Особенности борьбы с актами международного терроризма и пиратства на море и ее правового регулирования

3. Особенности борьбы с актами международного терроризма и пиратства на море и ее правового регулирования

3.1. Борьба с актами терроризма на море

Важная роль в борьбе с актами терроризма на море отводится правовым мерам, которые в целом предусматривают комплекс специальных внутригосударственных мер уголовно-правового, уголовно-процессуального, административно-правового характера, а также международно-правовых мер, включающих в себя заключение международных договоров самого различного уровня. От эффективности указанных мер напрямую зависит результативность этой борьбы в целом. Правовые меры должны быть направлены прежде всего на создание условий, позволяющих устранять, нейтрализовать причины совершения этих незаконных актов, а при невозможности предупреждения этих преступлений на их пресечение и другие мероприятия, осуществляемые в рассматриваемой области. В настоящем разделе мы уделим наибольшее внимание правовым мерам. Одновременно рассмотрим и организационные меры, направленные на реализацию норм международного права и законодательства государств и отражающие особенности борьбы с актами терроризма на море, проблемы существующие в данной сфере и возможные пути их разрешения. Наше исследование будет охватывать область деятельности государств в борьбе с преступной деятельностью в форме подготовки и совершения актов терроризма, угрожающих безопасности торгового мореплавания, в пределах их портов, внутренних вод и территориального моря государств, в открытом море, а также на континентальном шельфе государств.

Как уже отмечалось выше, акты терроризма против судов совершаются в морских районах, прилегающих к побережью государств, характеризующихся обострением политических, межнациональных противоречий. К такому роду терроризма обычно прибегают организованные группировки, ведущие освободительную войну, а также эмигранты и другие участники антиправительственной борьбы, пользующиеся поддержкой влиятельных кругов и чаще иностранных правительств, заинтересованных в достижении террористами преследуемых ими целей¹. Разрешению данных противоречий способствует сложившийся и получивший всеобщее признание статус восставшей и воюющей сторон, обязывающий повстанцев соблюдать правила ведения войны и освобождающий правительство, против которого они ведут борьбу, от ответственности за их действия. Но, к сожалению, принятие только правовых мер без соответствующих мер политического, экономического и иного характера не оказывает эффективного воздействия на участников освободительных войн и антиправительственных выступлений, нередко использующих в качестве средства достижения своих целей акты терроризма. В результате несоблюдения повстанцами правил ведения войны подвергается угрозе и международное судоходство. Важно отметить, что ликвидация таких ситуаций может быть успешной лишь при невмешательстве не причастных к ним государств, нередко поддерживающих ту или иную группировку с целью извлечения определенных выгод или сохранения каких-либо привилегий в случае успеха. В улаживании таких конфликтных ситуаций могут оказать содействие Организация Объединенных Наций и особенно региональные международные организации – ОАЕ, ЛАГ, ОАГ и др.

Корни терроризма находятся на берегу и определяются процессами, происходящими в жизни конкретных государств, а море – это та среда, в которой проявляется данное общественно опасное явление. Это указывает на то, что борьба с актами терроризма на море является составной частью мер, предпринимаемых мировым сообществом, по борьбе с терроризмом в целом. Совершение актов терроризма на море является прежде всего свидетельством недостаточной эффективности мер, предпринимаемых государствами на берегу, но также может указывать и на недостаточный уровень международного сотрудничества в этой области.

Наиболее важную роль в предупреждении актов терроризма играют меры по укреплению безопасности в портах. Во многих портах мира меры, направленные на предотвращение актов терроризма, еще не являются достаточно эффективными. Как подтверждает статистика, основное количество таких противоправных актов совершается именно в пределах морских портов. Как показывает практика наибольшую сложность представляет обеспечение безопасности паромов. Это обусловлено большим количеством пассажиров и объемом грузов, перевозимых ими, а также в значительной интенсивностью использования судов такого типа. В большинстве портов система контроля за пассажирами и грузами на убывающих и прибывающих паромах недостаточно эффективна. Это существенно затрудняет контроль за пассажирами и создает благоприятные условия для доставки преступниками на судно оружия, взрывчатых веществ, для осуществления ими захвата заложников, установления над судном контроля. Средства совершения актов терроризма доставляются как заблаговременно, с помощью членов экипажей, так и во время посадки пассажиров. Так было в случаях захвата лайнера "Акилле Лауро" и парома "Аврасия", где террористам не представило сложности проникнуть на них.

Безопасность в портах должна обеспечиваться комплексом мер, направленных на предотвращение и пресечение попыток захвата и угона морских транспортных средств. Данные меры входят в компетенцию прибрежных государств и весьма важно, чтобы они были предусмотрены их законодательством. При этом непременно должны учитываться рекомендации, выработанные в рамках Международной морской организации. В то же время режимные меры в портах не должны быть слишком строгими и негативно сказываться на эффективности морского судоходства. Решению этой проблемы, как известно, посвящена Конвенция по облегчению международного морского судоходства 1965 года, направленная на упрощение и сокращение до минимума формальностей, требований в отношении документов и процедур при приходе, стоянке и отходе судов заграничного плавания. Наряду с этим, указанная Конвенция предусматривает положения о комплексном проведении организационных мероприятий, направленных на предотвращение доставки оружия и взрывчатых веществ на пассажирские суда в морских портах.

