Борьба с актами пиратства

3.2. Борьба с актами пиратства

При противодействии актам пиратства необходимо учитывать его корни, а также условия и факторы ему способствующие. Ряд общих причин возникновения пиратства как социального явления, а также ряд условий и факторов, способствующих совершению актов пиратства, были проанализированы авторами выше. Тем не менее целесообразно отметить еще следующее. В настоящее время пиратство приняло очень широкий размах. Торговые суда многих государств все чаще становятся легкой наживой пиратов, которые представляют собой хорошо вооруженные преступные группы. Многие суда плавают под флагом государств свободной регистрации, и в случае совершения в отношении этих судов актов пиратства указанные государства часто не имеют каких-либо возможностей или желания вмешиваться в происшедшее². Важно отметить и тот факт, что увеличение количества нападений на суда обусловлено также снижением присутствия военно-морских сил государств в регионах наибольшего распространения пиратства. В результате этого суда, находящиеся в районах с повышенной активностью пиратов, не могут защитить себя от их нападений. Но не это – основные причины и условия, детерминирующие пиратство.

По нашему мнению, корни пиратства, как и терроризма на море, находятся на берегу и определяются социально-экономическими, социально-политическими процессами, происходящими в жизни конкретных государств. Совершение актов пиратства на море прежде всего является следствием недостаточной эффективности мер, предпринимаемых государствами в отношении этих преступлений в пределах своей сухопутной территории. Поэтому без принятия эффективных правоохранительных мер на национальном уровне данная проблема не будет решена еще долгие годы и будет "лакмусовой бумажкой", отражающей как состояние этих мер, так и социально-экономическое и социально-политическое положение в прибрежных государствах. В противном случае государства, суда которых находятся в районах с повышенной активностью пиратов, в большинстве случаев будут вынуждены осуществлять против актов пиратства защитные меры.

Следует подчеркнуть, что меры по борьбе с пиратством необходимо рассматривать в комплексе с мерами по борьбе с актами вооруженного грабежа судов, совершаемыми в территориальном море и внутренних водах иностранных государств. Важность комплексного рассмотрения борьбы с этими преступлениями обусловлена прежде всего тем, что для преступников нет существенной разницы, где они совершают нападения на суда – в открытом море или в территориальном море и во внутренних водах государств. Для них внешняя граница территориального моря является “размытой”. В то же время правовая оценка таких деяний, совершенных в различных пределах морских пространств, содержание мер, которые могут предпринять государства в отношении таких лиц, различны.

К сожалению, международное сообщество пока еще не ставит вопроса о международно-правовой ответственности прибрежных государств, явно не предпринимающих усилий в борьбе с актами пиратства и вооруженного грабежа иностранных судов, совершаемыми их гражданами. По нашему мнению, это может объясняться рядом причин. Главная заключается в том, что морские воды и порты этих прибрежных государств находятся в сфере интенсивных международных экономических отношений и принятие чрезмерно строгих санкций в отношении прибрежных государств может нанести значительный экономический ущерб большинству из них, зависящих от морских перевозок. Этот ущерб может быть значительно большим, чем несут государства в результате разграбления имущества и повреждения судов преступниками. В то же время в результате отсутствия этих мер, гибнут люди, страдает международное морское судоходство. Поэтому авторы считают, что прибрежные государства, явно не предпринимающие усилий в борьбе с актами пиратства и вооруженного грабежа иностранных судов, совершаемыми их гражданами, должны нести соответствующую международно-правовую ответственность. Это – один из наиболее важных путей повышения безопасности международного судоходства от актов пиратства и вооруженного грабежа судов.

Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что правительства государств (особенно государств с низким уровнем экономического развития) порой не в состоянии осуществлять эффективные и широкомасштабные правоохранительные меры в отношении своих граждан, занимающихся пиратством. В таком случае международное сотрудничество в данной области становится очень важным и может принести ощутимый эффект. Недостаточный уровень его развития является фактором, способствующим пиратству.

Важно отметить, что в локальных очагах межнациональных конфликтов, политической и военной неурегулированности, корыстные цели, которые преследуют преступники при нападении на суда нередко переплетаются с политическими. По нашему мнению, обеспечение безопасности международного судоходства в таких районах должно осуществляться, в том числе и в рамках мер, предпринимаемых мировым сообществом, по борьбе актами терроризма на море.

