Монография Москва, 2010 (470) ббк 67. 407

- границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения.

- вопросы размещения объектов капитального строительства федерального значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территории субъекта РФ. Таковыми могут быть строительство АЭС либо федеральных промышленных объектов, попадающих под категорию опасного производственного объекта. Критерием наличия возможного негативного воздействия такого объекта на состояние окружающей среды является положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (ст.49 ГрадК РФ).

Другой стороной невозможности принятия односторонних решений одним органом публичной власти, затрагивающих интересы других публично-правовых образований, является жестко регламентированный временной порядок согласования проекта схемы территориального планирования, исключающий возможность саботажа ее обсуждения со стороны должностных лиц субъекта РФ или муниципального образования. В течение трех месяцев субъект РФ должен разослать федеральную схему заинтересованным органам местного самоуправления, учесть их и свои замечания, и направить в Правительство РФ (поскольку оно утверждает федеральную схему) сводное заключения на проект схемы. В случае, если субъект РФ не присылает сводное заключение (или орган местного самоуправления не присылает свое заключение субъекту РФ), данный документ считается согласованным.

Весьма важным представляется то, что органы местного самоуправления, рассматривая переданный субъектом РФ фрагмент федеральной схемы территориального планирования, дают оценку учета в нем положений схем территориального планирования муниципальных образований, а также учета правил землепользования и застройки и предложений об изменении границ муниципальных земельных участков (о незавершенности разграничения публичной собственности на землю между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями мы уже упоминали выше). Следовательно, на момент обсуждения фрагмента схемы территориального планирования Российской Федерации у органов местного самоуправления должны быть готовы и утверждены не только документы территориального планирования, но и правила землепользования и застройки, что представляется маловероятным, по крайней мере, в массовом масштабе. Более того, даже в случае наличия указанных муниципальных документов, для того, чтобы предварительно учесть данные положения, необходим определенный механизм их получения разработчиками федеральной схемы, который четко не прописан в ГрадК РФ.

Вопрос согласования мест размещения федеральных объектов с субъектами РФ имеет и еще один аспект. Субъект РФ, зная о наличии экономически неблагополучных муниципальных образований на своей территории, вправе предложить в рамках процедуры согласования изменение расположения федеральных объектов, например, предложить изменение места проведения федеральной железнодорожной магистрали (севернее, южнее, западнее, восточнее), чем это было предложено в федеральной схеме, с тем, чтобы способствовать развитию соответствующего муниципального образования. Аналогичным образом это имеет значение и при согласовании мест расположения региональных объектов с органами местного самоуправления.

Предусмотренная ст.12 ГрадК РФ невозможность одностороннего распоряжения одним органом публичной власти недвижимостью, принадлежащей другому публично-правовому образованию, является элементом общей стратегии последних лет в сфере налаживания цивилизованных отношений в сфере оборота государственной и муниципальной недвижимости, хотя до сих пор ни ГК РФ, ни ЗК РФ, ни иные федеральные законы не регулируют процедуры выкупа, например, муниципального участка для федеральных нужд (строительства автомагистрали и т.д.). Законодательством достаточно подробно рассматривается лишь выкуп таких участков из частной в публичную собственность. Между тем, в отличии от советских времен, когда существовала единая государственная собственность, сейчас конституционный принцип равной защиты всех форм собственности не может быть нарушен столь произвольным перекраиванием муниципальных земель.

Документы территориального планирования субъекта Российской Федерации представляют собой комплект материалов, раскрывающих в территориально-планировочном аспекте перспективы развития конкретного региона. Документация уровня субъекта Российской Федерации предназначена для грамотной и планомерной градостроительной организации территории в пределах установленных границ субъекта РФ, и целенаправленного ее развития на основании принципов, обозначенных в документации территориального планирования уровня Российской Федерации.