Предупреждению и пресечению актов терроризма, совершаемым на море, посвящена Конвенции 1988 года. Характеризуя ее общее содержание, можно отметить, что она охватывает вопросы: сотрудничества государств в предотвращении актов терроризма; юрисдикции государств в отношении этих преступлений; заключения преступников или предполагаемых преступников под стражу; передачи лиц, подозреваемых в совершении преступлений, капитаном судна, на борту которого находятся эти лица, другому государству-участнику настоящей Конвенции. Данный международный договор предусматривает также аспекты: обязательности уголовного наказания преступников; выдачи преступника государству-участнику; передачи другому государству-участнику доказательств, необходимых для разбирательства по совершенному преступлению и ряд других важных в области борьбы с терроризмом проблем. Подобные положения закреплены и в Протоколе 1988 года.

Противодействию международному терроризму способствуют и такие международные договоры, как Конвенция о борьбе с захватом заложников 1979 года, Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 года, Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения 1991 года, Конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 года, Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 года и др.

Результаты анализа указанных международных договоров свидетельствуют, что не все вопросы, связанные с борьбой с терроризмом на море, охватываются их положениями. В частности, требует своего дальнейшего международно-правового регулирования механизм осуществления государствами срочных принудительных мер в открытом море в отношении лиц, совершивших акты терроризма против иностранных судов в ситуации, когда государство флага не может оказать срочную эффективную помощь этому судну.

Действия по осуществлению юрисдикции в отношении преступлений, угрожающих безопасности торгового мореплавания, совершенных на борту судна в водах иностранного прибрежного государства, могут осуществляться только с его согласия или по его просьбе. Но прибрежные государства не всегда могут оказать срочную и эффективную помощь судам, подвергшимся нападениям террористов. Авторы считают, что основные принципы осуществления государствами срочных действий, обусловленных крайней необходимостью, по оказанию помощи судам, подвергшихся нападению террористов в водах иностранного государства, должны быть строго регламентированы в рамках универсального международного договора. Международное сообщество должно рассмотреть такую возможность. При положительном решении этого вопроса, в таком договоре, по нашему мнению, необходимо указать в каких случаях это возможно, какие нужны ограничения. В международных договорах, регулирующих действия государств в данной обстановке, следует особо подчеркнуть морскую специфику этих действий, ввиду особых условий их осуществления. Это необходимо и для того, чтобы исключить возможность осуществления подобного характера действий в пределах сухопутной территории государств. С этой целью также важна разработка соответствующих международных стандартов (по организации связи, порядку взаимодействия с компетентными органами прибрежного государства и т.д.). Эти стандарты, например, могут быть приняты с помощью резолюций в рамках ООН или ИМО.

Рассмотренная ситуация срочного вмешательства для оказания помощи судну, против которого совершен акт терроризма, наиболее характерна для случая обстрела этих судов преступниками. Когда же террористами осуществлен захват судна, срочные меры по его освобождению не всегда приемлемы. В большинстве случаев террористы захватывают судно, чтобы в результате переговоров добиться от властей государств большей политической выгоды и в то же время обеспечить свою безопасность. В таком случае имеется некоторое время для того, чтобы государства, которые установили юрисдикцию в отношении совершенного на борту судна преступления (в случае, когда судно плавает под флагом одного из них или на борту которого находятся их граждане), предприняли согласованные мероприятия, сгруппировали имеющиеся силы и средства. Более сложная ситуация может создаться, если террористами являются фанатично настроенные лица. Тогда времени на подготовку к скоординированным действиям государств может быть значительно меньше. Но в любом случае необходима подготовка сил и средств государств к проведению совместных мероприятий по освобождению захваченного судна. Важно отметить, что силовые действия по пресечению захвата преступниками суд­на, находящегося в море, являются крайней мерой. Эти действия, по нашему мнению, должны проводиться лишь в том случае, когда жизни пассажиров и экипажа судна непосредственно угрожает опас­ность и предотвратить ее другими средствами не удается. Невыполнение этого может привести к неоправданным жертвам.

Мероприятия по пресечению захвата преступниками судна, в зависимости от его местонахождения, обычно проводятся государством флага или государством, на территории которого этот противоправный акт произошел. В то же время количество и состав государств, участвующих в подобных совместных мероприятиях, может быть более широким и зависеть от ряда условий, главными среди которых являются международно-правовые. Эти условия можно уточнить в результате международно-правового моделирования конкретной ситуации противоправного захвата судна. Исходными параметрами для международно-правовой модели могут быть: место совершения преступления; принадлежность флага захваченного судна; гражданство лиц, находящихся на борту судна; наличие пострадавших среди пассажиров и экипажа и их гражданство; требования лиц, захвативших судно; состав государств, интересы которых затрагиваются этими требованиями, и ряд других параметров, которые нашли свое отражение в международном праве и могут быть определяющими для решения данной задачи.