Результаты анализа норм международного права в области борьбы с пиратством свидетельствуют о том, что в целом оно охватывает вопросы: пресечение актов пиратства и осуществление отдельных уголовно-процессуальных действий; осуществление в пределах открытого моря международного и национального контроля за соблюдением международных договоров в отношении пиратства; сотрудничество государств в предупреждении и пресечении актов пиратства; предупредительные меры и меры самообороны судов; оказание помощи судам, подвергшимся пиратским нападениям.

Конкретные международно-правовые меры по борьбе с пиратством, как с отдельными преступлениями, нашли свое отражение в Конвенции 1958 года и Конвенции 1982 года. Результаты анализа этих конвенций свидетельствует о том, что в них предусмотрены: основания для захвата пиратского судна или пиратского летательного аппарата¹; меры по пресечению пиратства и ответственность за пиратство²; обязанность государств сотрудничать в пресечении пиратства³; ответственность за неправомерный захват судна или летательного аппарата по подозрению в пиратстве, совершенный без достаточных оснований⁴; характеристики судов и летательных аппаратов, которые уполномочены на осуществление захвата за пиратство; полномочия по осмотру судна, подозреваемого в пиратстве⁵.

По нашему мнению, Конвенция 1958 года и Конвенция 1982 года заложили хорошую международно-правовую основу для пресечения пиратских актов в пределах открытого моря. Конкретный механизм реализации их положений должен найти дальнейшее развитие как в международном праве, так и в законодательстве прибрежных государств. В частности, это касается проведения неотложных следственных действий при захвате пиратского судна.

В то же время необходимо отметить, что это лишь одна сторона борьбы с пиратством, и она затрагивает случаи, когда факт пиратства уже произошел, своевременно выявлен и у компетентных органов есть возможность пресечь это преступление, а лиц, виновных в его совершении, привлечь к уголовной ответственности. Так, например, положения Конвенции 1958 года и Конвенции 1982 года предусматривают ситуацию, когда военный корабль или судно, уполномоченное на пресечение акта пиратства, находятся в месте его совершения, в состоянии преследовать, остановить, задержать, а в случае, если оказывается сопротивление со стороны пиратов, захватить их судно, задержать его и арестовать находящихся на нем лиц для принятия в отношении них дальнейших мер. К сожалению, огромные площади морских пространств, недостаточные поисковые возможности кораблей и авиации, обусловливают слишком малую вероятность возникновения такого события. Своевременная помощь потерпевшим судам, даже если от них получено сообщение об акте пиратства, возможна лишь при осуществлении государствами систематических действий по защите морского судоходства с использованием как своих сил и средств на море, так и с привлечением сил и средств других государств.

Обязанность государств сотрудничать в пресечении пиратства, закрепленная в Конвенции 1982 года, призыв ИМО к координации их усилий по предотвращению и пресечению таких явлений в настоящее время, по сути, декларативны. Государства официально от этого не отказываются, но на практике, как правило, исходят из своих интересов и возможностей. Исключение составляет лишь создание регионального центра по борьбе с вооруженным грабежом и пиратством в Куала-Лумпуре (Малайзия) и деятельность военно-морских и полицейских сил Малайзии, Индонезии, Сингапура и Филиппин в районах с повышенной активностью пиратов и других преступных групп, совершающих вооруженные нападения на суда. Вопросы сотрудничества государств в предупреждении пиратства вообще не нашли своего отражения в универсальных международных договорах, не выработаны даже его общие принципы.

Ввиду того что вопросы предупреждения актов пиратства, проведения совместных мер по их пресечению еще длительное время не найдут отражения в универсальных международных договорах, а прибрежные государства не всегда в состоянии противодействовать преступности в прибрежных районах, в результате чего преступная деятельность переносится на прилегающие к побережью морские пространства и открытое море, от чего страдает международное морское судоходство, наиболее активно должен развиваться договорный процесс на двустороннем и многостороннем уровне. Международные договоры такого уровня могли бы регулировать отношения между государствами при осуществлении ими совместных мероприятий с привлечением военно-морских сил, судов морских сил, специально уполномоченных для борьбы с пиратством (пограничных морских сил, сил береговой охраны, полицейских морских сил и т.д.)¹. Первая попытка заключения подобного регионального договора предпринята в конце 2001 года. Разработан проект Регионального соглашения о сотрудничестве в предотвращении и подавлении актов пиратства и подавления актов пиратства и вооруженных грабежей судов. Принятие данного договора может привести к повышению эффективности борьбы с пиратством в Юго-Восточной Азии. В перспективе необходимо выйти и на более широкое международное сотрудничество, которое может осуществляться и в рамках международных межправительственных организаций.