Целевая установка разработки документов территориального планирования субъектов РФ заключается в определении перспектив развития территории в полном соответствии с ее ресурсным потенциалом, обеспечении наиболее рационального размещения объектов энергетических систем регионального значения; объектов транспорта, путей сообщения, информации и связи регионального значения; упорядочения выделения границ территории и их зонирования. Исходя из целей определяются задачи, решаемые в рамках выполнения проекта территориального планирования: подготовка материалов обоснования проекта схемы территориального планирования субъекта РФ; предложения по территориальному планированию, включающие различные материалы. Среди них материалы, регламентирующие размещение территории по зонам, выделенным в соответствии с характером и уровнем обустроенности и освоенности территории. Дифференциация территории по этому признаку позволяет решить целый ряд проблем, таких как: выделение границ, расположенных в пределах субъекта Российской Федерации, муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, поселений); выделение границ зон с особыми условиями использования территории, в том числе особо ценных историко-культурных и (или) природных ландшафтов, где должна ограничиваться степень хозяйственного освоения территории и преобразования сложившегося облика материальной среды; выявление земельных участков, наиболее подходящих по совокупности факторов для размещения региональных объектов капитального строительства.

При анализе содержания и расположения статей главы 3 ГрадК РФ становятся очевидными четыре позиции законодателя:

а) содержание, порядок подготовки и утверждения, согласования и реализации схем территориального планирования всех уровней (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование) практически одинаковый, а местами дословно одинаковый (хотя мог бы быть разным).

б) существует динамика уменьшения заложенных параметров, количества, содержания и видов схем от высшего (РФ) к нижестоящему (субъект РФ) уровню территориального планирования. Точно также уменьшается и количество объектов и их границ, самостоятельно утверждаемых нижестоящим уровнем территориального планирования. Например, субъект РФ уже не определяет, где разместить объекты обороны и безопасности, а лишь фиксирует на своей схеме вышеутвержденные параметры, виды объектов и их границы.

в) менее жесткий порядок обеспечения секретности. Если на федеральном уровне подчеркивается необходимость обеспечения режима государственной тайны при подготовке и утверждении схем территориального планирования, то на региональном уровне таких ограничений уже нет.

г) органы исполнительной власти субъектов РФ, в императивной форме обязанные осуществлять разработку документов территориального планирования в срок до 1 января 2012 г., имеют возможность не дожидаясь разработки схемы территориального планирования Российской Федерации начать процедуру разработки своей схемы с последующим внесением в нее изменений и отражения объектов федерального значения и их границ.

Следовательно, налицо возможность встречного движения территориального планирования различных уровней, которое должно вестись постоянно. Все отличия предусмотренной процедуры подготовки и утверждения схем территориального планирования субъекта РФ от федеральной схемы незначительны, и притом вызваны объективными формальными обстоятельствами. Одним из таких отличий процедуры подготовки региональной от подготовки проекта федеральной схемы заключается в том, что схема субъекта РФ подлежит согласованию, как с федеральными органами, так и органами местного самоуправления и органами исполнительной власти соседних субъектов Российской Федерации. Проект же федеральной схемы, как следует из ст.12 ГрадК РФ, подлежит согласованию в соответствующей части и только с теми субъектами РФ, которых планируемое изменение границ или размещение объектов непосредственно затрагивает.

Процедура согласования различного вида документации, определяющей планируемые места размещения объектов, является достаточно разработанной и часто используемой законодательством Российской Федерации. Например, п.10 ст.45 ВК РФ предусматривает необходимость согласования правил использования водохранилищ; в ЗК РФ достаточно подробно регламентируется процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов (ст.30); согласно ст.7 Закона РФ «О недрах», проект горного отвода подлежит согласованию с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды и т.д. Таким образом, ст.16 ГрадК РФ посвящена одной из разновидностей данной процедуры, но только более стратегического (чем в ВК РФ или ЗК РФ) масштаба. Как и в случаях согласования федерального проекта схемы территориального планирования, перечень оснований для согласований проекта схемы территориального планирования субъекта РФ достаточно четко локализован, однако в отличие от согласования федеральной схемы, субъекту РФ предписывается проводить данную процедуру с большим количеством органов публичной власти.