Для проведения совместных мероприятий по пресечению захвата преступниками судна состав государств, интересы которых непосредственно затрагиваются этим захватом, может быть согласован политическим и дипломатическим путем. При решении вопроса о составе государств наряду с указанными выше условиями могут учитываться: удаленность места захвата судна от государства флага; наличие возможности у конкретных государств по принятию участия в совместных мероприятиях; состояние взаимоотношений между государствами; общественно-политическая обстановка внутри этих государств и ряд других условий.

К сожалению, до сих пор нет ни одного универсального международного договора, регулирующего совместную деятельность государств по пресечению захвата террористами судна. Действующие международные договоры, включая рассмотренные выше, затрагивают лишь самые общие вопросы предупреждения и пресечения этих преступлений. По нашему мнению, в настоящее время довольно сложно заключить такой договор, регулирующий весь механизм проведения мероприятий подобного характера. Это обусловлено прежде всего большим разнообразием ситуаций, которые могут возникнуть в случае захвата судов. Но в будущем не исключается и такая возможность. На начальном этапе можно ограничиться разработкой и принятием на международном уровне хотя бы основных принципов таких мероприятий. Это позволит государствам в случае захвата преступниками судна предпринять предварительные организационные меры, направленные на быстрое и эффективное развертывание их сил и средств.

Весьма целесообразно, чтобы в универсальных международных договорах нашли отражение первичные мероприятия, осуществляемые государствами, наиболее близко расположенными к месту происшествия и имеющими возможность для их осуществления (слежение за захваченным судном, ведение предварительных переговоров с преступниками и т.д.). Такие мероприятия должны охватывать и те государства, чьи интересы не затрагиваются конкретным случаем захвата судна. Необходимо закрепление в этих договорах права иностранных военных кораблей или судов, специально уполномоченными государствами, при необходимости, принимать немедленные меры по освобождению заложников, находящихся на этом судне, в случаях, если жизни пассажиров и экипажа судна непосредственно угрожает опас­ность и предотвратить ее другими средствами не удается. Таким образом, возникает необходимость конвенционного закрепления универсальной юрисдикции государств в отношении пресечения актов терроризма и захвата террористов в открытом море, подобная той, которая нашла отражение в нормах о юрисдикции в отношении пиратства. Отсутствие этих положений в универсальных международных договорах отрицательно влияет на безопасность международного судоходства. Вмешательство в открытом море без достаточных правовых оснований в пресечение акта терроризма, не имеющего отношения к инциденту иностранного военного корабля, наступление в его результате тяжелых последствий может привести к осложнению в отношениях между теми государствами, интересы которых непосредственно затрагиваются захватом судна.

До тех пор пока универсальные международные договоры, охватывающие рассмотренные выше вопросы, не приняты, многие из указанных вопросов могли бы найти свое отражение в протоколах к международным двусторонним и многосторонним договорам в области борьбы с терроризмом. В таких протоколах могли бы также найти место и другие вопросы взаимодействия государств в случае совершения актов терроризма, угрожающих безопасности торгового мореплавания, а также при ликвидации последствий, которые могут наступить в результате совершения подобных преступлений (ликвидация загрязнения окружающей среды, спасание людей и др.).

По-видимому, настало время перейти к большей детализации положений универсальных международных договоров, регулирующих деятельность государств в рассматриваемой области. Примером могут служить положения о правоохранительной деятельности государств на море, предусмотренные Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года.

Большое значение в борьбе с актами терроризма, угрожающими безопасности торгового мореплавания, играет нормотворческая деятельность международных межправительственных организаций. Наряду с деятельностью по заключению международных договоров в рассматриваемой области этими организациями вырабатываются различного характера рекомендации, которые оформляются ими в виде резолюций. Наиболее заметна здесь роль Международной морской организации, которая сыграла важную роль в обеспечении безопасности торгового мореплавания. Рекомендации ИМО, как правило, учитываются государствами-участниками этой организации при разработке соответствующих национальных правовых актов.

Государства ерроризмом должно быть направлено на реализацию терроризма на море__________________________________________________ заинтересованы в принятии правовых и организационных мер по предотвращению и пресечению актов терроризма и на национальном уровне. С этой целью необходимо повышение эффективности деятельности государственных органов, их взаимодействия между собой, а также скоординированности осуществляемых ими мероприятий на международной арене. Анализ нормативных правовых актов, принятых в различных государствах, их потребностей в борьбе с актами терроризма позволили авторам предложить следующий комплекс правовых, организационных и иных мер в данной сфере.

Решению данной задачи, по нашему мнению, способствует формирование в государствах системы защиты морского судоходства от актов терроризма, разработка комплекса соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих процесс ее функционирования. Формирование подобных систем могло бы стать и реализацией государствами своих международных обязательств, резолюций и рекомендаций ИМО. В этой связи большое значение может сыграть принятие специальных законов, в которых должны найти отражены основы борьбы с терроризмом и особенности ее осуществления на море. В частности, в них должны четко определена компетенция государственных органов в этой сфере.

Реализации положений таких законов будет способствовать принятие подзаконных нормативных правовых актов. В них должны найти отражение положения международных договоров и резолюций международных межправительственных организаций в области обеспечения безопасности торгового мореплавания от актов терроризма.