Значительную сложность в осуществлении мер в борьбе с пиратством вносит получившая в последнее время широкое распространение баратрия, то есть мошеннические акты на море в отношении судов и их грузов. Суда перепродаются без согласия законных владельцев. Эти акты наносят серьезный ущерб законным интересам судовладельцев и грузовладельцев, страховщикам и клиентуре международного морского транспорта. Иногда трудно установить причину исчезновения судна, чем вносится фактор неопределенности. Перед государствами нередко встает вопрос: совершена ли баратрия, или произошло пиратское нападение или какой-либо иной акт, угрожающий безопасности судна, его экипажа и пассажиров? Этот вопрос чаще всего приходится решать в районах с наибольшей пиратской активностью. При подобных происшествиях на море для осуществления поиска пропавших судов, проверки возможных версий требуется участие значительного числа прибрежных государств и их государственных органов, участие международных организаций. Проведение подобных поисковых мероприятий базируется в основном на международных договорах о сотрудничестве между государствами, при этом задействуются дипломатические и другие международные каналы. Однако конкретный механизм совместных действий государств в случае исчезновения судов, должного отражения в международном праве еще не нашел.

Выработке согласованных действий государств в борьбе с пиратством способствует деятельность Международной морской организации. Эта международная организация, наряду с осуществлением мер в области борьбы с актами терроризма и другими незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, играет заметную роль и в разработке рекомендаций в отношении предупреждения и пресечения пиратства и вооруженного грабежа судов. Положения таких рекомендаций находят свое отражение в ведомственных нормативных правовых актах, реализуются на практике судовладельцами и капитанами судов, учитываются в деятельности государственных органов, участвующих в обеспечении безопасности морского судоходства и защите других интересов государств на море. Данные положения являются также основой для двустороннего и многостороннего сотрудничества, как правило, регионального характера.

Наряду с реализацией положений международных договоров, рекомендаций ИМО требуется дальнейшее совершенствование законодательства государств, регламентирующего меры, осуществляемые компетентными органами государств в их внутренних водах, территориальном море. Прежде всего должны быть усилены меры по содержанию и учету маломерных судов, контролю за их плаванием во внутренних водах и в территориальном море государств. Основной направленностью таких мер должно быть предупреждение и пресечение актов вооруженного грабежа судов в этих водах, а также предупреждение актов пиратства в открытом море.

Отсутствие со стороны прибрежных государств в отношении актов пиратства и вооруженного грабежа надлежащих мер, способных обеспечить надежную защиту международного морского судоходства, недостаточный уровень международного сотрудничества и международно-правового регулирования в этой области вынуждают государства и экипажи судов, плавающих под их флагом, международные организации предпринимать предупредительные меры¹ и меры самообороны судов² от таких актов. Наиболее активную роль в выработке мер в данной области также играет ИМО³. Государства также прилагают усилия по совершенствованию механизма проведения спасательных работ при угрозе гибели или при повреждении судов в результате совершения подобных противоправных актов.

Содержание мер самообороны судов в данной работе подробно не рассматривается. Отметим только следующее. Приоритетное внимание все же необходимо уделять предупредительным мерам. В то же время меры самообороны, направленные на защиту судов со стороны актов пиратства и других актов вооруженных нападений на суда, необходимо совершенствовать, так как довольно сложно создать обстановку полной безопасности судов в различных районах Мирового океана, а ведь они часто становятся абсолютно незащищенными от вооруженных нападений. Это знают преступники и это является одним из условий, способствующих совершению подобных преступлений. Как и в случае защиты судов от террористических актов, меры самообороны судов могут осуществляться членами "команды самообороны" судов только при условии разрешения указанных в п.3.1 правовых проблем (определение правового статуса "команды самообороны", закрепление возможности вооружения ее сотрудников, уточнение ведомственной принадлежности этой команды и т.д.). В целом это комплексная проблема, затрагивающая различные отрасли международного права и законодательства государств. Особо важно подчеркнуть, что вооружение судовой команды, хотя бы частичное, для осуществления подобных мер, по нашему мнению, не только нецелесообразно, но и опасно из-за возможных последствий.

Необходимо отметить, что отсутствие на судах оружия не исключает возможности применения силы против пиратов членами экипажа судна¹. Между тем, при осуществлении силовых мер при самообороне судна от нападений пиратов возникают следующие взаимосвязанные проблемы. С одной стороны сопротивление пиратам может привести к жертвам среди членов экипажа и пассажиров судна. С другой стороны в случае его отсутствия неизвестны последствия после ухода преступников с судна (уничтожение пассажиров и членов экипажа как свидетелей, другие опасные последствия).

