§ 2. Проблемы повышения эффективности влияния Интернета на правовую культуру личности

§ 2. Проблемы повышения эффективности влияния Интернета на правовую культуру личности

Анализ взаимодействия Интернета и правовой культуры личности позволил выявить ряд проблем, решение которых способно оказать позитивное воздействие на формирование правовой культуры личности. В связи с этим особую актуальность приобретает рассмотрение способов их решения.

В частности, представляется целесообразным уделить внимание следующим вопросам:

- обеспечению доступа граждан России к общегосударственным информационным ресурсам на основе соблюдения прав человека, в том числе права на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, а также права на обеспечение конфиденциальности любой охраняемой законом информации, имеющейся в информационных системах. Это позволит создать оптимальные условия для развития гражданского общества;

- контролю за содержательной стороной информации, размещенной в Интернете (цензуре в Интернете);

- проблемам соотношения и эффективности правового регулирования и саморегулирования интернет-отношений;

- развитию дистанционного образования, основанного на интернет-технологиях.

Внедрение интернет-технологий в механизмы взаимоотношений правительства с гражданами и организациями стало сегодня одной из актуальных задач во многих странах мира.

В наиболее развитых странах процесс модернизации информационной инфраструктуры государственных учреждений является следствием крупномасштабных реформ системы государственного управления, нацеленных на повышение его эффективности, открытости, демократичности, преодоление ведомственных и бюрократических барьеров, повышение престижности государственной службы.

Вступая в Совет Европы, Россия обязалась реализовать европейские стандарты открытости официальной информации. Вместе с тем законодательное регулирование права граждан на доступ к официальной информации практически отсутствует: Федеральные законы "О праве на доступ к информации", "Об обязанности органов государственной власти, государственных организаций и органов местного самоуправления предоставлять информацию гражданам о своей деятельности" находятся еще на стадии разработки.

В целях создания необходимых условий для открытости официальной информации представляется целесообразным исследование и использование опыта зарубежных стран, где существуют различные варианты законодательства относительно принципов общественного доступа к официальной информации. В частности, представляется целесообразным использование международного и шведского*(207) опыта обеспечения доступа к информации, изложенного Х. Ядерблом. Она считает необходимым следующее: во-первых, определить рамки законодательства (кто обязан предоставлять информацию, кто может пользоваться этим правом, какого рода информация должна подпадать под действие закона о доступе к информации, а также каким образом и для каких целей он может быть ограничен). Во-вторых, разрешить вопросы, связанные с запросами на получение информации, и их подачу (речь идет о том, должен ли порядок подачи запросов быть формализован) и проблему закрытия конфиденциальной информации, пределов ее закрытия. И далее, рассмотреть вопросы о форме доступа, пересмотре случаев отказа в предоставлении информации, принятия поддерживающих правых норм и мер (например, правовых норм, обязывающих учреждения хранить и структурировать информацию должным образом), защиты информаторов СМИ*(208).

В отношении проекта российского закона "О праве на доступ к информации" можно отметить следующее. Во-первых, данный закон регулирует отношения в сфере электронного документооборота, что подтверждает осуществление перехода России к информационному обществу, основанному на международных телекоммуникационных сетях*(209). Во-вторых, закон ориентирован в основном на предоставление уже готовых официальных правительственных документов, в то время как законодательство зарубежных стран, например американский Закон "О свободе информации", дает возможность получать промежуточные решения и подготовительные материалы. Объясняется это тем, что американские журналисты, присутствуя на начальной стадии принятия решений, могут влиять на тех, кто готовит и разрабатывает эти решения.

Россия должна обеспечить предоставление в Интернете бесплатной информации о правовых актах федерального уровня, уровня субъектов Федерации и муниципальных образований. Сюда входят материалы судебной практики и многие другие документы, содержащиеся в разделе "Правовая информация". Второе направление - предоставление в Интернете различных реестров: собственности, юридических лиц и т.п. Третье - становление автоматизированного судопроизводства. Речь идет об использовании в суде информационных технологий, т.е. подсудимый, адвокат, прокурор, судья могут находиться где угодно и участвовать в судебном разбирательстве в электронной форме.

