителей. Но прежде чем выбрать делегатов на съезд, каждый совет рассмотрит вопро­сы, выносимые на решение съезда, определит свою позицию и уже исходя из этого изберет своих представителей на этот съезд. На первых порах в России удалось кое-что сделать в этом направлении. В частности, можно вспомнить, как проходили рассмотрение ряда вопросов на III съезде со­ветов (в том числе объединение крестьянских советов и советов рабочих и солдатских депутатов), обсуждение и ратификация Брестского мира (IV съезд советов), разработка и принятие Конституции РСФСР 1918 года (V съезд советов).

При таком подходе ясно, что граждане избирали единственные органы власти в стране — советы. А депутаты советов избирались для решения всех задач, требующих вмешательства органов власти. Местные вопросы советы решали самостоятельно, а для решения вопросов, с которыми в одиночку трудно было справиться, они образовывали съезды (губернские, областные, общегосударственные) своих делегатов, то есть решали эти вопросы сообща. Делегатами на съезды советов направлялись депутаты, которые в наибольшей степени подходили для участия в решении вопро­сов (обсужденных советом, как правило, в присутствии избирателей), яв­ляющихся предметом рассмотрения съездом. Поэтому выборы депутатов были только прямые, и, избирая депутатов, граждане имели в виду, что те могут участвовать и в съездах советов. Съезды советов были органами, производными от советов, а не отделенными от советов и стоявшими над советами, хотя и избранными ими, органами государственной власти. По­этому утвердившаяся позже точка зрения, что до 1936 года высшие органы государственной власти в советском государстве избирались путем мно­гостепенных выборов, представляется необоснованной, хотя в свое время она получила официальное подтверждение. В частности, в решении Пле­нума Центрального комитета (ЦК) Всесоюзной коммунистической партии (большевиков) (ВКП[б]) от 1 февраля 1935 года в качестве одного из ар­гументов в пользу принятия новой Конституции приводились доводы о необходимости и желательности перехода от многостепенных выборов к

1.5. Советская двухпд/шность 4?

прямым⁴⁸. Тот факт, что к началу 30-х годов XX века устоялась и стала об­щепринятой точка зрения о многостепенности выборов высших органов государственной власти, свидетельствует о вырождении к этому времени изначальной сущности советской республики как формы правления. Вме­сте с тем указанная точка зрения сохранялась в советской литературе⁴⁹, преобладает она в литературе и в настоящее время⁵⁰.

Близость советов к избирателям, довольно частая периодическая пе­реизбираемость их состава (Основной закон РСФСР 1918 года установил срок полномочий депутатов — 3 месяца), право отзыва депутатов, пуб­личный характер работы советов позволяли сосредоточить в руках колле­гиального выборного органа власти и нормотворческую, и исполнительную работу. Именно на пути максимальной децентрализации осуществления властных функций в условиях постоянного и действенного контроля со стороны избирателей и активного участия граждан в управлении общими делами (что позволило бы максимально снизить уровень отчуждения чело­века от власти) виделась возможность преодоления недостатков парламен­таризма, отказа от него и от разделения власти при сохранении народного представительства, а совет (вслед за предшествовавшей ему коммуной — Парижской, Марсельской, Нарбоннской и др.) рассматривался как рабо­тающая корпорация, одновременно издающая и исполняющая законы⁵¹.

Для исполнения принятых решений формировались органы сравни­тельно небольшого по численности состава, чтобы обеспечить оператив­ность их работы. Исполнительные органы формировались из депутатов, и, соответственно, депутаты-члены были подотчетны избирателям, а сами органы — сформировавшему их собранию депутатов. Необходимость ре­шения управленческих задач требовала формирования структурирован­ного профессионального административного аппарата. Так, Народный ко­миссариат по внутренним делам (он в то время ведал местным самоуправ­лением) полагал (документ от 9 января 1918 года), что «при всех Советах должны быть взамен старых, отживших правительственных учреждений организованы в первую очередь следующие отделы или комиссариаты: 1) управления, ведающие внутренними и внешними сношениями и техни­чески объединяющие все отделы; 2) финансов; 3) Совета народного хо­зяйства; 4) земельный; 5) труда; 6) путей сообщения; 7) почт, телеграфа и

⁴⁸ См.: Ронин С.Л. Конституция СССР 1936 года. М., 1957.

⁴⁹ См., например: История государства и права СССР. М., 1971. Ч.2. С. 276—278;
Советское государственное право. М., 1985. С. 56—57.

⁵⁰ См., например: Иванченко А. В. Избирательные комиссии Российской Федера­
ции: история, теория, практика. М., 1996. С.33; Лукьянова Е.А. Российская
государственность и конституционное законодательство в России (1917—1993).
М., 2000. С. 49.

⁵¹ См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 17. С. 342.

44 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

телефона; 8) народного просвещения; 9) судебного; 10)врачебно-сани-тарного; 11)управления недвижимым имуществом»⁵².

Вместе с тем для успешной работы представительного коллегиального органа необходим не только продуманно структурированный и грамотно работающий аппарат, но и профессионально действующий корпус избран­ных лиц. Когда говорится: «профессионально действующие» депутаты, — то речь идет вовсе не о том, что народные избранники должны обучаться депутатскому ремеслу с получением диплома о присвоении соответствую­щей специальности, а о том, что выборные лица должны сами участвовать в подготовке решений, которые затем принимаются всем собранием, опи­раясь на аппарат, но не передоверяя ему всю работу. В противном случае работники аппарата, которые вырабатывают проект решения и в ходе этого собирают информацию, рассматривают разные варианты, вникают в суть проблемы, всегда сумеют убедить депутатов, которые собрались всего на несколько дней для принятия решений по ряду различных вопросов без их предварительной и глубокой проработки, в оптимальности подготовленных именно ими предложений. Более того, без досконального изучения таких вопросов депутаты не смогут дать оценку работе, проделанной служащими. Сотрудники же аппарата несут ответственность за свою работу не перед избирателями (те об их работе вообще не имеют представления или знают о ней очень мало) и даже не перед депутатами, а перед кадровой службой, через которую они поступали на работу и без участия которой не обходится карьерное продвижение чиновника. Таким образом, если представитель­ный коллегиальный орган работает на непрофессиональной основе при принятии сложных государственных решений, принятие таких решений указанным органом вполне можно контролировать через контроль над аппаратом. Вспоминается лозунг конца 20-х — начала 30-х годов XX века, взятый из выступления И. В. Сталина, произнесенного, правда, не в связи с работой представительных органов власти: «Кадры решают все!»