По мнению экспертов, подготовку к действиям на случай пиратских нападений следует вести с учетом положений плана по предотвращению проникновения пиратов на палубу. План должен предусматривать комплекс мер по противодействию пиратам на этапах подготовки к прохождению опасного участка, при обнаружении пиратов на подступах к судну, а также в случае их прорыва на палубу.

Важную роль в вопросе оповещения о совершенных нападениях на суда сыграл циркуляр ИМО², в котором государствам было преложено использовать системы связи, предусмотренные Международной конвенцией по поиску и спасанию на море, для оказания помощи судну, подвергшемуся нападению. Было также рекомендовано использовать систему ИНМАРСАТ и другие коммуникационные методы, предусмотренные Глобальной морской системой связи при бедствии и для обеспечения безопасности³ (в некоторых случаях для этих целей капитаны судов используют аварийные радиобуи – прим. авторов). Организации передачи сообщений подобного характера было уделено внимание на 18-й сессии Ассамблеи ИМО, где был одобрен проект резолюции⁴, посвященной данному вопросу. В то же время в связи с непрекращающимися случаями пиратских и других вооруженных нападений на суда и наличием проблемы исчезновения судов необходимо дальнейшее совершенствование правового регулирования как на государственном, так и на международном уровнях механизма оповещения, поиска и спасания судов, подвергшихся пиратским нападениям.

В отдельных случаях система оповещения судов о совершенных нападениях может оказать компетентным органам прибрежных государств помощь в поиске и задержании судов с лицами, совершившими пиратский акт. Но эффективность мер по поиску и задержанию может быть слишком низкой, поскольку она обусловлена условиями конкретной обстановки (удаленность сил и средств государств от места нападения пиратов, возможности этих сил и средств, время, прошедшее после нападения, и ряд других факторов). Конкретный механизм поиска и задержания пиратов, а также меры по поиску и спасанию судов, подвергшихся нападению пиратов, должны получить дальнейшее развитие и отражение в двусторонних и многосторонних международных договорах, в законодательстве государств. Большую помощь в разрешении данной проблемы может сыграть представленные выше предложения авторов по созданию единой системы наблюдения за надводной обстановкой на море.

В своей резолюции о Мировом океане и морском праве (резолюция 54/31) Гене­ральная Ассамблея ООН выразила обеспокоенность растущей угрозой, которую создают для судоходства пиратст­во и вооруженный разбой на море, и выразила при­знательность и поддержку ИМО за текущую работу в этой области¹. Генеральная Ассамблея призвала государства всесто­ронне сотрудничать с ИМО в борьбе с пиратством и вооруженным грабежом против судов, в том числе путем представления этой организации сообщений об инцидентах. Она также призвала государства осуществлять руководящие указания ИМО по предотвращению пиратских нападений и вооруженного разбоя и со­трудничать с Редакционной группой ИМО, учреж­денной для разработки стандартных руководящих указаний для правительств по расследованию напа­дений на суда и привлечению к ответственности правонарушителей, а также сотрудничать в рамках других ини­циатив ИМО в этой области. Генеральная Ассамблея настоятельно призвала все государства, в частности прибрежные государ­ства в затрагиваемых регионах, принимать все не­обходимые и надлежащие меры для предупрежде­ния актов пиратства и вооруженного грабежа на море и борьбы с ними, в том числе посредством регио­нального сотрудничества, и проводить расследова­ние и сотрудничать в расследовании таких актов, где бы они ни происходили, и предавать совер­шающих такие акты правосудию в соответствии с международным правом.

ИМО непрерывно совершенствует способы и формы своей деятельности в области борьбы с актами пиратства. Так, в октябре 1999 года данная международная организация направила с этой целью миссию экспертов в Нигерию и организовала региональный семинар-практикум для стран Западной и Цен­тральной Африки¹.

В противодействии пиратству большой интерес вызывает деятельность Международной судоходной федерации (МСФ), объединяющей судовладельцев 32 прибрежных государств. Совместная деятельность этой организации с ИМО началась с того момента, как МСФ обратилась в ИМО с предложением о разработке эффективных международных мер борьбы с разбоем и пиратством. МСФ выпустила пособие для моряков с рекомендациями по их поведению в случае нападения на судно вооруженных преступников².

На основе резолюции Совета ИМО А.504 (II) от 20 ноября 1981 года "Баратрия, незаконный захват судов и их грузов и другие формы морского мошенничества" Международной палатой судоходства был учрежден самостоятельный орган по борьбе с морским мошенничеством – Международное морское бюро (ММБ). В настоящее время ММБ занимается различными аспектами предупреждения и расследования незаконных актов, совершенных в отношении судов. Международным морским бюро подготовлено и опубликовано несколько исследований.