В России работа по обеспечению прав граждан на доступ к информации ведется в ходе реализации Федеральной целевой программы "Электронная Россия на 2002-2010 гг.". В свете этого изучение мирового опыта решения аналогичных задач приобретает большое значение. Международная консалтинговая организация "Accenture" провела исследование состояния электронных государственных служб в 22 странах мира*(210).

Данное исследование проводилось в январе 2001 г. Перед исследователями "Accenture" стояла задача определить уровень развития электронных услуг для граждан и коммерческих организаций 22 стран, использующих Интернет для обращения в правительственные учреждения. В исследование было включено 165 видов услуг, предоставляемых государственными органами в девяти областях государственной деятельности: гуманитарные программы, юстиция и охрана порядка, государственный доход, национальная оборона, образование, административные функции, транспорт, самоуправление и демократия, почтовая служба. В этот список вошли услуги, обычно оказываемые при непосредственном общении, по телефону или почте. Данный перечень охватывает почти все поводы для общения с правительством, возникающие у граждан и частных фирм. Исследователи отмечают, что в настоящее время ни одно из правительств не предоставляет все 165 услуг.

Были определены три качественных уровня присутствия государственных служб в Интернете: уровень публикаций информационных материалов, уровень интерактивного взаимодействия и уровень реальных операций. Для оценки развития электронных услуг использовалось два критерия: уровень развития самих услуг и уровень развития способов их предоставления. Первый из них отражает степень присутствия правительства в Интернете, и при его определении учитывалась доля услуг соответствующего правительства, представленных в сети (количество), а также полнота предоставления потенциала этих услуг (качество). Критерий уровня развития способов предоставления услуг использовался для оценки механизмов взаимодействия с потребителем, таких как: унифицированные порталы, ориентированный на пользователя дизайн, повышение пропускной способности сайтов, предоставление дополнительных услуг. Совмещение показателей этих двух уровней позволило использовать еще один критерий - общий уровень развития электронных услуг. Основываясь на показателях именно последнего критерия, исследуемые страны были разделены на несколько категорий. Авторы выделили четыре качественных уровня развития стран:

1) уровень инновационного лидерства - страны, входящие в эту группу, отличаются большим количеством и высоким уровнем развития сетевых услуг;

2) уровень высоких ожиданий - к этой группе отнесены страны, находящиеся в начале периода интенсивного развития электронного правительства, они демонстрируют явные признаки улучшения способов предоставления услуг и имеют реальную возможность в ближайшее время совершить качественный скачок и переместиться в первую группу;

3) уровень умеренного роста - в эту группу вошли страны, правительства которых в целом достаточно широко представлены в сети, но им необходимо совершенствовать как сами услуги, так и способы их предоставления;

4) уровень создания основ - объединяет государства с недостаточным присутствием правительственных организаций в сети и большими неиспользованными возможностями.

Необходимость создания электронного правительства осознана политиками большинства стран. Но исследование показало, что, несмотря на наличие в ряде государств концепции развития электронного правительства, ее реализация на практике оказалась сложным процессом. Одним из факторов, сдерживающих осуществление подобных программ, является проблема обеспечения доступа к новым информационным каналам для всех слоев общества.

Как отмечает Л.В. Журавлева, исследование позволило выделить пять отличительных признаков, характерных для стран-лидеров в области создания электронного правительства*(211).

1. Удачное сочетание замысла и способов реализации. Страны лидеры вовремя сформировали концепцию развития и привели в действие административные механизмы, способствующие реализации государственных программ. Правительственные службы перенесли центр внимания на потребности граждан и организаций, а также была установлена строгая отчетность за предоставление услуг. В этих странах был найден правильный баланс между политической инициативой и простотой административных схем.