Государственная система защиты морского судоходства от актов терроризма должна предусматривать собой комплекс правовых, организационных, административных, оперативных, режимных, военных, технических и иных мер, направленных на предупреждение, выявление, пресечение противоправных действий, создающих опасность гибели людей, причинения имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий в отношении морского судоходства, на минимизацию их последствий, выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению противоправной деятельности в сфере морского судоходства.

Основной целью государственной системы защиты морского судоходства от актов терроризма (далее – государственной системы), является защита судов, их экипажей и пассажиров, перевозимого груза, объектов управления движением судов, средств связи и объектов навигации, портовых сооружений и обслуживающего персонала от незаконных актов путем их предупреждения, выявления и пресечения, минимизация последствий этих актов, выявление и устранение условий, способствующих их осуществлению. Борьба с актами терроризма на море должна решаться в комплексе мер, осуществляемых в отношении всех незаконных актов, угрожающих безопасности торгового мореплавания.

Защита морского судоходства от актов терроризма обеспечивается комплексом мер, предусматривающих создание и функционирование координационных органов и контртеррористических штабов различного уровня, подразделений морской безопасности, охрану судов и портовых сооружений, досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, грузов, средств технического обеспечения и продовольственного запаса.

Мероприятия по противодействию актам терроризма каждым государством должны осуществляться как на своей территории, так и в пределах открытого моря в соответствии с международным правом.

Выполнение задач по защите морского судоходства от незаконных актов в части государственного регулирования, управления и контроля в государствах могут осуществлять ведомства в области транспорта во взаимодействии с другими уполномоченными государственными органами. При этом может быть создан координационный совет по морской безопасности, состоящий из представителей этих государственных органов. Указанные задачи ведомства в области транспорта могут осуществлять и через подразделения морской безопасности и администрации портов.

Задачи по организации и контролю за выполнением мероприятий по защите морского судоходства от актов терроризма администрациями портов могут осуществлять во взаимодействии с соответствующими территориальными государственными органами, через создаваемые в портах комиссии по морской безопасности. Такие комиссии могут разрабатывать мероприятия по предотвращению актов терроризма и осуществлять контроль за их выполнением.

В состав комиссии по морской безопасности порта могут входить представители территориальных государственных органов и соответствующих органов местного самоуправления. Решения комиссии по морской безопасности порта должны быть обязательными для всех судов, судовладельцев и других организаций, осуществляющих свою деятельность в морском порту.

Обеспечение безопасности морского судоходства от актов терроризма ь ых сти транспорта можетшении своих_________________________________________________________________________________администрации портов могут осуществлять через специально создаваемые подразделения морской безопасности. На эти подразделения могут возлагаться задачи организации контроля за поддержанием порядка в морском порту, осуществления режимных, противопожарных и иных мероприятий в соответствии с планом обеспечения морской безопасности порта, утверждаемым руководителем администрации порта по согласованию с заинтересованными организациями.

Весьма важно, чтобы план обеспечения морской безопасности порта устанавливал порядок проведения режимных мероприятий в морском торговом порту, мероприятий по охране акватории порта, а также порядок экстренного выхода судов из порта, использования сил и средств аварийно-спасательной службы и пожарных подразделений, дислоцированных в морском торговом порту, в случае совершения актов терроризма.

Исходя из рекомендаций ИМО, итоговых документов международных семинаров и результатов встреч юристов, практических работников правоохранительных органов различных государств, судовладельцам целесообразно иметь на борту морских судов лиц, ответственных за организацию выполнения требований к морской безопасности. Эту обязанность мог бы исполнять старший помощник или один из помощников капитана судна. При нахождении судов в портах они могли бы осуществлять взаимодействие с подразделениями морской безопасности. Особенно важно присутствие таких лиц на борту пассажирских судов, судов, занятых транспортировкой опасных и вредных веществ, а также судов, следующих в морские районы, прилегающие к побережью государств, характеризующиеся нестабильной военной и социально-политической обстановкой.

Весьма целесообразно, чтобы ведомства в области транспорта различных стран разрабатывали и согласовывали с другими заинтересованными государственными органами требования по защите морского судоходства от актов терроризма, направленных против безопасности торгового мореплавания. Требования должны учитывать существующие в данной области международные нормы и стандарты. Все организации и морские суда, осуществляющие свою деятельность в зоне ответственности администрации порта, должны, по нашему мнению, обеспечивать выполнение указанных Требований своими силами и средствами в согласованном с администрацией порта порядке или за счет привлечения для этих целей подразделений морской безопасности.

Настоящие Требования должны регламентировать мероприятия в морских портах, на судах, находящихся в их пределах, по предотвращению актов терроризма, направленных против безопасности торгового мореплавания, а также мероприятия в морских портах, в случае угрозы или совершения таких актов (далее – защиту морского судоходства от актов терроризма) и действовать в отношении своих судов и иностранных судов, их экипажей и пассажиров, и иных лиц, находящихся в морском порту.