В октябре 1992 года в рамках ММБ при финансовой поддержке Международной торговой палаты и участии морских транспортных организаций государств АСЕАН в Куала-Лумпуре (Малайзия) был создан первый региональный центр по борьбе с вооруженным грабежом и пиратством³. Необходимость создания подобного центра была вызвана особой опасностью этих преступлений в бассейне Юго-Восточной Азии и Дальнего Востока, которые являются районами наиболее интенсивного судоходства.

Центр в Куала-Лумпуре тесно взаимодействует с органами береговой охраны в регионе. В его функции входит также поддержание связи с полицейскими органами государств региона и Интерполом. Центр работает круглосуточно и осуществляет сбор сообщений о местонахождении и передвижении всех подозрительных и неопознанных судов, прием докладов о пиратских нападениях, информирует по данным фактам береговую охрану и находящиеся в районе суда. Центр осуществляет передачу сводок о действиях пиратов по различным каналам связи, в том числе по телефону, составляет обобщенные доклады для заинтересованных организаций и служб, объявляет отдельные районы опасными для судоходства в связи с деятельностью пиратов, оказывает помощь потерпевшим в подготовке заявлений об актах пиратства и других преступлениях и т.д.

Малайзийские морские организации, поддержавшие идею создания данного центра считают, что лучшим и наиболее эффективным способом борьбы с актами пиратства и вооруженного грабежа судов будет привлечение полицейских и военно-морских сил прибрежных государств для регулярного патрулирования наиболее опасных районов моря. Эти планы реализуются на практике. На основе соглашения Индонезии, Малайзии и Сингапура были созданы совместные патрульные службы в Малаккском и Сингапурском проливах для защиты торговых судов от пиратов¹. Достигнуты договоренности относительно выделения единых радиочастот полицейским патрульным катерам данных государств для более оперативного получения информации об актах пиратства непосредственно от капитанов судов, а также при поиске и преследовании преступных групп. Малайзийские организации также выступили в поддержку предложений правительств Индонезии и Малайзии о введении платы за проход морских судов по Малаккскому проливу, с тем чтобы часть ее использовалась для финансирования операций полицейских органов и военно-морских сил этих государств по борьбе с пиратами².

Следует отметить, что проблема борьбы с пиратством значительно шире, чем обычно считается. Так, крайне тяжкие последствия могут произойти в результате нападений пиратов на суда, осуществляющие перевозку ядерного материала. Интенсивность таких перевозок и необходимость обеспечения их безопасности привели к заключению государствами Конвенции о физической защите ядерного материала 1980 года. Наряду с общими вопросами, касающимися порядка международной перевозки ядерного материала и его защищенности, в Конвенции предусматриваются конкретные действия государств в случае кражи, захвата путем грабежа или какого-либо другого незаконного захвата ядерного материала или реальной угрозы таких действий. Анализ Конвенции свидетельствует, что международное сотрудничество государств в области борьбы с захватами судов, осуществляющих перевозку ядерного материала, затрагивает в основном информационную сферу. Меры по предупреждению подобных захватов наряду с нормами Конвенции о физической защите ядерного материала 1980 года, по нашему мнению, регулируются Конвенцией о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 года, другими международными договорами между заинтересованными государствами, а также их национальным законодательством. Меры же по пресечению захватов судов, перевозящих ядерные материалы, в открытом море регулируются нормами международных конвенций в области борьбы с пиратством.

Таким образом, международно-правовое регулирование в области борьбы с пиратством и другими актами вооруженного грабежа судов может быть эффективным только в том случае, если оно будет основываться на анализе конкретных причин, порождающих такие преступления, условий и факторов, им способствующих, а также более полно учитывать специфику этой борьбы. Существует потребность в дальнейшем развитии правовых мер на государственном уровне, способствующих предотвращению и своевременному пресечению таких преступлений. Необходимо повышение международно-правовой ответственности государств за состояние борьбы с актами пиратства и другими актами вооруженного грабежа иностранных судов, совершаемыми их гражданами, в морских водах, прилегающих к побережью этих государств. Требуется оказание международной помощи государствам, которые не в состоянии противодействовать подобным актам. Дальнейшее совершенствование должно получить международно-правовое регулирование предупреждения и пресечения актов пиратства, оповещения о совершенных нападениях на суда, оказания им помощи, а также поиска пропавших судов.