Муниципальные документы территориального планирования. Существует две таких разновидности документов территориального планирования: схема территориального планирования муниципального района и генеральный план городского округа (поселения). Указанное отличие в наименовании (и как будет показано нами далее - также и в содержании) данных документов обусловлено спецификой целей и задач, которые поставлены законодательством перед различными видами муниципальных образований.

В самом общем виде такие различия можно свести к следующему. Как следует из ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., муниципальный район включает в себя несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Соответственно, подготовка схемы территориального планирования должна учитывать интересы развития, главным образом, межпоселковых территорий по развитию инженерной и транспортной инфраструктуры, охране окружающей среды, распределению субвенций между поселениями и т.д. В городских округах и поселениях на первое место выходят задачи непосредственного повседневного обеспечения жизнедеятельности городских (сельских) жителей, что и отражается в соответствующих генеральных планах.

Как следует из п.2 ст.10 Закона о местном самоуправлении, границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. Инициатива такого изменения границ может исходить как от населения, так и от самих органов местного самоуправления, субъектов РФ и федеральных органов власти, а порядок учета мнения населения закреплен ст.12 Закона о местном самоуправлении. Важно то, что инициирование вопроса об изменении границ муниципального образования (например, об изменении границ находящихся на территории муниципального района поселений) допускается не по произвольным соображениям, а на основании схем территориального планирования или генеральных планов, на которых отображается планируемое в будущем размещение объектов и их границ.

В отличие от документов территориального планирования уровня Российской Федерации и субъектов РФ, которыми может предусматриваться размещение особо опасных, технически сложных и уникальных (и весьма немногочисленных) объектов, при планировании на уровне муниципального района (поселения, городского округа) происходит определение мест размещения объектов для удовлетворения обычных, повседневных нужд населения, включая размещение объектов транспортного и бытового обслуживания населения. На муниципальном уровне, при всей поверхностно одинаковой форме изложения со схемами территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отображаемых на картах (схемах) объектов и границ, речь идет о несколько иных методологических целях и задачах разработки указанных муниципальных документов.

На муниципальном уровне население самостоятельно решает, как обустроить свою территорию, исходя из возможностей местного бюджета. Решая данные вопросы, население и муниципальные органы власти не связаны задачами размещения объектов, обусловленных необходимостью интеграции России во Всемирную торговую организацию (ВТО) и Европейский союз. Данные объекты и процессы отображаются в вышестоящих документах территориального планирования, а на муниципальном уровне лишь воспроизводятся, равно как и те следствия, которые вытекают из расположения на территории муниципального образования объектов федерального значения. Так, планируемое прохождение через муниципальное образование (например, поселение) федеральной автомагистрали неизбежно ведет к планированию сети дорожного сервиса (кафе, столовых и т.д.), которые могут относиться как к объектам капитального строительства, так иметь статус временных объектов.

Специфической чертой территориального планирования на муниципальном уровне является отображение непосредственных целей и задач в сфере обеспечения нормального проживания населения, что отличает данные документы от схем федерального и регионального уровня. Для создания условий проживания, например, 1500 человек (население поселения - муниципального образования) необходимо наличие определенной собственной инфраструктуры, размер и параметры которой население определяет самостоятельно (например, в отдельно взятом поселении жителям может быть нужно два детских садика, три школы, одна больница, один опорный пункт милиции и т.д.). Указанное количество объектов определяет само население, что отображается в генеральном плане поселения и финансируется из средств местного бюджета. При этом муниципальный уровень не предусматривает в силу объективных причин решение ряда вопросов, например, в области обороны и безопасности, что обуславливает иное количество и содержание схем.