С самого начала советского периода осознавалась, по-видимому, опас­ность профанации советов как властных представительных коллегиальных органов, если депутаты не будут втянуты в активную деятельность этих органов. Поэтому Конституция РСФСР 1918 года установила, что совет депутатов созывается не реже 1 раза в неделю в городах и не реже 2 раз в неделю в селениях. Отметим, что никаких ограничений для более частых созывов введено не было. Еженедельные заседания позволяли депутатам, несмотря на то что они исполняли свои обязанности в совете на обществен­ных началах, быть постоянно в курсе текущих проблем, участвовать в об­суждении и принятии решений, не перегружать повестку дня заседаний, в результате чего больше внимания уделять обсуждению каждого вопроса, прежде чем принять решение. В то же время в законодательном регули-

ЦГАОР(нынеЦМАМ). Ф. 6980. Оп. 1. Ед. хр. 12. Л. д. 22.

1.5. Советская двухпд/шность 45

ровании и практике работы общегосударственных органов власти стала проявляться несколько иная тенденция. Так, VII Съезд советов, прохо­дивший в декабре 1919 года, изменил порядок работы ВЦИК. До этого ВЦИК между съездами фактически был высшим постоянно действующим органом государственной власти в стране и собирался на свои заседания иногда по несколько раз в месяц. Согласно постановлению VII Съезда Советов, ВЦИК стал собираться на сессии раз в два месяца, а в проме­жутках между сессиями его заменял Президиум. Переход к сессионному порядку работы обосновывался тем, что члены ВЦИК больше работали на местах, в массах, и у них не было необходимости постоянно находиться в Москве. Но каковы бы ни были мотивы принятия такого решения, на практике это неизбежно приводило к серьезному повышению роли узких по составу органов — Президиума ВЦИК, Совета народных комиссаров (правительства), опиравшихся на назначаемый аппарат. А роль самого ВЦИК (200 членов, а с декабря 1920 года — 300 членов) неизбежно ста­ла падать в силу причин, о которых уже говорилось выше. Съезды советов также стали созываться реже. Основной закон 1918 года предусматривал созыв всероссийских съездов дважды в год. В 1918 году они созывались трижды. Но уже в 1919 году собрался только один Всероссийский съезд советов, в 1920 году — также один. Конечно, сокращение числа съездов можно было бы объяснить тяжелым военным положением, но и после официального объявления об окончании гражданской войны ситуация не изменилась. В 1921 и 1922 годах были созваны по одному Всероссийскому съезду советов.

После образования Союза Советских Социалистических Республик (СССР) в 1922 году сохранилось правило созывать уже всесоюзные съез­ды советов ежегодно (хотя II Всесоюзный съезд Советов собрался только в январе 1924 года, в то время как I Съезд проходил в декабре 1922 года). Центральный исполнительный комитет (ЦИК), согласно Основному за­кону (Конституции) СССР 1924 года⁵³, полагалось собирать на сессии три раза в год. Но уже со второй половины 20-х годов съезды начинают созы­вать реже чем раз в год (с 1922 по 1936 год прошло всего восемь всесоюз­ных съездов Советов), а промежутки между сессиями ЦИК все увеличи­ваются и не всегда выдерживается предусмотренная Основным законом частота созыва очередных сессий ЦИК — три раза в год. Тенденция к уси­лению централизации и концентрации власти в руках узкого круга руко­водителей Коммунистической партии (они же руководители государства), опирающегося исключительно на назначаемых и контролируемых через кадровые службы чиновников, продолжилась и укрепилась и после при­нятия Конституции (Основного закона) СССР 1936 года. Первые выборы

⁵³ См.: Основной закон (Конституция) СССР 1924 г. // Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. С. 55—66.

46 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

в Верховный Совет СССР состоялись лишь через год после принятия Конституции, а приступил он к работе еще позже.

Верховный Совет обычно собирался всего на три-четыре дня два раза в год и утверждал, как правило, единогласно без серьезных прений проек­ты законов, указы своего Президиума, проекты бюджетов на год. Такая практика сохранилась до 1989 года, однако после принятия Конституции СССР 1977 года с конца 70-х годов XX века за несколько месяцев до каж­дой сессии созывались специализированные комиссии палат, которые об­суждали проекты законов и других решений.

При этом в Основном законе 1936 года компетенция Верховного Со­вета была закреплена весьма своеобразно. Хотя он и провозглашался высшим органом государственной власти (ст. 30)⁵⁴, тем не менее указыва­лось, что Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик согласно статье 14 Кон­ституции, поскольку они не входят, в силу Конституции, в компетенцию подотчетных Верховному Совету СССР органов СССР: Президиума Вер­ховного Совета СССР, Совета Министров (до 1946 года — Совета народ­ных комиссаров) СССР и министерств (до 1946 года — народных комис­сариатов) СССР (ст. 31). Как справедливо отметила Е.А.Лукьянова, «та­ким образом, полномочия высшего органа государственной власти СССР (ст.30) были ограничены снизу полномочиями других государственных органов, и в первую очередь органов государственного управления»⁵⁵. Остаточный способ определения компетенции Верховного Совета в Кон­ституции 1936 года без указания исключительных полномочий этого органа вполне вписывался в модель тоталитарного государства, сложившуюся при И.В.Сталине, и во многом его личными усилиями. Приведенная выше формулировка конституционного положения ставит под сомнение общее положение о подотчетности перечисленных государственных органов Вер­ховному Совету. Ведь если Верховный Совет не мог вмешиваться в реше­ние вопросов, попавших в полномочия Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств, то и отчета по этим вопросам он требо­вать был не вправе, поскольку посредством требования отчета, заслуши­вания его и обсуждения с высказыванием мнений можно оказать опреде­ленное влияние на решение самого вопроса. Впрочем, это рассуждение носит чисто теоретический характер, так как никаких отчетов ни от кого Верховный Совет СССР в этот период не требовал и удовлетворялся тем, что ему соизволяли сообщить.