Требования могут предусматривать правила пропускного и внутриобъектового режима в морских портах, направленных на предотвращение несанкционированного вноса (ввоза) на его территорию огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывных устройств, взрывчатых веществ или других опасных предметов и веществ, которые могут быть использованы для совершения актов терроризма, направленные против безопасности торгового мореплавания (далее – актов терроризма).

Защита морского судоходства от актов терроризма должна обеспечиваться путем поддержания порядка в морском порту, исключающего проникновение посторонних лиц на его территорию и объекты, в административные здания морских портов, на причалы, морские суда, принятия других организационных мер по снижению опасности угрозы или совершения незаконных актов, ликвидации их последствий, а также путем подготовки работников морских портов и экипажей судов в области морской безопасности.

Требования могут включать правила: установления, обозначения и оборудования границ морского порта, запретных районов, контрольно-пропускных проходных для пропуска лиц, транспортных средств; посадки пассажиров на суда и высадки с них, а также погрузки (выгрузки) багажа, почты и грузов; осуществления мер морской безопасности при заходе в порт морских судов; организации патрулирования территории морского порта и важных объектов морского транспортного комплекса; планирования мер по защите морского судоходства от актов терроризма; подготовки подразделений морской безопасности и экипажей судов по защите морского судоходства от незаконных актов.

В пределах территории и акватории морских портов задачи по организации и контролю за выполнением Требований, могут возлагаться на администрации портов. Целесообразно, чтобы в государствах реализация настоящих Требований осуществлялась подразделениями морской безопасности ведомств в области транспорта и администраций портов во взаимодействии с соответствующими территориальными государственными органами.

На подразделения морской безопасности могут возлагаться задачи организации контроля за поддержанием порядка в морском порту, осуществления режимных, противопожарных и иных мероприятий в соответствии с планом обеспечения морской безопасности порта.

Весьма важно, чтобы в морских портах меры по защите морского судоходства от актов терроризма предусматривали мероприятия: по оборудованию порта средствами ограждения и защиты; по организации пропускного и внутриобъектового режима на территории морского порта и судах, находящихся в порту.

Меры и процедуры, предусмотренные Требованиями, не должны затруднять обслуживание пассажиров в морском порту и перевозку грузов.

Территория морского порта должна контролироваться и иметь ограждение по всему периметру. На границе порта должны быть установлены предупредительные знаки, запрещающие проникновение в его контролируемую зону.

Проход лиц, проезд транспортных средств в контролируемую зону морского порта, в служебные помещения, а также внос (ввоз), вынос (вывоз) грузов и материальных ценностей организаций, расположенных на территории морского порта, должны производиться только через специально оборудованные контрольно-пропускные проходные.

Контрольно-пропускные проходные должны оборудоваться воротами, шлагбаумами, площадками и техническими средствами для досмотра транспорта и грузов.

В каждом морском порту должны быть предусмотрены специальные помещения и технические средства для досмотра членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, груза.

Для досмотра пассажиров, членов экипажей, обслуживающего персонала, ручной клади, багажа, почты, грузов морские торговые порты должны располагать специальными технические средствами, обеспечивающими обнаружение огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывных устройств, взрывчатых веществ и других предметов и веществ, которые могут быть использованы в целях совершения незаконных актов. С этой целью в морских портах предусматриваются: стационарные и переносные интроскопы; стационарные, портативные (ручные металлоискатели); аппаратура для обнаружения взрывчатых веществ.

В морских портах должны устраиваться специальные залы ожидания для пассажиров, прошедших досмотр, в целях недопущения контактов с лицами не прошедшими такого досмотра, а также с работниками морского транспорта, не имеющими отношения к обслуживанию пассажиров.

В морском порту должно быть освещение безопасности, обеспечивающее надежное наблюдение в ночное время за территорией порта, ограждением порта, ограждением безопасности и стоянкой морских судов. При освещении барьеров и других ограждений необходимо обеспечить достаточную интенсивность освещения.

При попытке незаконного ввоза оружия и взрывчатых веществ транспортное средство и сопровождающие груз лица должны задерживаться, а задержанный груз, лица и документация передаться органам правопорядка.

Все подозрительные предметы, вносимые на территорию морского порта, должны быть подвергнуты досмотру. Такие методы досмотра могут включать осмотр, просве­чивание с помощью технических средств, использование собак или другие способы. Информация о грузах и предметах, в отношении которых имеются подозрения, что в них находятся взрывные устройства, должно незамедлительно докладываться в органы правопорядка.

Лицам, отказывающимся пройти проверку в месте прохода на территорию морского порта, или в отношении которых имеются какие-либо подозрения проход не должен разрешаться. О таких лицах должно быть немедленно сообщено в подразделение морской безопасности.

Для предотвращения несанкционированной доставки на борт пассажирского судна оружия, боеприпасов, взрывных устройств и других предметов и веществ, которые могут быть использованы для совершения актов терроризма, в установленных местах должен осуществляться досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, груза.

В случае обнаружения у пассажиров веществ и предметов, запрещенных к перевозке, производится дополнительный досмотр багажа. При неявке пассажира на посадку его багаж должен подвергаться обязательному досмотру.