Принципиально важным для правового регулирования земельных отношений в ходе градостроительной деятельности является установление и утверждение на картах (схемах) территориального планирования муниципального района границ земель различных категорий. Перечень категорий земель установлен ст.7 ЗК РФ (предусматривает разделение земель в границах Российской Федерации на семь категорий по целевому назначению), а порядок перевода земель из одной категории определен Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Однако ЗК РФ обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель, и в какой форме их утверждать.

Положения главы третьей ГрадК РФ, а особенно ст.19 ГрадК РФ дают ответ на этот вопрос. В документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ соответствующих категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст.10 ГрадК РФ) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границ земель специального назначения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.). На схеме субъекта Российской Федерации отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавляются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы земель сельскохозяйственного назначения (включая границы сельскохозяйственных угодий).

На уровне документов территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель, и происходит окончательное графическое отражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий, включая границы расположенные на них населенных пунктов. В границах поселений (городских округов) аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Так, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов.

Отображение на картах (схемах) территориального планирования муниципального района границ всех категорий земель, расположенных на межселенных территориях, имеет большое юридическое значение в части фиксации категорий земель в правоустанавливающих документах землепользователей, а также при решении вопроса о переводе земельных участков из одной категории в другую. При составлении таких карт используются данные государственного кадастра недвижимости, хотя органы местного самоуправления муниципального района (а в еще большей степени поселения) в определенных пределах могут вносить в них необходимые уточнения.

Не менее важно и то, что именно на уровне схемы территориального планирования муниципального района фиксируются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами министерства регионального развития РФ. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, отмечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем, для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое графическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования муниципального района.

На упомянутой схеме территориального планирования муниципального района отражаются границы земель и перечни объектов значения муниципального района, что автоматически влияет на содержание властных полномочий, а также устанавливает зависимость между ними и градостроительными изменениями территории. Перераспределение полномочий между муниципальным районом и поселением также должно быть отражено как в схеме, так и в генеральном плане поселения. Из этого следует, что наиболее продуктивной градостроительная деятельность может быть тогда, когда процесс подготовки схем территориального планирования муниципального района и генерального плана поселения происходит согласованно и взаимоувязано, что исключает возможность возникновения разного рода противоречий в градостроительном развитии территории как следствие их изоляции.

В составе генерального плана городского округа (поселения) происходит разработка схемы границ функциональных зон (п. 5 ч. 6 ст.23 ГрадК РФ) с указанием параметров таких зон. Это осуществляется для того, чтобы обозначить перспективные направления развития территории с учетом ее функциональной специализации. Предпосылками функционального зонирования являются дифференциация градостроительных (территориальных) объектов по назначению и характеру пространственной организации, а, соответственно, по требованиям, предъявляемым к их выделению.

При выполнении функционального зонирования принимается за основу функциональный признак – приоритетное назначение территории. Такой подход обусловлен тем, что в населенных пунктах традиционно осуществляются различные виды деятельности. Населенному пункту как наиболее характерной форме расселения населения свойственно наличие относительно стабильных функций, перечень которых ограничен. Территория населенного пункта по функциональному назначению подразделяется на следующие типы зон: жилую, промышленную, коммунально-складскую, транспорта, рекреационную и др. Размещение функциональных зон на территории не ограничено: функциональные процессы распределены в структуре поселения или городского округа не равномерно. Одни части поселения (городского округа) испытывают переизбыток функциональных нагрузок: на этих участках возникают сложности выявления преобладающей функции. В других частях населенного пункта локализуются характерные функциональные процессы.

Подобная практика градостроительства свидетельствует о том, что функциональное зонирование представляет собой специфический инструмент дифференциации территории. Оно преследует цели укрупненного разделения территории на несколько планировочных частей. В каждой из таких частей возможны как доминирующие, так и смешанные формы функционального использования территорий. Поэтому, говоря о наличии той или иной функциональной зоны, следует подразумевать, что в границах определенного фрагмента городского округа или поселения могут сосуществовать несколько функциональных процессов. Единственным механизмом, позволяющим каким-то образом структурировать функциональное наполнение зон, является определение параметров развития этих территорий.