Тоталитарное государство пережило своего создателя и поборника, и хотя массовые репрессии после смерти И. В. Сталина прекратились, но в

54

1.5. Советская двухпд/шность 47

целом модель управления осталась прежней. Конституция СССР 1977 го­да⁵⁶ изменила формулировку компетенции Верховного Совета. Во-первых, было закреплено, что «Верховный Совет правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР», и, во-вто­рых, были зафиксированы исключительные полномочия Верховного Со­вета. Однако на практике это мало сказалось на реальных возможностях Верховного Совета влиять на принятие решений: вплоть до 1989 года он на пленарных заседаниях единогласно проштамповывал предлагаемые ему заготовленные заранее проекты решений.

Итак, новой форме правления — советской республике, реализация ко­торой началась в 1917—1918 годах, — не суждено было развиться в пол­ной мере. Этому мешали в первую очередь политическая культура подав­ляющего большинства населения России, сформировавшаяся в условиях самодержавной монархии, и господство в деревне патриархальной общины на фоне неграмотности и малограмотности значительной части граждан. Вместе с тем жестокая гражданская война и иностранная интервенция потребовали централизации власти в 1918—1920 годах. Централизация управления в условиях гражданской войны и экономической разрухи во многом повлияла на характер деятельности партии большевиков и на­строение многих ее членов, что в свою очередь оказало сильное влияние и на всю систему управления. Вот что пишет американский историк А.Ра­бинович: «И наконец— и это самое главное— феноменальные успехи большевиков в значительной степени проистекали из характера партии в 1917 году. И здесь я имею в виду вовсе не смелое и решительное руковод­ство Ленина (огромное историческое значение которого бесспорно) и не вошедшие в поговорку (хотя и сильно преувеличенные) организационное единство и дисциплину большевиков. Здесь важно подчеркнуть присущие партии сравнительно демократическую, толерантную и децентрализован­ную структуру и методы руководства, а также ее, в сущности, открытый и массовый характер»⁵⁷.

В период гражданской войны на большей части территории страны со­веты были заменены ревкомами, формировавшимися центральными ор­ганами власти или партийными органами (прежде всего РКП(б), но иногда в союзе с другими партиями) на местах. В отдельных местностях ревкомы действовали и после окончания гражданской войны. В частности, Сибрев-ком сложил свои полномочия только на первом Сибирском краевом съезде Советов, проходившем в декабре 1925 года.

⁵⁶ См.: Конституция (Основной закон) СССР 1977 г. // Сборник нормативных ак­
тов по советскому государственному праву. С. 97—128.

⁵⁷ Рабинович А. Большевики приходят к власти. Революция 1917 года в Петрогра­
де. М., 1989. С. 331.

48 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

На селе в 1918 году параллельно советам создавались комитеты бед­ноты, куда из советов перемещался центр принятия решений. Хотя они сравнительно быстро были распущены, создание таких дублирующих ор­ганов не могло не подорвать авторитет советов.

После окончания гражданской войны советы восстанавливались и в начале 20-х годов XX века произошла некоторая децентрализация госу­дарственного управления (прежде всего в экономической сфере), которая в 30-е годы вновь сменилась жесткой централизацией. Однако децентра­лизация 20-х годов не восстановила положения дел в советском строи­тельстве 1917—1918 годов. Во-первых, централизация власти и едино­началие военного времени способствовали укреплению представления о централизованном управлении как о наиболее эффективном (в войне-то ведь победили!). Во-вторых, становление советской формы правления практически с самого начала проходило в обстановке военных конфликтов и вооруженных выступлений противников советской власти, которые пере­росли в полномасштабную гражданскую войну, что, как уже отмечалось, требовало централизации государственного управления и порождало не­верный стереотип мышления об органической связи советской формы правления с централизацией. В-третьих, упоминавшийся тип политической культуры, отнюдь не благоприятствовавший укоренению децентрализа­ции, росту гражданской инициативности и взаимодействию различных то­чек зрения, был дополнен развившейся в условиях гражданской войны конфронтационностью («кто не с нами — тот против нас») и одновариант-ностью («начальству виднее») мышления, что также не способствовало демократизации. Справедливую оценку влияния гражданской войны и ин­тервенции на политическую обстановку и политическую культуру в Совет­ской России дал американский историк С. Коэн: «Опыт гражданской войны и «военного коммунизма» глубоко видоизменил как партию, так и склады­вающуюся политическую систему. Нормы партийной демократии 1917 года так же, как и почти либеральный и реформистский облик партии начала 1918 года, уступили дорогу безжалостному фанатизму, жестокой автори­тарности и проникновению «милитаризации» во все сферы жизни. В жер­тву была принесена не только внутрипартийная демократия, но также де­централизованные формы народного контроля, созданные в 1917 году по всей стране — от местных Советов до фабричных комитетов»⁵⁸.

Таким образом, к началу 30-х годов XX века советская форма правле­ния окончательно выродилась, а принятие Конституции СССР 1936 года показывает, что от этой формы окончательно отказались даже формаль­но. Сохранение названий органов государственной власти — советов — не должно и не может вводить в заблуждение. Ведь слово «совет» — это вполне устоявшееся в русском языке обозначение коллегиального органа.

^! Коэн С. Бухарин. М., 1988. С. 109.

1.5. Советская двухпд/шность 49

До 1917 года, например, в России действовали Государственный совет и Совет министров, однако вряд ли кто будет утверждать, что наличие этих советов означает существование в России советской власти при царизме. Чисто внешне, по формальным признакам, форма правления в СССР по Конституциям 1936 и 1977 годов может быть охарактеризована как пар­ламентарная республика, но на деле орган, похожий на парламент — Вер­ховный Совет, — не играл той роли, какую он играет в парламентарных государствах, а наиболее важные решения принимались за его стенами.