2. Ориентация на потребителя. На первой стадии реализации программ электронного правительства страны обычно ограничиваются публикацией основной информации и расширяют свое присутствие в сети за счет использования традиционных организационных схем и услуг. Но практика показывает, что успешная деятельность в Интернете должна исходить скорее из пожеланий клиента, чем из особенностей собственной структуры. Подобный подход является теперь общепризнанным в практике стран-лидеров. Правительственные сайты этих государств построены с учетом типичных поводов для обращения граждан в государственные органы.

По принципам организации государственные информационные ресурсы могут быть структурно-ориентированнными, проблемно-ориентированными и синтетическими - совмещающими структурный и проблемно-ориентированный подходы. Зарубежные государственные информационные ресурсы, как правило, представлены на уровне проблемно-ориентированных либо синтетических порталов. В качестве классического примера проблемно-ориентированного государственного информационного ресурса А. Солдаткин*(212) приводит сингапурский портал Е-citizen. Портал начал функционировать в начале 2000 г. и сразу был признан модельным в части организации взаимоотношений государства и общества. Достоинство этого подхода заключается в том, что от посетителей сайта не требуется знания специфических особенностей деятельности государственных институтов. Навигация построена по принципу "Путешествие по жизни". Регистрация рождения, вопросы здравоохранения, образования, социального обеспечения, обороны, организации бизнеса, налогообложения являются "узловыми точками" портала, предлагающего посетителю информацию и услуги в интуитивно понятных терминах навигационной модели. Введена единая процедура прохождения информационных потоков по государственным учреждениям, поскольку многие вопросы являются межведомственными по порядку регулирования.

3. Методы управления отношениями с клиентами. Еще одни фактором, позволившим ряду стран лидировать в сфере создания электронных правительств, является использование методов управления отношений с клиентами. Эти методы дают возможность обращаться к клиентам персонально и таким образом сводить к минимуму дублирование информации, а также систематизировать данные о поведении клиентов. Правительства могут значительно снизить затраты в результате внедрения систем управления отношениями с клиентами.

4. Сочетание количества и комплексности услуг. Характерной чертой политики инновационных лидеров является стремление не ограничиваться расширением сети правительственных сайтов, но и разрабатывать новые комплексные подходы к предоставлению услуг.

5. Сетевые порталы - единые центры доступа. На первом этапе реализации концепции электронного правительства во многих странах было создано большое количество сайтов государственных органов. Но такой подход не обеспечивал повышения качества услуг. Выходом из положения стало создание сетевых порталов, предоставляющих доступ к ресурсам нескольких государственных учреждений одновременно.

Основной целью государственных информационных порталов (крупных интегрированных информационных ресурсов, в совокупности образующих систему "электронного правительства", или Е-Government)*(213), является создание для посетителей условий, позволяющих, зайдя на один сайт, получить максимальные возможности по доступу к информации и услугам, относящимся к сфере компетенции государственных органов власти и управления. Предоставляется доступ к централизованным базам данных, обеспечивающим работу всех подразделений государственных учреждений.

В рамках государственных информационных порталов создается электронный рынок товаров и услуг в интересах обеспечения государственных структур в части эффективного выполнения государственных заказов*(214), организации тендеров, привлечения заинтересованных сторон к реализации программ социальной поддержки нуждающихся слоев населения.

В ходе исследования было отмечено, что ключевым моментом перехода от констатации проектов по созданию электронного правительства к их конкретному осуществлению во многих странах стало повышение планов развития государственных сетевых услуг из общей массы правительственных программ в сфере информационных технологий. Так, в Португалии была принята программа "Информационное общество 2000-2006", в Нидерландах - План действий по созданию электронного правительства, в Австралии - программа "Правительство в сети".