В зависимости от того, какой тип функционального зонирования преобладает на территории, процедура выделения зон существенно различается. В рамках проведения процедуры зонирования учитываются и относительные планировочные показатели: расстояния между зонами; абсолютный размер и конфигурация зон, их относительное влияние; принятый планировочный тип (компактный либо рассредоточенный); виды и уровень инженерного оборудования, параметры сетей; потребности выделения территории для различного функционального назначения. Следование этим положениям позволяет достигнуть цели обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций; предотвращения изменений концентрации населения и производства, загрязнения окружающей среды; охраны природных ландшафтов, историко-культурных объектов, а также сельскохозяйственных земель и лесных угодий.

По поводу функциональных зон в научной литературе сделан довольно неожиданный вывод о том, что «осуществление территориального планирования посредством второго правового средства - выделения функциональных зон - не имеет достаточной правовой регламентации, дублирует основные особенности выделения зон в ходе градостроительного зонирования. В связи с этим требуется уточнение положений ГрК РФ, регламентирующих установление функциональных зон в ходе территориального планирования».¹

Дискуссионность данного вывода заключается в том, что его автор не учитывает соотношение процедур территориального планирования и градостроительного зонирования. Как было показано нами выше (и будет продолжено в следующем параграфе), территориальное планирование (в том числе посредством установления функциональных зон) определяет стратегию развития соответствующей территории (РФ, субъекта РФ, муниципального образования); градостроительное зонирование определяет тактику решения поставленных в документах территориального планирования задач. Само собой разумеется, что реализация положений документов территориального планирования (например, генерального плана) «дублируется» в Правилах землепользования и застройки, но ровно в той же мере, в какой федеральное законодательство «дублирует» нормы Конституции РФ. Столь же ошибочно выглядит и предположение автора о том, что выделение функциональных зон «не имеет достаточной правовой регламентации». Не говоря уже, например, о ч.6 ст.23 ГрадК РФ, непосредственно предусматривающей установление в генеральном плане городского округа (поселения) «границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон», данному выводу противоречит и вся практика градорегулирования, связанная с разработкой генеральных планов тысяч городских округов и поселений, реализовавших нормы ГрадК РФ вопреки сомнениям указанного автора.

Еще более интересным выглядит тезис А.Ю. Александровой о том, что «третьим из названных правовых средств осуществления территориального планирования (помимо деления земель на категории и выделения функциональных зон) в соответствии с ГрК РФ является установление зон с особыми условиями использования территорий». При этом далее указанный автор полагает, что «порядок установления зон с особыми условиями использования территорий, предусмотренный ГрК РФ, в ряде случаев не соответствует нормам других нормативных правовых актов Российской Федерации, посвященных отдельными видам указанных зон. Данные недостатки предлагается устранить путем отмены нормы об установлении зон с особыми условиями использования территорий в ходе территориального планирования». Указанный автор полагает, что это позволит более четко отграничить правовой институт территориального планирования от правового института зонирования.¹

Эти весьма странные рассуждения никак не вытекают из градостроительного законодательства либо из существующей правоприменительной практики. Выскажем несколько соображений в пользу подобного вывода.

1) на сегодняшний день нет никакой ни теоретической, ни практической необходимости «более четко отграничить» территориальное планирование от градостроительного зонирования. ГрадК РФ содержит логичную, взаимосвязанную и многократно проверенную на практике систему взаимодействия процедур территориального планирования и градостроительного зонирования, предусматривает для каждой из этих процедур свои цели, задачи и механизм их реализации. В связи с этим нет никаких оснований предполагать, что данные процедуры «недостаточно отграничены» друг от друга. Соотносятся указанные процедуры, как мы уже упоминали выше, как стратегия и тактика реализации градостроительной политики публичного образования.