Перейдем, наконец, к рассмотрению вопроса о двухпалатной структуре советов. Организация советской власти и способ формирования советов изначально не предполагали многопалатности. Советы как органы власти создавались снизу, творческими усилиями народа и без какого-либо едино­образного, заранее подготовленного политического плана. Ясно, что в ходе советского строительства, особенно в самом начале, использовался и ме­тод проб и ошибок. Однако нигде не наблюдалось даже попыток создать внутри советов две палаты (или большее число палат). Очевидно, ника­кой потребности в двухпалатной или многопалатной структуре советов не было. Кроме того, левые и многие центристские партии еще до 1917 года решительно выступали против двухпалатного парламента, рассматривая верхнюю палату (в России в 1906—1917 годах — Государственный совет) как тормоз прогрессивным преобразованиям и полагая, что в демократи­ческом государстве парламент должен быть, как правило, однопалатным. А в советах с самого начала главенствующее положение занимали пред­ставители левых партий, и они, естественно, даже не поднимали вопроса о создании нескольких палат в структуре советов.

Вопрос о двухпалатности органа, действующего в период между съез­дами советов, стал актуален, когда был взят курс на создание советской федерации. Как известно, до 1917 года В. И.Ленин был сторонником уни­тарного государства. Он вслед за К. Марксом Ф. Энгельсом⁵⁹ полагал, что развитие капиталистического производства и рынка ведет к укреплению горизонтальных связей, повышает значимость единого регулирования на территории всей страны и, значит, влечет за собой превращение федера­ций в унитарные государства. Предполагалось, что в условиях социализма, который должен наступить вслед за исчерпавшим свои возможности раз­вития капитализмом, функционирование единого народнохозяйственного комплекса будет делать существование федерации ненужным и даже вред­ным для эффективного развития экономических связей. В письме С. Г. Шау­мяну от 6 декабря 1916 года В.И.Ленин писал: «Мы в принципе против федерации — она ослабляет экономическую связь, она негодный тип для одного государства»⁶⁰. Правда, К.Маркс и Ф.Энгельс полагали, что фе-

⁵⁹ См., например: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 22. С. 238-240.

⁶⁰ Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 48. С. 235.

50 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

дерации могут сохраниться в полиэтнических государствах. Так, Ф. Эн­гельс писал: «Федеративная республика является еще и теперь, в общем и целом, необходимостью на гигантской территории Соединенных Шта­тов… Она была бы шагом вперед в Англии, где на двух островах живут че­тыре нации и, несмотря на единство парламента, существуют друг подле друга три системы законодательства»⁶¹.

События, последовавшие за Февральской революцией 1917 года, убе­дили В.И.Ленина в том, что сохранение России как единого многонацио­нального государства возможно только в условиях федерации. В период с апреля по октябрь 1917 года он допускал установление федерации в Рос­сии, а впервые высказался за необходимость введения федерации в де­кабре 1917 года⁶². Эволюционировали взгляды на федерацию не только у В. И.Ленина, менялось отношение к федерации как форме государствен­ного устройства и у большинства членов партии большевиков.

Другие левые партии, в том числе и располагавшие в советах значи­тельным числом депутатов, начали выступать за установление в России федерации еще раньше. Например, в Программе партии эсэров, принятой съездом в 1906 году, провозглашалось: «Возможно большее применение федеративных отношений между отдельными национальностями»⁶³. В Программе центристской Украинской демократическо-радикальной пар­тии 1905 года предлагалось: «Реорганизованное государство должно быть федерацией… национальных единиц»⁶⁴. А одна из предшественниц УДРП, Украинская демократическая партия, в 1904 году объявляла в своей про­грамме свободу, демократию и федерализм основными целями, требую­щими достижения в России⁶⁵.

Таким образом, к концу 1917 года ряд партий, располагавших боль­шинством в советах, в том числе и сформировавшие (в конце ноября 1917 года) Совет народных комиссаров (правительство) партии больше­виков и левых эсеров, поддерживали идею создания в России федерации. Эта идея нашла свое воплощение в актах, принятых в январе 1918 года. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа (принятая вна­чале ВЦИК еще до открытия Учредительного собрания, а затем утверж­денная III съездом Советов) провозглашала, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций

61

1.5. Советская двухпд/шность 51

как федерация советских национальных республик»⁶⁶. На практике же в составе РСФСР в 1918 году создавались республики не только по нацио­нальному принципу (так, были образованы Донская, Кубано-Черномор-ская, Терская, Таврическая и другие республики). С другой стороны, уже в 1918 году (хотя и позже некоторых республик) появились трудовые ком­муны как национально-территориальные образования. По-видимому, раз­нообразие зарождавшихся (уже так или иначе оформившихся или только планировавшихся) территориальных формирований в рамках РСФСР пред­определило включение в Конституцию 1918 года еще более общего поло­жения об основах федеративного устройства. Декларация прав трудяще­гося и эксплуатируемого народа вошла в Конституцию в качестве Раздела первого. В начале Раздела второго в статье 11 говорится следующее: «Со­веты областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы… Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалисти­ческую Федеративную Советскую Республику»⁶⁷. Наряду с автономными республиками в составе РСФСР были созданы автономные области и на­циональные округа. Но не вся территория РСФСР состояла из националь­ных образований. В РСФСР имелись весьма обширные земли, которые можно было отнести скорее к федеральным территориям, и они делились на административные единицы. Неудивительно, что в научной среде перио­дически (в частности, в середине 60-х и в 80—90-х годахXX века) развер­тывались дискуссии о том, кто же является субъектами РСФСР. Неудиви­тельно также и то, что ни к каким достаточно четким выводам о субъектном составе РСФСР эти дискуссии не привели. Идея учреждения федерации в России если и не была неожиданной, то все равно не получила достаточно серьезной и всесторонней проработки перед своим воплощением. Парал­лельно с федеративным строительством решались многочисленные эко­номические, социальные, политические и военные вопросы. Поэтому фе­дерация в России оказалась провозглашенной, но недостроенной. Недо-строенность федерации проявилась и в том, что вопрос о двухпалатности высшего органа государственной власти даже не был в тот период постав­лен. Только в 80—90-х годах XX века в Российской Федерации был обра­зован двухпалатный Верховный Совет, но это было сделано с учетом дли­тельного опыта существования двухпалатного высшего органа в СССР, поэтому представляется необходимым рассмотреть вначале указанный опыт.