При поступлении информации об угрозе совершения акта терроризма или факте его совершения администрация порта должна принимать дополнительные меры безопасности (контроль допуска граждан в морские вокзалы, досмотр на входах, контроль за передвижением и стоянкой транспортных средств и другие меры режимного и административного характера).

Морские пассажирские суда должны находиться под постоянным контролем подразделений морской безопасности и в случае получения информации об угрозе акта терроризма судно подлежит дополнительному досмотру.

Как отмечалось выше в каждом морском порту должен быть разработан план обеспечения морской безопасности порта. Такой План должен применяться в отношении судов, находящихся в морском порту, объектов морского порта и управления движением морских судов, организаций, граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в пределах территории в зоне ответственности администрации порта.

План обеспечения морской безопасности морского порта должен быть формализованным документом и регламентировать организацию действий сил и использованию средств администрации порта при угрозе захвата и захвате судна в порту, обнаружении взрывных устройств на борту или на корпусе судна или на объектах управления морским движением, взрыве морских судов или важных объектов порта, анонимных угрозах о взрыве морских судов или важных объектов порта.

Капитан судна должен отвечать за постоянное поддержание состояния защищенности судна, его экипажа и пассажиров, перевозимого груза от угроз актов терроризма. Целесообразно, чтобы капитан судна и лицо, уполномоченное за морскую безопасность судна, при проведении мероприятий по морской безопасности, руководствовались планом обеспечения морской безопасности судна, предусмотренным общепринятыми международными нормами и стандартами.

План обеспечения морской безопасности судна должен быть формализованным документом и регламентировать организацию действий экипажа судна при угрозе и совершении актов терроризма против судна или на его борту. Судоходные компании (судовладельцы) должны отвечать за разработку, при­менение и своевременную корректировку плана обеспечения морской безопасности каждого судна. Целесообразно, чтобы на каждом судне были в наличии инструкции членам экипажа судна по действиям в случае угрозы или совершения незаконных актов.

Весьма важно, чтобы все заходящие в морские порты суда должны иметь на своем борту лицо, из числа членов экипажа, уполномоченное капитаном или компанией осуществлять функции по применению плана обеспечения морской безопас­ности судна (далее – лицо, уполномоченное за морскую безопасность судна).

Лицо, уполномоченное за морскую безопасность судна, по нашему мнению, должен: принимать меры по выполнению плана обеспечения морской безопасности судна и контролировать его выполнение членами экипажа и пассажирами судна; осуществлять регулярные осмотры судна; своевременно предлагать рекомендации по внесению изменений в план обеспечения морской безопасности судна с целью устранения его несоответствия потребностям безопасности; обеспечивать подготовку экипажа судна по вопросам морской безопасности; осуществлять координацию мер по выполнению плана обеспечения морской безопасности судна с подразделением морской безопасности АП; и другие задачи, возложенные капитаном судна или компанией в вопросах морской безопасности судна.

При заходе судна в морской порт капитан судна, либо лицо, уполномоченное за морскую безопасность судна, должны согласовывать с подразделением морской безопасности мероприятия по обеспечению безопасной стоянки судна и предупреждению проникновения на его борт посторонних лиц, другие мероприятия в вопросах морской безопасности.

На борту судна, по нашему мнению, должны быть предусмотрены следующие меры безопасности: установлены запретные районы на судне (ходовой мостик, машинное отделение, радиорубка и т.д.); наличие исправного палубного и забортного освещения; наличие сигнальных устройств безопасности и системы связи; наличие дежурной службы и сигнально-наблюдательной вахты для контроля за обстановкой на палубе, за бортом судна и в прилегающей акватории; осуществление контроля и проверки лиц, поднимающихся на борт судна.

Во время стоянки в порту или на якоре должно обеспечиваться освещение палубы и борта в темное время суток и в условиях ограниченной видимости.

В каждом государстве должна быть разработана программа подготовки по вопросам защиты морского судоходства от актов терроризма. Она должна предусматри­вать меры, направленные на обеспечение безопасности пассажиров и экипажей на борту судов.

Подготовка по безопасности должна быть долговременной, всеобъемлющей, включать достаточное количество квалифицированных инструк­торов, иметь эффективную методику преподавания, предусматривать использование соответствующих технических средств обучения, а также учитывать категорию обучаемых.

Руководство действиями сил и средств государственных органов в случаях совершения актов терроризма, угрожающих безопасности морского судоходства, или при возникновении непосредственной угрозы их совершения осуществляется специальными штабами, создаваемыми для управления контртеррористическими операциями. В качестве примера правового регламентирования такой операции можно привести принятый в Российской Федерации Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" 1998 года, а также разработанное в соответствии с ним Положение о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2000 года № 324 (далее – Положение 2000 года).

Управление контртеррористической операцией по пресечению актов терроризма в соответствии с данным Положением осуществляет:

а) оперативный штаб по управлению контртеррористической операцией в морском порту – в пределах зоны ответственности этого штаба;

б) оперативный штаб по управлению контртеррористической операцией в соответствующем морском бассейне – в пределах внутренних вод, территориального моря и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

в) оперативный штаб по управлению контртеррористической операцией Федеральной антитеррористической комиссии – в удаленных от побережья Российской Федерации морских районах (открытое море вне пределов исключительной экономической зоны Российской Федерации), в территориальном море и во внутренних водах иностранных государств по разрешению или по просьбе этих государств.