2) исключение из документов территориального планирования зон с особыми условиями использования территории приведет к весьма плачевным последствиям и потому ни в коем случае не должно быть реализовано законодателем. Обратим внимание вот на что: зачем ГрадК РФ предусматривает необходимость отражения зон с особыми условиями использования территории в документах территориального планирования? Для ответа приведем их определение: зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Границы указанных зон фиксируются в документах территориального планирования всех уровней (и подлежат взаимному согласованию), а также в Правилах землепользования и застройки и документации по планировке территории. В чем смысл столь подробной регламентации их установления?

На наш взгляд, это сделано в силу особой публичной (главным образом, экологической или историко-культурной) значимости объектов, для обеспечения сохранности которых устанавливаются указанные зоны. Если отменить фиксацию существующих и планируемых к установлению границ рассматриваемых зон, то охраняемые посредством их установления объекты моментально окажутся беззащитными. Заметим при этом, что сам ГрадК РФ не определяет содержание правовых ограничений, вытекающих из факта придания земельному участку статуса находящегося в границах зоны с особыми условиями использования территории. ГрадК РФ преследует намного более скромную задачу: в текстовой и графической форме зафиксировать в градостроительной документации местоположение границ такой зоны, предоставив нормам других отраслей законодательства установить в определенных границах соответствующий правовой режим. Следовательно, нормы иных отраслей законодательства определяют конкретные ограничения прав собственников (иных правообладателей) земельных участков; ГрадК РФ эти вопросы не регулирует. Относительно механизма определения и фиксации границ таких зон приоритет имеют нормы ГрадК РФ в силу ст.3 ГрадК РФ. Следовательно, вопрос о коллизиях этих норм является бессмысленным.

3) отсутствие границ объектов, для которых установлены рассматриваемые зоны, утвержденных надлежащим образом, снизит их правовую защиту; произвольное перекраивание сбалансированной системы установления границ земельных участков или определения местоположения объектов капитального строительства в градостроительной документации различных уровней (территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории) лишено смысла и даст большой практический вред.

Вышеизложенное говорит о том, что вопросы правового регулирования градостроительной деятельности на землях населенных пунктов являются очень сложными, а выработка каких-либо практических рекомендаций по совершенствованию данных механизмов требует специальной квалификации, которой не всегда обладают их авторы. В связи с этим не удивительно, что вопросы применения норм ГрадК РФ в части земельных отношений порождают довольно обширную судебную практику. Приведем ряд ее примеров.

а) решением Арбитражного суда Курской области от 8 октября 2007 г. № А35-1389/07-С6 было установлено, что ООО обратилось к администрации муниципального образования с заявлением о выделении в аренду земельного участка для проектирования и строительства стоянки автомобильного транспорта с целью развития инфраструктуры микрорайона сроком на один год. Данный участок был предоставлен ООО в аренду, а впоследствии выкуплен им в собственность. Полагая, что данный земельный участок находится на землях общего пользования, прокуратура Курской области обратилась в Арбитражный суд с заявлением о признании этой сделки недействительной.

В соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. По мнению истца, на территории спорного земельного участка планировалось строительство спортивного комплекса, а сам земельный участок расположен в границах земель общего пользования.

Данное утверждение истца не нашло подтверждения в материалах дела.

Напротив, согласно имеющейся в администрации города документации, а именно: генеральному плану муниципального образования и иным документам, земельный участок, предоставленный и используемый ООО под автостоянку, расположен в границах красных линий территории микрорайона, относится к производственной (промышленной) зоне земель поселений и не может являться территорией общего пользования, так как изначально предназначался для производственных целей. Кроме того, материалами дела подтверждается, что спорный земельный участок был изъят из состава земельного участка, предоставленного для производственных нужд, только в 2005 г., а на планах застройки производственного назначения, как и в самой производственной зоне, которая предназначена для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, не могут размещаться физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения, учреждения отдыха и т.д. Таким образом, ссылка истца на то, что спортивный комплекс, предполагавшийся к строительству на территории производственной базы, является территорией общего пользования, не подтверждена материалами дела и противоречит определению территорий общего пользования, содержащемуся в ГрадК РФ.