⁶⁶ Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 15. Ст. 215; № 51. Ст. 582.

⁶⁷ Конституция (Основной закон) РСФСР 1918 г. // Сборник нормативных актов

по советскому государственному праву. С. 31 —43.

52 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

В итоге в России в 1918—1920 годах сложилась федерация народов, а не федерация территориальных образований (пусть даже и имеющих осо­бенности в национальном составе населения)⁶⁸.

В ходе создания СССР, очевидно, учитывался и опыт (причем как пози­тивный, так и негативный) федеративного строительства в РСФСР. Перед созданием объединения советских республик в прессе прошли довольно широкие дебаты о характере будущего союза, о взаимоотношениях между его составными частями, о его государственных органах. К мысли о бика-мерализме коллегиального представительного органа пришли не сразу. Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик 1922 года предусматривал создание однопалатного Центрального исполни­тельного комитета (ЦИК). В статье 6 Договора говорилось, что Съезд Со­ветов СССР избирает ЦИК из представителей союзных республик пропор­ционально населению каждой, всего в составе 371 члена⁶⁹. Но уже Основ­ной закон (Конституция) 1924 года (состоявший, как известно, из немного измененной Декларации об образовании СССР и существенно перерабо­танного Договора об образовании СССР) установил (ст. 13), что «Цент­ральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик состоит из Союзного Совета и Совета Национальностей». Очевидно, это связано с тем, что строительство СССР как федерации осуществлялось целенаправленно, без излишней спешки, в условиях до­статочно широкого обсуждения вероятных последствий предпринимаемых шагов и перспектив развития государства, с учетом мирового опыта феде­рализма, а также предыдущего советского опыта. А мировой опыт свиде­тельствует, что для федераций характерен бикамерализм и вторая палата коллегиального представительного органа создается для учета интересов субъектов федерации.

В отличие от РСФСР, состав субъектов которой в этот период все еще не был определен, а национально-территориальные образования обладали различным статусом, в Советский Союз объединились республики на рав­ноправных началах, хотя две из них были унитарными (Беларусь и Украи­на), а две — федеративными (РСФСР и Закавказская Советская Федера­тивная Социалистическая Республика). Союзные республики получили равное по численности членов представительство в Совете Национально­стей ЦИК СССР. Вместе с тем при создании двухпалатного ЦИК сущест­венное значение имел и опыт государственного строительства в РСФСР, в том числе и опыт строительства федерации в России в первые годы со-

68

1.5. Советская двухпд/шность 5 Ъ

ветской власти, в результате чего сложилась, о чем уже шла речь, феде­рация народов, а не федерация территориальных образований. По-види­мому, такой подход повлиял на состав представительства в ЦИК: в этот орган входили представители не только союзных республик, образовав­ших СССР (что является обычным для федераций), но и автономных рес­публик и автономных областей, образованных в союзных республиках и не считавшихся субъектами такой федерации, как Советский Союз. Со­здание федерации, в том числе РСФСР, ЗСФСР, СССР, рассматривалось как способ решения национального вопроса при социализме. Вероятно, в связи с тем, что в первую очередь обращали внимание на национальный характер той или иной республики, союзные и автономные республики (в составе РСФСР) получили одинаковое по численности представитель­ство — по пять членов Совета Национальностей от каждой. Автономные области посылали в Совет Национальностей только по одному представи­телю, что должно было подчеркнуть отличие их статуса от статуса респуб­лик (и автономных, и тем более союзных). Однако указанный подход реа-лизовывался непоследовательно: автономные республики, находившиеся за пределами РСФСР (а именно — Абхазия и Аджария), направляли в Совет Национальностей лишь по одному представителю (то есть столько же, сколько и автономные области). О представительстве трудовых ком­мун в Основном законе (Конституции) СССР не упоминается, что было вызвано, возможно, тем, что к моменту окончательного принятия Основ­ного закона было принято решение о преобразовании трудовых коммун (их в начале 20-х годов XX века было две — Карельская и Немцев Поволжья). Изначально палаты ЦИК различались по численному составу. Союзный Совет избирался на съезде Советов СССР из представителей союзных республик пропорционально численности населения каждой из них, всего в составе 414 членов. Число членов Совета Национальностей по состоя­нию на день окончательного одобрения Основного закона (31 января 1924 года) должно было едва перевалить за сотню. В это время в Совет­ский Союз входили четыре союзные республики, причем одна из них — За­кавказская Федерация — состояла из трех союзных республик (Азербай­джана, Армении, Грузии); в состав Российской Федерации входили десять автономных республик и одиннадцать автономных областей; в Закавказье находились две автономные республики (Абхазия и Аджария) и три авто­номные области (Юго-Осетинская, Нагорный Карабахи Нахичеванская)⁷⁰. Затем численность членов Совета Национальностей стала возрастать. В составе Украины была образована Молдавская автономная республика, в России увеличивалось количество автономных республик и автономных областей в результате преобразования трудовых коммун и начала нацио-

⁷⁰ См. подробнее: Поляков Ю.А. Советская страна после окончания гражданской войны: территория и население. М., 1986.

54 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

нального размежевания в Средней Азии. Национальное размежевание в Средней Азии продолжалось и во второй половине 20-х годов XX века, создавались национально-территориальные образования в различных ча­стях России. Однако численность членов Совета Национальностей не толь­ко не сравнялась с количеством членов Союзного Совета, но даже не приблизилась к четырем сотням.