В соответствии с Положением 2000 года мероприятия по пресечению актов терроризма осуществляются в рамках контртеррористической операции в отношении:

а) судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, во внутренних водах, в территориальном море Российской Федерации, в открытом море;

б) судов, плавающих под флагом иностранного государства, во внутренних водах, территориальном море Российской Федерации;

в) судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, во внутренних водах и территориальном море иностранного государства, а также судов, плавающих под флагом иностранного государства, с гражданами Российской Федерации на борту за пределами ее территориального моря по разрешению (просьбе) прибрежного государства или государства флага в согласованном с этим государством порядке в ситуации, когда жизни данных лиц непосредственно угрожает опасность и устранить эту опасность другими средствами не представляется возможным;

г) находящихся на территории Российской Федерации объектов управления движением морских судов, средств связи и объектов навигации, портовых сооружений и обслуживающего их персонала.

Целями таких мероприятий являются: обеспечение безопасности пассажиров и экипажа захваченного судна и их освобождение; обезвреживание лиц, пытающихся захватить или захвативших судно; пресечение угона судна; ликвидация угрозы взрыва судна, разрушений путем взрыва объектов управления движением морских судов; обеспечение безопасности других судов, их пассажиров и экипажей, работников морских организаций и объектов морских портов в случае совершения в морском порту незаконных актов; ликвидация возможных негативных последствий незаконных актов.

О факте совершения в пределах внутренних вод или территориального моря Российской Федерации незаконного акта в отношении судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, с иностранными гражданами на борту или судна, плавающего под флагом иностранного государства, информируются дипломатические представительства (консульские учреждения) заинтересованных государств, расположенные на территории Российской Федерации, а также дипломатические представительства (консульские учреждения) государств, граждане которых совершили незаконный акт. При необходимости с этими государствами согласовываются меры по устранению угрозы безопасности судна, а также меры по проведению операции по пресечению незаконного акта.

Сведения о каждом незаконном акте представляются Министерством транспорта Российской Федерации в Международную морскую организацию (ИМО) в соответствии с установленным этой организацией порядком.

Как следует из рассмотренного Положения необходима разработка комплекса нормативных правовых актов, направленных на детализацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в этой области. При этом весьма полезно использовать подходы, заложенные в законодательстве других государств. Так, например, представляет большой интерес Закон о безопасности на воздушном и морском транспорте Великобритании 1990 года (Aviation and maritime Security Act 1990), который имеет цель предотвращения подобных актов¹.

Логичным дополнением к мерам, направленным на предупреждение актов терроризма, угрожающих безопасности морского судоходства, может являться выполнение Резолюции ИМО А.584(14) и разработанного в соответствии с ее положениями документа "Меры по предотвращению незаконных актов против пассажиров и экипажей на борту судов", одобренного 53-й сессией Комитета по безопасности на море ИМО. Важно отметить, что в этом документе также указано на необходимость разработки планов безопасности портовых сооружений¹ и планов безопасности судов². По нашему мнению, выполнение этих мер каждым из прибрежных государств позволит существенно снизить угрозу совершения актов терроризма и других незаконных актов, угрожающих безопасности судоходства, в том числе и при нахождении судов в морских портах.

Наиболее спорным, по нашему мнению, в настоящее время является вопрос о правомерности нахождения на борту судов "команды самообороны" (будем так ее называть). Наличие подобной команды на судне – вынужденная мера для защиты экипажа и пассажиров от актов терроризма, в том числе и актов пиратства в удаленных от побережья нашего государства морских районах. Данный вопрос еще недостаточно исследован и должного отражения в общем международном праве не нашел. Проблема обусловлена сложностью выработки как на национальном, так и на международном уровне общего мнения о правовом статусе "команды самообороны". По нашему мнению, эта команда должна подчиняться регулярной дисциплине и находиться под командованием офицера, который состоит на службе правительства государства флага.

Возможен и другой вариант. В соответствии с законодательством государства флага “команда самообороны” может находиться под командованием лица, уполномоченного частной организацией, берущей на себя функцию обеспечения безопасности судна на основе контракта, заключенного с судовладельцем. Но, по нашему мнению, в этом вопросе государствам будет довольно сложно прийти к согласию на международном уровне. В подобном случае проблемы могут возникнуть при заходе судна с такой командой в иностранный порт. В законодательстве многих государств запрещается заход в их порты судов, имеющих на своем борту вооруженную команду, тем более команду частной организации. Подобные заходы нередко расцениваются как покушение на национальную безопасность государств. Не исключается и возможность возникновения на борту судов инцидентов между членами экипажа судна и "командой самообороны", спровоцированных наличием на судне оружия, его небрежным хранением и обращением с ним, а также рядом других факторов.