Авторы исследования выделяют ряд общих черт, присущих успешным программам по созданию электронного правительства. Прежде всего, необходимо наличие активных лидеров в политическом руководстве и в административном аппарате правительства. Также очень важно создать необходимую инфраструктуру и четкую программу действий, предусматривающую ответственность за результаты. Программа действий должна основываться на адекватной стратегии, учитывающей все аспекты организационной модели и направленной на выявление деятельности, перенесение которой в Интернет будет максимально эффективным. Большую роль в успешном развитии электронных правительств играют специально созданные ведомственные структуры, отвечающие за реализацию программ правительственных услуг в Интернете. И опыт стран - инновационных лидеров, создавших такие структуры, подтверждает правоту этого тезиса.

В группу стран - инновационных лидеров входят Канада, Сингапур и Соединенные Штаты Америки. Отличительной чертой их концепций создания электронных правительств является четкая ориентация на потребности граждан.

В рамках данного исследования представляется целесообразным рассмотреть также вопрос о цензуре в Интернете, так как не только наличие правовой информации в сети и доступа к ней, но и содержание информации сказывается на формировании правовой культуры личности.

Закон РФ "О средствах массовой информации" провозглашает недопустимость цензуры, но в то же время запрещает использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. Запрещаются использование скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье, распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, за исключением рекламы наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки II и III в соответствии с Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах"*(215), в средствах массовой информации, рассчитанных на медицинских и фармацевтических работников, а также распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами.

С начала 1995 г. правительства многих стран указывают на проблему нелегального (по законам этих стран) материала, размещенного в Интернете, а также материала, который отрицательно влияет на несовершеннолетних. Особую актуальность данная проблема приобретает и в России. Кроме того, как отмечает Д.И. Дубровский, произошедший благодаря Интернету слом экспертных барьеров на пути тиражирования информации привел к тому, что "публикуется что угодно - малограмотный лепет, бредовые идеи..., когда ничего нельзя ни доказать, ни опровергнуть"*(216).

Политику государств, касающуюся цензуры в Интернете, условно можно разделить на четыре группы.

1. Государственная политика, направленная на поддержание самоуправления Интернета и добровольное использование пользователями фильтрующих (блокирующих) устройств. Этот способ был применен в Великобритании, Канаде, Новой Зеландии и ряде других стран. В этих странах законы признают нелегальным размещение в Интернете детской порнографии и материалов, возбуждающих расовую ненависть и вражду. Содержание (сontent) сайтов "неуместное для несовершеннолетних" не является нелегальным для использования и не может контролироваться системой доступа. Поэтому правительства таких стран поощряют добровольное использование и развитие технологий, позволяющих пользователям сети контролировать свой доступ и доступ их детей к информации, размещенной в Интернете.

2. Устанавливается ответственность, в том числе уголовная, в отношении провайдеров, предоставляющих доступ к информации неуместной для несовершеннолетних*(217), а также иной информации. Этот подход применяется в некоторых австралийских штатах, в США (хотя в США пока нет ни федерального закона, ни закона штата, которые придавали бы этим действиям законную силу). В России также устанавливается уголовная и административная ответственность за злоупотребление свободой массовой информации. Статья 242 УК РФ*(218) устанавливает ответственность за незаконное распространение порнографических материалов или предметов, ч. 2 ст. 280 УК РФ - публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности с использованием средств массовой информации. Статья 13.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях*(219) устанавливает ответственность за изготовление и (или) распространение относящихся к специальным средствам массовой информации информационных компьютерных файлов и программ обработки информационных текстов, содержащих скрытые вставки, воздействующие на подсознание людей и (или) оказывающие вредное влияние на их здоровье. Кроме того, ст. 16 Закона РФ "О средствах массовой информации" устанавливает, что деятельность средства массовой информации может быть прекращена или приостановлена судом в порядке гражданского судопроизводства по иску регистрирующего органа или Министерства печати и информации Российской Федерации. Основанием для такого прекращения являются неоднократные в течение двенадцати месяцев нарушения редакцией требований закона о недопустимости злоупотребления массовой информацией, по поводу которых регистрирующим органом или органом государственной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Российской Федерации делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору), а равно неисполнение постановления суда о приостановлении деятельности средства массовой информации. Деятельность средства массовой информации может быть также прекращена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности"*(220). Статья 12 указанного закона запрещает использование сетей связи общего пользования для осуществления экстремистской деятельности. В противном случае применяются меры, предусмотренные в данном законе, с учетом законодательства Российской Федерации о связи.