Несмотря на различия в численном составе Союзного Совета и Совета Национальностей, обе палаты ЦИК были равноправны. Правом законо­дательной инициативы, то есть правом внесения на рассмотрение ЦИК вопросов о принятии тех или иных законодательных актов, обладали Пре­зидиум ЦИК, Совет народных комиссаров СССР, отдельные народные ко­миссариаты, центральные исполнительные комитеты союзных республик, а также каждая из палат ЦИК. Законопроекты, рассматриваемые ЦИК, получали силу закона лишь при условии принятия их как Союзным Сове­том, так и Советом Национальностей, но публиковались после принятия от имени ЦИК. В случае разногласий между Союзным Советом и Советом Национальностей вопрос должен был передаваться в создаваемую ими согласительную комиссию. Но если и в согласительной комиссии к согла­сию прийти не удавалось, то спорный вопрос выносился на совместное за­седание двух палат ЦИК, причем в случае отсутствия большинства голосов в Союзном Совете или Совете Национальностей вопрос мог быть передан по требованию одной из палат на разрешение очередного или чрезвычай­ного съезда Советов СССР.

Палаты обычно заседали раздельно, и только в трех случаях были пре­дусмотрены совместные заседания: при необходимости разрешения спор­ного вопроса (о чем уже говорилось), для образования Президиума ЦИК и для формирования СНК. На совместных заседаниях Союзного Совета и Совета Национальностей голосование проводилось раздельно по палатам. Для подготовки сессий Союзного Совета и Совета Национальностей и ру­ководства работой их заседаний каждая из палат избирала свой Президиум в составе семи членов. Члены Президиумов палат по должности в полном составе входили в Президиум ЦИК, который состоял всего из 21 члена.

Согласно Основному закону (Конституции) СССР, ЦИК обладал весьма широкими полномочиями. Примечательно, что в главе Конституции «О съезде Советов Союза Советских Социалистических Республик» о полно­мочиях съезда вообще ничего не сказано, а глава посвящена в основном нормам представительства на съезде и порядку созыва съездов. Правда, в статье 8 Основного закона записано, что верховным органом власти в СССР является съезд Советов, но тут же оговаривается, что в период между съездами верховная власть принадлежит ЦИК. О роли ЦИК вполне можно было сказать в главе, посвященной непосредственно ЦИК, однако, очевидно, при подготовке и принятии Основного закона хотели подчерк­нуть значимость ЦИК и принадлежность ему верховной власти, пусть и в

1.5. Советская двухпд/шность 5 5

периоды между съездами, а периоды эти, заметим, были довольно про­должительными. Обратим внимание на то, что в соответствии со статьей 1 Конституции именно верховным органам вверялись полномочия в рамках предметов ведения Советского Союза.

В тексте Основного закона можно найти отдельные положения о пол­номочиях съезда Советов, которые содержатся в разных статьях. В част­ности, исключительному ведению съезда Советов подлежали утвержде­ние и изменение основных начал Конституции СССР, съезд формировал ЦИК, а ЦИК нес ответственность перед съездом. Решения ЦИК не под­лежали утверждению каким-либо иным органом. Полномочия ЦИК были установлены в главе, ему посвященной. В статье 17 Основного закона было записано, что он «издает кодексы, декреты, постановления и распо­ряжения, объединяет работу по законодательству и управлению Союза Советских Социалистических Республик и определяет круг деятельности Президиума Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик». Органами ЦИК считались не только его Президиум, но и СНК. ЦИК осуществлял надзор за конституционностью актов и по тем или иным основаниям был вправе отменять решения съездов Советов союзных республик и их цент­ральных исполнительных комитетов. Однако, как уже отмечалось, реаль­ная роль ЦИК (как, впрочем, и съездов Советов) в течение 20-х годов па­дала. Постепенно Президиум ЦИК стал принимать все больше и больше решений самостоятельно, поскольку статья 29 Конституции устанавлива­ла, что Президиум ЦИК в период между сессиями ЦИК является высшим (хотя и не верховным) законодательным, исполнительным и распоряди­тельным органом власти Советского Союза. Решения Президиума, для которых требовалось последующее утверждение ЦИК (например, реше­ния о приостановлении постановлений съездов Советов союзных респуб­лик), все чаще утверждались без какого-либо обсуждения. Существенная роль в реализации власти принадлежала и СНК. В то же время Централь­ный комитет Коммунистической партии все более превращался в подлин­ный верховный орган государственной власти. Внутри ЦК полномочия все более сосредоточивались в Политбюро, а в Политбюро — концентри­ровались в руках Генерального секретаря ЦК. В 20—30-х годах оконча­тельно утвердилась жестко иерархичная пирамидальная система осущест­вления власти, на вершине которой находился Генеральный секретарь ЦК партии. Коллегиальные представительные органы плохо вписывались в эту систему реализации власти и сохранялись главным образом для при­дания видимости сохранения демократии в стране.

Ничего существенно не изменилось и после перехода к избранию выс­шего коллегиального представительного органа государственной власти — Верховного Совета СССР — непосредственно населением сроком на 4 года по Конституции (Основному закону) СССР 1936 года. Поскольку Совет-

56 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

ский Союз сохранял федеративную форму государственного устройства, Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат: Совета Сою­за и Совета Национальностей. Для того чтобы подчеркнуть равноправие палат, решено было сделать их численный состав одинаковым. Изменились по сравнению с Советом Национальностей ЦИК нормы представитель­ства в Совете Национальностей Верховного Совета: от союзных респуб­лик — по 25 депутатов, от автономных республик — по 11, от автономных областей — по 5 и от национальных округов — по одному представителю. Как мы видим, сохранилось представительство в Совете Национальностей не только от субъектов СССР (союзных республик), но и от других нацио­нально-территориальных образований, которые входили в состав союзных республик, но субъектами СССР не являлись. Увеличилось число союз­ных республик (на день принятия Конституции СССР 1936 года было 11 союзных республик), некоторые автономные области были преобразо­ваны в автономные республики или готовились к этому в связи с принятием новой Конституции, были образованы новые автономные области, по­явилась и новая национально-территориальная единица — национальный округ. Позже количество различных национально-территориальных обра­зований продолжало увеличиваться. Возросли со временем и нормы представительства от союзных республик, и к 1977 году (ко времени при­нятия новой Конституции СССР) союзные республики посылали в Совет Национальностей 32 депутата каждая, нормы представительства от осталь­ных национально-территориальных образований остались прежними.