По нашему мнению, в любом из указанных вариантов должностное лицо, возглавляющее подобную команду, должно быть исключительно уполномочено государством флага на подобную деятельность и состоять на государственной службе. Это будет способствовать осуществлению государствами контроля за деятельностью таких команд, находящихся на борту плавающих под их флагом судов, а также за сохранностью оружия и правомерностью его использования. Кроме того, как считают авторы, ввоз на территорию иностранного государства оружия, даже в качестве вооружения “команды самообороны”, может осуществляться только в случаях, предусмотренных международными договорами. Государства на основе заключенных между ними международных договоров могут допускать в свои порты суда с подобной командой на борту. В подобных договорах должен быть предусмотрен порядок захода таких судов, режим хранения оружия на их борту, а также порядок контроля за ним со стороны местных властей.

Все эти вопросы требуют более детальных исследований и заключения в будущем с учетом их результатов соответствующего универсального международного договора, так как рассмотренная проблема затрагивают почти все государства мира. Потребуется также совершенствование законодательства государств в данной области.

Наряду с задачей защиты судов в территориальном море и внутренних водах государств, одной из важных задач государственной системы защиты морского судоходства от актов терроризма является защита судов от актов терроризма и других незаконных актов, угрожающих безопасности морского судоходства, в удаленных от побережья государства районах Мирового океана. Особенно остро эта проблема стоит в регионах со сложной военно-политической обстановкой, в морских районах, прилегающих к побережью государств, на территории которых находятся очаги вооруженных конфликтов. Актуальна и проблема защиты от подобных угроз граждан, находящихся на борту иностранных судов в качестве членов экипажа или пассажиров. В связи с этим возрастает необходимость повышения эффективности сотрудничества государств в данной области, а также сотрудничества государств в рамках международных организаций (Интерпола, Международной морской организации, Международного морского бюро и др.). На первоначальном этапе создания государственной системы и ее функционирования, на передний план выдвигаются меры правового регулирования, направленные на расширение информационного пространства. Эти меры должны обеспечить совершенствование сбора, анализа, оценки информации, прогнозирования состояния безопасности судоходства за пределами государства. Большую роль здесь могут сыграть положения Конвенции 1979 года и Конвенции 1988 года.

В рамках международного сотрудничества не исключается проведение морскими силами различных государств совместных мероприятий по реализации международных договоров в области борьбы с актами терроризма и другими незаконными актами, угрожающими безопасности морского судоходства. Поэтому в морских районах, прилегающих к территории государств, в которых вооруженные и межнациональные конфликты выходят за их границы и угрожают безопасности международного морского судоходства, заметную роль могли бы сыграть специально созданные региональные морские силы, что уже имело место во время танкерной войны в Персидском заливе. Эти силы могли бы выполнять сдерживающую функцию по отношению к лицам, совершающим акты терроризма на море, а в случае необходимости оказывать своевременную помощь судам, подвергшимся нападению, участвовать в ликвидации минной опасности. Ввиду этого актуальным становится международно-правовое закрепление статуса подобных сил, их функций, а также механизма их действий. Отметим, однако, что подобные силы могут только воздействовать на последствия вышеуказанных конфликтов, но не устранять их причины.

Наряду с указанными выше мерами государствам целесообразно временно закрывать в своем территориальном море опасные для судоходства районы, а если это невозможно, то ограничивать плавание в них. В открытом море маршруты международного судоходства, при отсутствии охранения со стороны военно-морских сил государств, по возможности должны проходить вне указанных районов. Реализация этих задач обусловливает необходимость принятия в государствах соответствующих мер, в том числе и правовых.

Механизм борьбы с актами терроризма, подобный рассмотренному, но более простой по структуре, должен функционировать и в отношении безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе государств. Существует потребность в разработке соответствующих правовых актов, определяющих структуру такого механизма, регламентирующих его функционирование, а также определяющих задачи и обязанности государственных органов в данной сфере.

Таким образом, международно-правовое регулирование в области борьбы с терроризмом на море не должно останавливаться в своем развитии и должно отвечать как текущим потребностям, так и учитывать тенденции в развитии этой борьбы. В договорной практике государств необходимо переходить от договоров общего характера к более конкретным договорам, предусматривающим “морскую” специфику этой борьбы. С практической точки зрения совершенствование международно-правового регулирования в узком смысле должно отвечать потребностям национальных систем обеспечения безопасности на море, а в более широком смысле – обеспечивать взаимодействие государств и их уполномоченных органов. Конечно, это идеальный механизм, но он отражает общую модель совершенствования международно-правового регулирования в рассматриваемой области. Законодательство государств, охватывающее область борьбы с актами терроризма, в своем развитии должно быть направлено на реализацию их международных договоров, соответствовать общепризнанным принципам и нормам международного права, учитывать положения резолюций и рекомендаций международных организаций, участниками которых эти государства являются.

Не менее сложную проблему при поддержании правопорядка на море представляет борьба с пиратством, также являющимся преступлением, угрожающим безопасности торгового мореплавания. Исследование отдельных сторон борьбы с данным преступлением и ее международно-правового регулирования, по нашему мнению, заслуживает отдельного рассмотрения в настоящей работе.