Несмотря на законодательное закрепление в России соответствующих мер ответственности за злоупотребление свободой массовой информации, проблема размещения в Интернете нелегальной информации остается актуальной. В связи с чем представляется целесообразным наряду с установлением мер ответственности проводить политику стимулирования добровольного применения пользователями фильтрующих устройств.

3. Государственная политика, направленная на ограничение доступа к определенной информации для взрослых. Этот подход используется в австралийском федеральном законе (хотя он до сих пор не вступил в силу), в Китае, Саудовской Аравии, Сингапуре, Объединенных Арабских Эмиратах, Вьетнаме. Некоторые страны требуют от интернет-провайдеров блокировать подобную информацию, в то время как другие страны допускают ограниченный доступ в Интернет, контролируемый государственными органами.

4. Государство запрещает открытый доступ к Интернету. Отдельные страны требуют от пользователя зарегистрироваться или получить лицензию для того, чтобы получить доступ с ограничениями, перечисленными выше (см. п. 3). Например, на Кубе пользование Интернетом ограничено и контролируется правительством. Требуется официальное разрешение и необходимое оборудование, включая наиболее современное, которое ограничено и может быть куплено только в специальных управляемых государством магазинах, снова только со специальным разрешением. Декрет 209 ("Доступ к Мировой компьютерной сети c Кубы"), принятый в июне 1996 г., гласит: сеть не может использоваться "в нарушение моральных принципов Кубинского общества и законов" и что сообщения электронной почты не должны "подвергнуть опасности национальную безопасность"*(221).

Необходимость регулирования доступа к материалам, размещенным в Интернете, признается во многих странах мира. Однако то, что является легальным в одной стране, может не быть таковым в другой стране. Например, во Франции запрещается размещение на веб-страницах нацистской тематики, в то время как австралийские законы этого не запрещают*(222). Существуют и другие примеры неэффективности национальных законов, касающихся цензуры в Интернете. В данном случае представляется целесообразным приятие соответствующего акта на международном уровне.

Необходимо отметить, что чрезмерное регулирование содержания информационных ресурсов, размещенных в Интернете, может негативно сказаться на развитии правовой культуры, на формировании правовой активности личности. Вместе с тем отсутствие минимально необходимых ограничений на доступ к определенной информации также может привести к подобному результату. В связи с чем представляется целесообразным законодательное регулирование данного вопроса на основе сочетания интересов как личности, так и общества, и государства.

Знание гражданином права, как одна из составляющих правовой культуры личности, тесно связана с информационной функцией права и особенно его составляющей - законодательства. Как справедливо отмечал И.А. Ильин, "положительное право имеет единое и определенное содержание, которому свойственно особым образом "значить" в жизни и делах данного союза людей. Право берет на себя ответственную задачу указать людям "объективно лучший" способ внешнего поведения и "связать" их этим указанием"*(223).

Среди форм воздействия права на социальные связи можно выделить информационно-психологическую, воспитательную, социальную и правовое регулирование. В рамках данных форм осуществляется влияние правовой информации на мотивы субъектов, на их внутренний мир, на формирование в сознании людей ценностных представлений, на правовое воспитание личности, социальную среду действия права, общественные отношения, а в целом на общественную жизнь, сознание и поведение людей. Таким образом, право оказывает существенное влияние на формирование правовой культуры как общества, так и личности.

Информация, интернет-технологии меняют и среду правового воздействия, и само право*(224). От информативности права зависит правовая культура общества