Согласно п.п. 1,3,6 ст. 23 ГрадК РФ, подготовка генеральных планов городских округов осуществляется применительно ко всем территориям городских округов; генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения в том числе: объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления городского округа. На картах (схемах) генерального плана отражаются границы городского округа, границы населенных пунктов, входящих в состав городского округа, границы функциональных зон, границы земель сельхозназначения, лесного и водного фонда, земель иного специального назначения. В соответствии с действующим генеральным планом и разработанным для его реализации планом застройки микрорайона, спортивный комплекс и стадион на спорном земельном участке не значатся.

На основании изложенного, у суда отсутствуют основания для признания договора сделкой, не соответствующей требованиям закона или иных правовых актов, влекущей ее недействительность. При таких обстоятельствах заявленные прокурором требования не подлежат удовлетворению.

б) постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 20 августа 2008 г. № А11-13946/2006-К1-17/52 было установлено, что Предприниматель на основании договора купли-продажи приобрел в собственность у ОАО нежилое здание - водонапорную башню и обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка, на котором находится данный объект недвижимости. Администрация сообщила Предпринимателю, что вопрос об отчуждении испрашиваемого земельного участка будет рассмотрен после утверждения проекта застройки (корректировки) территории Владимирского государственного университета. Предприниматель обратился в арбитражный суд с иском, посчитав, что отказ Администрации в предоставлении в собственность земельного участка не соответствует требованиям законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Согласно ч. 1 ст. 36 ЗК РФ, граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом. Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений.

В силу п. 4 ст.28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев перечисленных в данной норме права, в том числе установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков.

В ч.8 ст.28 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества предусмотрено, что отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель, предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования.

Пленум Высшего Арбитражного Суд Российской Федерации в пункте 4 постановления от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» разъяснил, что правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта.

Суд установил, что в соответствии со старым генеральным планом города Владимира, территория квартала, в границах которого расположен спорный земельный участок, предназначена под застройку многоэтажными жилыми домами, учебными заведениями и под зеленые насаждения общего пользования. В новом генеральном плане города Владимира, утвержденном решением Совета народных депутатов города Владимира от 19 декабря 2007 г. № 306, квартал, где расположен спорный земельный участок, также предусмотрен под застройку многоэтажными домами, общественными зданиями и комплексами и под зеленые насаждения общего пользования. Следовательно, суд пришел к правильному выводу, что спорный земельный участок не может быть предоставлен в собственность заявителя, поэтому действия Администрации, выразившиеся в отказе заключить договор купли-продажи спорного земельного участка, соответствуют ч. 8 ст. 28 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества и не нарушают права и законные интересы Предпринимателя в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

В завершение рассмотрения проблем территориального планирования хотелось бы отметить, что в настоящее время в градостроительстве, равно как и любой другой современной сфере экономической деятельности, вопросы эффективности, а также обеспечения экологической, санитарной и пожарной безопасности решаются в большей степени техническими, а в меньшей степени планировочными методами (что вызывает сожаление), подчиненными общей задаче обеспечения устойчивого функционирования проектируемого объекта. Между тем, ГрадК РФ (ст.24) предусматривает в перспективе достижение указанных целей посредством совершенствования системы нормативов градостроительного проектирования, выступающих в качестве неотъемлемого элемента системы градорегулирования и осуществляемых в целях установления обоснованных пределов использования недвижимости и уточнения содержания экологических нормативов, гарантирующих обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Особую актуальность нормативы градостроительного проектирования приобретают при подготовке генеральных планов поселений (городских округов), отличающихся недостаточно рациональными показателями градостроительного использования территории, выработанных десятилетиями градостроительной практики. Многие поселения Российской Федерации характеризуются наличием территории с крайне низкой плотностью населения. Именно для таких поселений как муниципальных образований крайне важна разработка, утверждение и использование местных нормативов градостроительного проектирования. В зависимости от того, насколько содержание нормативов отвечает целям формирования плотной и функционально насыщенной, структурно разнообразной среды жизнедеятельности, должна оцениваться их значимость в общем содержании государственного и муниципального управления развитием территории при соблюдении национальных стандартов безопасности, установленных техническими регламентами.