Что касается численности депутатов в Совете Союза, то разработчики Конституции СССР 1936 года отказались от установления определенного количественного состава этой палаты, и было зафиксировано лишь коли­чество граждан, от которых избирается один депутат. При этом исходили из того, что численность депутатов в обеих палатах должна быть пример­но одинаковой. В связи с этим норма представительства в Совете Союза подвергалась с течением времени некоторой корректировке и к 1977 году составила: один депутат на 300 тыс. человек населения.

Выборы в каждую из палат проводились по мажоритарной системе абсолютного большинства традиционно на безальтернативной основе (то есть на каждое депутатское место выдвигался только один кандидат). Фор­мально кандидатов выдвигали общественные организации и общества трудящихся (коммунистические партийные организации, профессиональ­ные союзы, кооперативы, организации молодежи, культурные общества) (ст. 141 Конституции), но на практике кандидатов (и партийных, и беспар­тийных) подбирали и рекомендовали органы Коммунистической партии. При подборе кандидатов следили за тем, чтобы социальный, партийный, гендерный, возрастной состав депутатского корпуса соответствовал соци­альному, партийному, гендерному, возрастному составу населения. Актив­ным избирательным правом пользовались все граждане СССР, достигшие

1.5. Советская двухпд/шность 5 7

ко дню голосования 18 лет, за исключением признанных судом недееспо­собными. Пассивное избирательное право на участие в выборах в Вер­ховный Совет СССР возникало с 23 лет.

Как уже отмечалось, Верховный Совет, хотя он и провозглашался выс­шим органом государственной власти, не играл серьезной политической роли. Практически его подменял Президиум Верховного Совета, который избирался на первом же заседании Верховного Совета нового созыва (про­водилось совместное заседание палат), при этом реально высшая власть по-прежнему находилась в руках Политбюро ЦК партии и Генерального секретаря.

Принятие Конституции (Основного закона) СССР 1977 года не внесло существенных изменений в систему двухпалатности и в реальную роль Вер­ховного Совета. Правда, Конституция зафиксировала (ст. 110), что Совет Союза и Совет Национальностей состоят из равного числа депутатов. Нор­мы представительства в Совете Национальностей остались прежними (как в Конституции СССР 1936 года в редакции, действовавшей в 1977 году). Но надо иметь в виду, что национальные округа стали именоваться авто­номными округами. Исходя из численности Совета Национальностей, мож­но было установить и количественный состав Совета Союза, а именно — по 750 депутатов в каждой из палат. Среди тех, кто мог выдвигать кандидатов, появились трудовые коллективы и собрания военнослужащих по воинским частям. Возрастной ценз пассивного избирательного права на выборах в Верховный Совет СССР был снижен до 21 года, а срок полномочий возрос до 5 лет. В остальном же все осталось практически по-прежнему, включая реальную роль Верховного Совета, роль его Президиума и значимость пар­тийных органов. Правда, как уже отмечалось, в конце 70-х — начале 80-х годов возросла роль постоянных комиссий при подготовке законопроектов. В каждой из палат было образовано по 17 постоянных комиссий (названия комиссий в обеих палатах были одинаковыми, что также должно было под­черкивать равноправие палат). В постоянных комиссиях в это время рабо­тало свыше 80 % депутатов Верховного Совета СССР. Каждая из палат, как и прежде, выбирала своего председателя и его заместителей. В пала­тах, как и раньше, избирались советы старейшин, в чьи полномочия входи­ла подготовка сессии, в том числе предварительное рассмотрение повестки дня. Совет Старейшин Совета Национальностей формировался по следую­щим нормам: от депутатов, представляющих каждую союзную республи­ку, — по 6 представителей, от депутатов, представляющих каждую авто­номную республику, — по 2 представителя, от депутатов, представляющих каждую автономную область, — по одному представителю и все депутаты, избранные от автономных округов (всего 148 членов). Совет Старейшин Совета Союза состоял из представителей групп депутатов, избранных по избирательным округам, образованным на территории республик, краев и областей: от каждой группы до 10 депутатов — по 1 представителю, от каж-

58 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

дой группы от 10 до 20 депутатов — по 2 представителя и от каждой груп­пы свыше 20 депутатов — по 3 представителя. Палаты могли заседать раздельно и совместно. Но особого смысла в раздельном заседании палат не было, если принять во внимание, что Верховный Совет собирался, как правило, дважды в год всего на несколько дней и без серьезных дебатов (хотя и были выступающие в прениях, но тексты их выступлений, как пра­вило, заранее согласовывались с Президиумом и с ЦК партии) единоглас­но одобрял выносимые на его рассмотрение проекты решений. Но при этом на совместных заседаниях палат формально соблюдался установ­ленный порядок проведения голосования и подсчета голосов по палатам. Так продолжалось до 1989 года.

В конце 1988 года в Конституцию СССР были внесены изменения и было обновлено законодательство о выборах. В 1989 году впервые за мно­гие годы прошли выборы народных депутатов СССР на альтернативной основе. Перестройке подверглась и конструкция высших органов госу­дарственной власти. Избранные сроком на 5 лет от национально-терри­ториальных (750 человек) и территориальных (750 человек) округов, а также от общественных организаций (от Коммунистической партии до общества филателистов — 750 человек) народные депутаты, всего в ко­личестве 2 250 человек, созывались периодически на Съезды народных депутатов. Съезды были вправе вносить поправки в Конституцию и ре­шать другие важнейшие вопросы. На Съезде избирался Верховный Совет, численность которого была сокращена с 1500 до 542 депутатов. В Вер­ховном Совете СССР сохранялась двухпалатная структура. В Совет На­циональностей избирались по 11 депутатов от каждой из 15 союзных рес­публик, по 4 — от каждой из 20 автономных республик, по 2 — от каждой из 8 автономных областей и по одному— от каждого из 10 автономных округов. Столько же депутатов, то есть 271 человек, входило и в Совет Союза. Верховный Совет провозглашался в Конституции постоянно дей­ствующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти СССР. Весной 1990 года положение о том, что Верховный Совет является распорядительным органом, из Основного за­кона было изъято.