Действующее законодательство предусматривает постепенный переход к новой системе использования нормативов градостроительного проектирования в ходе осуществления градостроительной деятельности. Государственные градостроительные нормативы и правила, предусмотренные старым Градостроительным кодексом РФ 1998 г. теряют в настоящий момент статус обязательных документов для всех субъектов градостроительной деятельности на территории Российской Федерации. Новеллой ГрадК РФ является то, что правовое значение ранее существовавших федеральных градостроительных нормативов и правил в современных условиях перешло к региональным и местным нормативам градостроительного проектирования. Согласно ст.7 и ст. 8 ГрадК РФ разработка и утверждение названных видов нормативов относится к числу полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, а федеральные нормативы теперь не предусматриваются.

На уровне субъектов РФ разрабатываются региональные нормативы градостроительного проектирования, в которых учитывается специфика природно-климатических условий региона, социально-демографических, национально-бытовых различий, систем расселения населения, а также конкретных региональных особенностей использования и охраны земель. Региональные нормативы градостроительного проектирования утверждаются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, действуют на их территориях и обязательны для выполнения всеми субъектами градостроительной деятельности. Затем на муниципальном уровне в обязательном порядке разрабатываются местные нормативы градостроительного проектирования, устанавливающие порядок осуществления градостроительной деятельности на территориях соответствующих муниципальных образований.

При разработке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования следует иметь в виду, что по своему содержанию они не должны противоречить друг другу. Важным обязательным критерием является то, что уровень требований местных нормативов градостроительного проектирования к качеству условий жизнедеятельности человека на территории муниципальных образований не должен быть ниже предусмотренного региональными нормативами. Реализация данного требования позволит обеспечить прогнозируемые (нормируемые) условия жизнедеятельности с определенными показателями, в первую очередь социальные стандарты, включая необходимые параметры пространственной организации территории с учетом необходимости охраны здоровья населения, обеспечения безопасности его проживания, сохранения культурного наследия, удовлетворения материально-бытовых потребностей различных групп населения, охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, а также обеспечение надежности технических решений, инженерных систем на территории.

Характерными особенностями региональных и местных нормативов градостроительного проектирования является отражение в них социально-экономических преобразований на конкретной территории и усложнение критериев оценки ее градостроительной организации. Основной направленностью требований рассматриваемых нормативов является повышение устойчивости развития поселений и городских округов, безопасности условий жизнедеятельности, учет новых механизмов градорегулирования и землепользования. Нормативы градостроительного проектирования устанавливают конкретные стандарты благоприятности условий жизнедеятельности человека (например, определяют количество больниц, аптек, школ, иных социальных объектов в расчете на единицу проживающего населения).

На основании вышеизложенного следует сделать вывод о том, что именно на стадии территориального планирования происходит закрепление существующих и планируемых параметров и видов использования (в том числе застройки) территорий публично-правовых образований, включая территории населенных пунктов. Именно исходя из закрепленных в схемах территориального планирования (генеральных планах) видов планировочной организации территории, конкретизируемой в Правилах землепользования и застройки, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют предоставление земельных участков гражданам и их объединениям.

В документах территориального планирования муниципального уровня происходит окончательная фиксация границ категорий земель, предусмотренных ЗК РФ. Закрепление в документах территориального планирования местоположения публичных объектов дает основание соответствующим органам публичной власти резервировать и изымать земельные участки (в том числе с расположенными на них объектами недвижимости) для государственных или муниципальных нужд. Содержание деятельности органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для строительства публичных объектов жизнеобеспечения населения прямо зависит от утвержденных региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, непосредственно определяющих виды таких объектов.