Сами по себе выборы на альтернативной основе в условиях достаточно широких возможностей по ведению предвыборной агитации активизирова­ли политическую жизнь в стране. Народными депутатами стали деятельные люди, готовые добиваться того, чтобы коллегиальные представительные органы заняли подобающее им, по Конституции, место в системе государ­ственного управления. Большинство народных депутатов состояли в Ком­мунистической партии. Однако постепенно, в условиях свободы слова, выяснилось, что в партии находились люди с различными, зачастую про­тивоположными и даже с антикоммунистическими взглядами. Вообще в это время оказалось, что Коммунистическая партия Советского Союза —

1.5. Советская двухпд/шность 5 9

самая многопартийная партия в мире, поскольку из ее рядов вышли лиде­ры и активисты многих позже сформировавшихся партий. А на рубеже 80—90-х годов XX века Съезд народных депутатов и Верховный Совет были политически неструктурированными, каждый депутат старался вы­ступать прежде всего от своего собственного имени, ссылаясь на волю избирателей. Это приводило к затягиванию дискуссий даже по техническим вопросам. Практические потребности в принятии решений, предвари­тельной проработке вопросов, подготовке согласованных законопроектов приводили к складыванию групп внутри депутатского корпуса. Однако такие депутатские группы были во многих случаях организационно аморф­ными и недолговечными.

В целом конструкция, включавшая Съезд народных депутатов и Верхов­ный Совет, была весьма неудачной. Депутаты не хотели, чтобы их деятель­ность на Съезде свелась к выборам в Верховный Совет. Собственно, де­путатов избирали для участия в законодательной работе, а не просто как выборщиков. Однако Съезд ввиду большой численности депутатов и сла­бой политической структурированности был малоработоспособным орга­ном. Вместе с тем и депутаты, заседавшие в Верховном Совете, пребывали в некоторой неуверенности, так как раз в год должны были проходить пере­выборы в этот постоянно действующий орган и их могли не переизбрать на новый срок. И Съезд, и Верховный Совет все же активно занимались за­конодательной деятельностью, а также выполняли другие функции. Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР не просуществовали поло­женных им по Конституции пяти лет, они прекратили свою деятельность практически вместе с исчезновением Советского Союза в конце 1991 года.

Введение в государственную структуру Съезда народных депутатов свя­зывают с попыткой возвращения к советскому опыту первых лет советской власти и начала 20-х годов XX века. Но на деле появившаяся в конце 80-х годов конструкция лишь очень отдаленно и поверхностно напоминала взаи­моотношения съезда советов и его исполнительного комитета. Выше уже разбиралась советская форма правления, и, очевидно, нововведения конца 80-х годов не предполагали ни децентрализации власти, ни предваритель­ного обсуждения общегосударственных вопросов в советах перед вынесе­нием их на рассмотрение Съезда, ни делегирования депутатов местных со­ветов на Съезды. Другими словами, конструкция конца 80-х годов по своей сути отличалась от советского строительства первых лет советской власти. Был введен Съезд депутатов, а не съезд советов. Делегаты съездов советов, не избранные в исполнительный комитет, возвращались на работу в свои советы. Народные же депутаты, не избранные в Верховный Совет, остава­лись как бы не у дел в качестве народных избранников.

Неудачность конструкции, включавшей Съезд народных депутатов и Верховный Совет, привела к тому, что далеко не все союзные республики последовали общефедеральному примеру. Россия же ему последовала. В

60 Глава 1. Российский бикдмгрдлизм в исторической перспективе

1989. 
      году в Конституцию России были внесены поправки, и весной
      
1990. 
      года состоялись выборы народных депутатов. В отличие от всесоюз­
      ного Верховного Совета, который в Конституции назывался самостоятель­
      ным органом, хотя и формировался Съездом, Верховный Совет России,
      согласно Конституции РСФСР, считался органом Съезда народных депу­
      татов. Российский Съезд численно был меньше общесоюзного, в него вхо­
      дило 1 068 депутатов. Не было предусмотрено российской Конституцией и
      специальных выборов части депутатов от общественных организаций. В
      1990 году Верховный Совет России стал двухпалатным, что отвечало при­
      знанной уже на протяжении ряда десятилетий федеративной форме госу­
      дарственного устройства РСФСР. Естественно, учитывался предыдущий
      советский опыт. Палаты Верховного Совета — Совет Республики и Совет
      Национальностей — были провозглашены равноправными, и для них
      была установлена равная численность входивших в них членов. Уже тогда
      был сделан шаг к признанию субъектами РСФСР не только национально-
      территориальных образований, но и территориальных единиц. Это нашло
      отражение в составе Совета Национальностей. В него входили по 3 депу­
      тата от каждой из 16 республик, по одному — от каждой из 5 автономных
      областей (в 1991 году 4 из них приобрели статус республики) и 10 авто­
      номных округов (всего 63 депутата), а также 63 депутата от краев, обла­
      стей, городов Москвы и Ленинграда. Совет Республики состоял из того же
      числа депутатов, что и Совет Национальностей, то есть из 126 депутатов.
      В каждой из палат Верховного Совета были созданы постоянные комис­
      сии, кроме того, создавались постоянные комитеты Верховного Совета, в
      которые входили депутаты из обеих палат. Это было новшеством, ранее в
      нашей стране такие межпалатные органы в представительных коллеги­
      альных институтах не образовывались. Каждая из палат избирала своего
      председателя и заместителей. Решения Верховного Совета принимались
      как на раздельных, так и на совместных заседаниях палат. Съезд народ­
      ных депутатов и Верховный Совет России действовали весьма активно на
      протяжении более чем трех лет. В конце сентября 1993 года Президент
      Российской Федерации вопреки Конституции распустил оба этих органа.
      Попытки Съезда и Верховного Совета продолжать работу были в конце
      концов пресечены силой в начале октября того же года.